我國軍工重大專用資產經費投入及運營管理的政策建議
——基于國外軍工資產管理經驗的研究

韓愷

一、研究背景及目的

國內以十大軍工集團為主體、武器裝備研制任務為背景的國有經濟主導的武器裝備供給體系，使得我國防科技工業實力穩步提升。國家既是軍工重大專用資產的主要投入者，也是使用資產的最終收益者（通過對武器裝備的采購形成作戰能力）。我國形成了基于武器裝備研制任務為背景的，以軍工固定資產投資為主的資產投入模式，以及各單位擁有產權并自行維護為主的運營管理模式。

國外武器裝備研制的供應商大多為私營集團，以營利為導向，國家以購買服務或產品的方式，推動裝備研制任務。國家不是資產的直接投入者，但是使用資產的最終收益者（通過對武器裝備的采購形成作戰能力）。資產能力配置不是國家的職責，企業作為市場主體，會主動追求完成任務的資產運營途徑。

國內國外武器裝備供給體系的不同，導致了不同的軍工重大專用資產經費投入、運營管理模式。本文旨在通過借鑒國外軍工資產管理經驗，研究提出基于我國現有武器裝備供給體系的軍工重大專用資產經費投入、運營管理等政策措施建議。

二、國外軍工資產管理經驗

（一）經費投入

1.軍民一體化的發展模式

美國通過制定一系列的法規、政策，開展各大專項任務等方式，推動軍民一體化發展模式，實現國防科技工業和民用大工業的深度融合，促進國防科技工業和民用領域的高新技術成果雙向轉化。充分發揮市場化競爭激勵，很多軍工企業也是民用產業巨頭，軍品和民品在生產線共線生產。同時通過積極的財政政策和金融政策給予軍民一體化發展多樣化的支持。

2.通過軍品采購大力支持

美國以高價軍購合同、投標方案補償金等方式，大力支持軍工企業的發展。比如在2011 年，美國防部給與了波音公司767 空中加油機項目極其優惠的采購價格，通過超額利潤的軍品采購合同，給與了公司資金支持，支撐公司自主開展能力提升。

3.多家并行的前期研究支持模式

美政政府依托科研項目大力支持軍工企業發展，采用選定多個企業，同時支付預付款支持并行研發的方式，一方面降低單一企業研制任務的風險，另一方面也增加了軍工單位的支持覆蓋面。比如，美國國防部選擇了波音公司（X-32）和洛馬公司（X-35）兩個公司的方案開展F-35 項目驗證機研發，并給與了兩家公司各7.5 億美元的研發項目支持。

4.額外的科研資助

美國政府除了支持軍工單位承擔的研制任務外，還提供總研制費用1%～3%的額外科研資金支持作為特殊補助，這筆資金可以由軍工單位自主支配。比如，波音公司（X-32）項目雖然未能競標成功，但經費支持下提升了自身能力，取得了關鍵技術突破，這些技術后續在其他研制任務中得到了應用。

（二）運營管理

1.確保核心軍工資產的國有屬性

核心軍工資產具有基礎性強、敏感度高、專用特殊等特點，難以面向大工業推廣應用，應用面十分狹窄，通過市場化運營難以為繼，只能歸國家所有。美核心軍工資產（比如，軍用艦艇系統集成設計及作戰試驗等設備）由國家財政給予運營支持，確保嚴格掌握在政府手中。

2.通過絕對掌控力控制核心軍工資產

美國的軍工企業絕大多數都是私有集團，美國政府通過合同管理、市場監管等政府職能市場化管理私營軍工企業，對科研生產各流程予以監管和規范。法國政府通過直接控股，俄羅斯、英國等政府通過“金股”（即特別股，無論所占份額，擁有一票否決權）等方式確保政府對于核心軍工資產相關事項具有絕對的掌控力。

三、我國軍工重大專用資產經費投入和運營管理存在的問題

（一）經費投入

1.存在重復購置和浪費

大部分資產來源于軍工固定資產投資，項目論證時，具有片面追求申報額度、統籌考慮不足的可能。項目申報以單位為主體，難以考慮體系內現有資產使用情況的合理優化，無法基于全行業現有能力開展投資項目論證。

2.部分設備使用率低

投資項目建設完成后，部分設備使用率不高，存在一定閑置的情況。項目論證前期，建設單位各部門之間缺少信息溝通和協同。部分工藝設備論證時未考慮長遠發展需求，在保障任務完成后難以繼續發揮效能。部分特殊能力隨著任務的結束而無用武之地。

（二）運營管理

1.資產原值高，影響利潤考核指標

軍工重大專用資產往往依托重要任務背景開展建設，不是市場化投資的產物，任務完成后的后續利用價值不明確。資產折舊壓力大，難以發揮任務以外的經濟效益，對軍工企業資產使用效率、利潤率等考核指標有較大不利影響。

2.運行維護費用高，成本費用壓力大

為保障相關任務的完成，軍工重大專用資產規模逐年增加。但在運行維護方面，由于資產高、精、尖、專等特點，需要由專業廠家進行維護保養。大多資產任務保障期間利用率高，加速了設備磨損，維護維修成本較高且幾乎全部由產權單位承擔，經濟壓力較大。

3.事業單位軍工資產處置審批程序復雜，盈利性經營難度大

按照財政部、國防科工局資產處置相關制度，事業單位的科研院所處置軍工關鍵設備設施，既需要從經濟角度也需要從能力角度報國務院有關部門履行決策手續，導致資產處置時程序復雜、周期較長，進一步增加了軍工專用資產盈利性經營的難度。

四、建議

（一）經費投入

1.開展國有資金投入模式改革試點，激發軍工企業提質增效的內生動力

借鑒國外經驗，選取部分任務作為試點，將研制任務所需的能力投資計入采購合同額，通過市場化方式選取任務的研制單位，任務研制所需條件由單位通過市場化途徑解決。激發提質增效的內生動力。

2.基于國防科技工業現有能力體系，開展系統性、精準性能力建設

在國防科技工業現有能力的全面梳理下，以全系統能力而非單位能力的視角，開展系統性、精準性能力建設。軍工固定資產投資充分融入國防科技工業體系的能力布局，進行區域性、戰略性的軍工重大專用資產的集中投資和經營。

3.打通軍品民品壁壘，實現軍用和民用兩個市場上生產要素、產品的自由流動

基于融合發展戰略，充分運用市場化途徑，發揮社會資本的撬動作用，激發軍工單位經營活力，改變軍工企業較為封閉的技術研發現狀。充分利用大工業資金、技術、設備、人才優勢，提升軍品研發所需能力的市場化供給。

4.推進軍工資產證券化，加大財政金融政策對軍工行業的支持力度

推進軍工資產證券化，激活財政的示范和引導作用。大力發展軍工產業投資基金，將社會優質的民用企業和資金吸納到國防科技工業發展中來，擴大資金規模，促進軍工重大專用資產的市場化投入。

（二）運營管理

1.確保最核心、最基礎和最敏感的軍工重大專用資產由國有形式完全掌握

結合我國國情，基于敏感、基礎、前沿、國防專屬等要素的識別，確保最核心、最基礎和最敏感的軍工重大專用資產由國有形式完全掌握，支撐國防和軍隊建設需要。

2.研究制定頂層管理制度

國家層面統籌制定頂層管理制度，進一步明確軍工重大專用資產的界定標準和管理要求。依據軍工重大專用資產承擔任務的實際情況，可分類確定標準，給予運行維護的資金支持，緩解重資產單位的財務指標及運營管理壓力。

3.建立貫通全系統的信息化共享和管理平臺

加強人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等信息化技術應用，建設覆蓋全系統、全行業的軍工重大專用資產信息化管理平臺，實現資產運營與使用情況的實時監測和運營分析。基于使用狀況的信息化分析，建立資產共享調劑平臺，推動資產在國防科技工業系統內甚至面向全社會的共享服務。

4.探索成立國防科技工業資產管理中心，實現軍工重大專用資產有序退出

針對部分資產在前后承擔任務空檔期可能出現閑置的情況，建議建立資產投入退出機制，改變軍工重大專用資產只增不減的現狀。可考慮成立國防科技工業資產管理中心，在資產完成任務后，統一移交至中心運營，集中布局，減輕了原產權單位的壓力，發揮資產的使用價值。