公益訴訟檢察調查核實權保障機制之完善

劉 軍，陳琪雯

（宜昌市西陵區人民檢察院，湖北 宜昌 443000）

自2017 年公益訴訟檢察制度全面推開以來，公益訴訟案件的質效穩步提升，該項制度得到了廣泛落實，展現了其獨特價值。黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”，公益訴訟檢察又一次站在了新的歷史起點。調查核實作為公益訴訟檢察辦案最核心的環節之一，只有把調查核實落在實處，才能充分發揮公益訴訟檢察制度的特殊價值，實現公益訴訟檢察制度維護國家、社會公共利益的目的。

一、公益訴訟檢察調查核實權的理論分析

（一）調查核實權的內涵

立法賦予我國檢察機關公益訴訟職能，調查核實權的充分行使成為檢察機關依法履行法律監督職責的必要保障，是訴訟監督的當然內容。目前，學術界對調查核實權性質的界定存在不同觀點：有的認為調查核實權具有公權力屬性，來源于法律監督權，主要依據《人民檢察院組織法》第二十一條的規定；［1］有的認為調查核實權不具有獨立性，而是由行政公益訴訟權等權力派出，并非并列規定于《人民檢察院組織法》第二十條的職權；［2］有的認為調查核實權具有私權屬性，檢察機關提起公益訴訟所對應的訴訟主體是原告，本質屬于訴訟當事人的證明權；［3］有的認為調查核實權兼具公權和私權雙重屬性，原告訴權屬性是檢察機關開展調查核實的前提，而法律監督屬性則是檢察機關開展調查核實的最終目的。［4］

筆者贊同第一種觀點，基于人民檢察院是國家法律監督機關的憲法定位，檢察機關進行調查核實是檢察機關履行法律監督職權的具體方式，具有法律監督屬性。公益訴訟檢察語境下的調查核實權，是指為實現保障國家和社會公共利益的目的，作為公益訴訟調查主體的檢察機關依法定程序收集審查證據、查明案件事實而進行的專門性活動。在應然層面，調查核實權涵蓋了證據調查與證據核實兩項權能，前者側重于收集證據，屬于立證范圍；后者則需要對收集后的證據進行審查、判斷，屬于判斷范圍，如《民事訴訟法》第六十四條規定，對調查收集的證據，人民法院應當全面客觀地審查核實。此處核實證據與收集證據的物理概念不同，是一種法律邏輯思維上的判斷。故公益訴訟檢察的調查核實不應狹義地理解為形式上的被動核實證據，判斷調查效力所形成內心確信的依據來源于調查中主動獲取的證據，因而具有主動性、全面性，核實證據與收集證據也并非全然割裂的兩種形態，在公益訴訟調查的整體階段是相互聯系、相互融合的狀態，以更好實現公益訴訟調查取證權的功能價值。

（二）比較視角下公益訴訟調查核實權的辨析

檢察公益訴訟調查核實權并非創設性的權力，而是博采眾家之所長，在吸納各種既有權能的實踐經驗和權力行使規則基礎上探索、延展而來。與其他調查核實權進行辨析，更能準確界定公益訴訟檢察調查核實權的外延。

1.與民事檢察調查核實權的比較

民事檢察調查核實權附屬于民事訴訟監督權，是檢察機關圍繞民事審判、執行等民事訴訟活動是否具有合法性、正當性，為抗訴或監督法院糾正違法行為而進行調查取證之權力，具有非強制性。公益訴訟檢察調查核實權與民事檢察調查核實權存在差異：一是從權力來源來看，公益訴訟檢察調查核實權雖源于訴訟監督權，有權力監督制衡的功能，但與民事檢察調查核實權相比，在權屬基礎上還具有特殊的當事人訴權性質。二是從權力行使方式上看，民事檢察調查核實權側重于查證核實已知證據材料，以“必要性”為權力行使的基本要求，除依申訴人申請外一般不主動對新證據調查，是對民事訴訟裁判或者執行依據消極核查的權力。［5］公益訴訟檢察調查核實權則重在調查取證，作為訴訟參與方表現出更強的對抗性，即對侵害公益的事實進行全面主動地審查，以充分調查為權力行使要件，是一種查明事實積極性的調查權能。

2.與審判機關調查核實權的比較

檢察機關與審判機關雖然均為國家司法機關，但在證據的調查收集方面存在一定區別。一是在權力設置方面，審判機關的調查核實權是作為當事人證據收集及舉證能力的一種救濟，具有補充性與被動性。公益訴訟檢察調查核實權是在民事和行政公益訴訟中，為了維護國家和社會公益，主動依職權啟動調查程序并承擔證明責任，涵蓋公益訴訟的每一階段，具有更廣泛、更積極的特性。二是權力行使的保障方面，審判機關的裁判權本身已然內含強制性調查核實內容，可采取查封、扣押等強制性措施，在其調查核實權受阻時還可以采用罰款、司法拘留等強制性保障措施。然而檢察機關公益訴訟調查核實權目前尚未被立法明確授予強制性措施，檢察機關既不能在公益訴訟中自行決定適用或者實施強制性措施，在調查受阻時亦缺乏具體的權力保障配套措施。

3.與刑事證據調查權的比較

刑事證據調查權作為具有行政屬性的司法權，不僅在權屬性質構成上比公益訴訟調查核實權更加復雜，存在行政權、司法權、行政權兼司法權三種學說，其內涵與外延也更加寬泛。一是權力配置目的不同，刑事證據調查權旨在查明犯罪事實，懲罰犯罪、追訴犯罪人，在刑事案件中證據的調查取證更多是和人身聯系緊密的措施，如拘傳、拘留等；而公益訴訟檢察調查核實權目的在于維護國家利益和社會公共利益免受侵害，較少出現需要控制人身的緊迫性情況，調查措施的采取更受限。二是從權力行使階段看，刑事證據調查分為兩個階段，前一階段主要由公安機關或者監察機關行使偵查權，后一階段由檢察機關公訴部門對已經調查的基本事實和證據進行審查復核，必要時也可以自行補充偵查；公益訴訟調查核實權由檢察機關公益訴訟部門作為唯一權力行使主體，包括偵查、審核、起訴等階段與權能。三是在證明責任上，刑事證據調查要達到確實、充分標準，據以定罪量刑的證據要進行合法性、關聯性、客觀性審查，檢察機關對被告人有罪及罪輕罪重承擔主動證明責任；而公益訴訟檢察調查核實的證明標準要低于刑事案件，在一些環境污染侵權領域亦存在舉證責任倒置之規定，證明責任并非全由檢察機關承擔。［6］

二、公益訴訟檢察調查核實權運行情況

（一）基本辦案情況

近年來，宜昌市西陵區檢察院共辦理公益訴訟案件126 件，其中行政公益訴訟案件120 件，民事公益訴訟案件6 件，所涉領域包括生態環境和資源保護、食品安全、國有財產保護、未成年人保護以及個人信息、安全生產等新領域。在辦理上述公益訴訟案件過程中，西陵區院主要運用調閱、復制行政執法卷宗等材料，詢問相關人員以及收集書證、物證、視聽資料的方式進行調查核實。對于生態環境和資源保護領域案件，因證據收集專業性、技術性較強，調查核實時還采取會同技術部門對現場進行勘驗、咨詢專業人員意見等方式，保障環境公益訴訟工作順利開展。

（二）調查核實適用程序情況

西陵區檢察院在履行公益監督職責或者審查起訴職責中發現公益訴訟案件線索后，隨即對獲取的線索開展調查核實。針對行政公益訴訟案件，主要圍繞國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、行政機關的監督管理職責、行政機關不依法履行職責的行為、行政機關不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性等事項進行調查；針對民事公益訴訟案件，主要調查違法行為人的基本情況、違法行為人實施的損害社會公共利益的行為、社會公共利益受到損害的類型、具體數額或者修復費用、違法行為與損害后果之間的因果關系、違法行為人的主觀過錯情況等事項。為有效保障公益訴訟辦案調查核實工作的順利進行，西陵區檢察院主動加強公益訴訟辦案團隊及技術設備、著力加強內部各部門協作互助、積極爭取上級檢察院支持、溝通協調相關行政職能機關，形成調查核實的合力。同時，西陵區檢察院注重完善與環保、國土、稅務、人防、林業、市場監督管理等多部門的協作配合機制，以聯席會議、會簽文件、案件雙向咨詢、協助調查等方式加強溝通協調，建立健全信息共享、案件通報、案件移送機制。

（三）面臨的主要困境

一是調查核實制度供給不足。2015 年12 月16 日，最高人民檢察院頒布施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》）對檢察機關公益訴訟調查核實權的行使方式、對象與限度做了規定。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高司法解釋》）第六條原則性地規定檢察機關享有“調查收集證據材料”的權力。《人民檢察院組織法》雖然為公益訴訟調查核實權提供了法律依據，但沒有對相關程序作出具體規定。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）延續了《試點辦法》的規定，進一步細化列舉了調查收集證據方式，同時規定了一些救濟路徑，如對于行政機關及其工作人員拒絕或者妨礙調查核實的，可以向同級人大常委會報告，向同級紀檢監察機關通報，或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關通報。雖然《辦案規則》相比《試點辦法》對公益訴訟調查核實權的規定有了進一步強化，但是并不能解決調查核實權剛性不足的根本問題。作為檢察機關辦理公益案件的主要依據，該規定只是檢察機關單方司法解釋，實施難以暢通，不能滿足公益訴訟檢察制度蓬勃發展的更高要求。進一步而言，盡管《民事訴訟法》第二百一十條、《兩高司法解釋》第六條以及《辦案規則》第三十五條，均對檢察機關具有調查核實權、可以向相關主體調查取證進行了規定，但對相關主體不配合、消極配合調查取證的法律后果卻并未明確規定，這就形成了檢察機關的調查取證權難以得到有效保障的現狀。在公益訴訟案件中的生態環境與資源保護領域、食品藥品安全領域，一些不利于民事公益訴訟被告的證據往往由其掌握，該類證據具有內部性、隱秘性，收集難度比較大，難以在第一時間準確固定，僅能依據事后的鑒定認定；當行政公益訴訟案件中的行政機關未依法履行職責時，往往擔心成為被告會丟面子、被追責，因此在思想上有顧慮、有抵觸，明確拒絕或以內部有規定，需要內部請示、批準等為由拖延辦理。除非涉嫌犯罪，檢察機關對不予配合的個人缺乏有效的制約措施，對不予配合的單位一般也只能反復溝通協調。由于缺乏剛性保障，給調查核實工作帶來事實上的阻礙。

二是調查核實專業性不足。基層檢察院中，絕大多數的公益訴訟辦案人員來自于傳統的民行檢察隊伍，而傳統民行檢察業務側重對辦案人員“書面審查”能力的培養，與公益訴訟工作的調查取證能力、出庭能力的更高要求相比，還有一定差距。實踐中使用的調查手段也比較單一，主要以調閱、復制相關行政執法卷宗、詢問相關人員為主，而勘驗、鑒定等方式則因專業性較強、辦案經費有限等原因應用相對較少，調查核實難以充分發揮作用。例如，在流域水環境受損案件中，因涉案面廣，對違法事實和危害后果的認定往往需要借助一定的技術手段，實際辦案中，僅僅依靠辦案人員而非專業人員進行勘驗物證等現場技術性較強的工作或者僅采用走訪、拍照的方式收集證據，難以全面反映出流域公益受損狀況，不同程度影響辦案的效率和效果。又如，在公益損失中生態環境損害修復賠償等認定和評估方面，可能涉及專業鑒定、評估等調查措施。實踐中鑒定機構缺乏、鑒定人員缺乏、鑒定費用過高、鑒定時間過長，都給檢察機關調查取證帶來阻力。

三、公益訴訟檢察調查核實權保障機制的完善

（一）完善法律法規，健全保障措施

一是明確規定對不配合調查行為的懲戒措施。自公益訴訟工作開展以來，全國各級人大、黨政部門相繼出臺文件配合支持檢察機關公益訴訟工作。很多文件明確要求被調查單位配合公益訴訟檢察調查核實工作，要求給予支持，提供便利，不得推諉、阻撓、隱匿文件資料。對此類規定需進一步完善，增加對行政機關不予配合的懲罰措施，比如可對行政機關相關人員追究責任，情節嚴重的可移交監察委員會進行紀律處分等，增強公益訴訟檢察調查核實權的權威性。

二是繼續推動制定司法解釋和地方性法規，為調查核實提供更詳實的規范依據。公益訴訟檢察作為一種保護公益的新訴訟類型，不能完全被基于私益保護的民事訴訟和行政訴訟的框架容納，尤其是行政公益訴訟和傳統行政訴訟監督大不相同，需要結合行政公益訴訟特殊性和高度專業性，及時轉變調查理念、更新調查思維和手段。從這個角度來說，應在原有民事、行政訴訟監督調查核實手段基礎上，通過司法解釋，把復制、查閱、勘驗物證、現場和咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等調查核實手段固定下來，同時下發配套文件明確鑒定、評估機構等，構建符合公益訴訟檢察特點的調查核實體系。

三是在立法中賦予檢察機關采取查封、扣押、凍結等強制措施的權力。黨的二十大明確提出要完善公益訴訟制度。目前最高檢正在推動公益訴訟立法，為公益訴訟檢察制度提供充分的履職保障。在制定公益訴訟專門法律時，應立足于制度定位和制度初衷，以立法形式明確調查核實啟動程序、調查手段、權力邊界、制約（救濟）方式等，同時要兼具可操作性。由于公益訴訟維護國家、社會公共利益的本質追求，基于損害公益違法行為的危害性大，及時遏制違法行為具有緊迫性、必要性，可賦予檢察機關調查核實權一定的強制性，明確規定不履行取證協助義務的法律后果。如果有個人或者單位拒絕配合，檢察機關按照相關法定程序可以采取對應的處置措施，以保障調查核實權的約束性與威懾力。當然，采取強制措施應當達到一定的條件要求，且必須經過嚴格的審批程序，以防止權力濫用。在采取強制措施的過程中，必須遵循比例原則和必要性原則，秉持謙抑性。檢察機關在調查取證過程中，要盡量不影響涉案單位的正常生產、工作秩序，最大限度地減少調查取證工作對他人帶來的負面影響。

（二）加強對外溝通，強化協作配合

一是借助專家化解難題。由省級檢察院牽頭，探索成立公益訴訟專家咨詢庫，聘請農業、林業、漁業、土地等方面的專家擔任專家庫成員，對疑難復雜案件提供意見，為檢察機關開展公益訴訟工作提供專業支持。探索建立設立統一的技術鑒定專項資金，結合物價等部門規范鑒定評估收費標準，合理收取費用，實現專款專用，推進鑒定評估工作更加便捷、高效，保證案件評估工作的順利開展。

二是加強與相關單位協作配合。深入落實請示報告制度，積極尋求黨政和人大的支持，推動公益訴訟調查核實的支持配合情況納入當地綜合治理績效考核、人大法律監督考核、法治政府建設考核，提升調查核實權的權威性。不斷健全公檢法辦案協作銜接配合機制，合理運用法院的調查取證權和證據保全權，助推公益訴訟順利進行；對于調查核實過程中遇到暴力阻撓、言語威脅等情況，檢察機關除了可以通過法警等自行采取處置措施外，必要時還可以通報公安機關出警配合，及時依法處理。穩妥運用與行政機關的協調配合機制，近年來，最高檢先后聯合生態環境部、市場監管總局等部會簽了多個協作意見，各地檢察機關與相關單位形成了多層級、多領域的協作機制，有效拓展了公益訴訟調查核實鏈條，基層檢察機關可以借此進一步與地方國土資源保護、生態環境保護等專業領域的行政主管機關會簽文件，形成行政執法與檢察公益訴訟銜接配合機制。

（三）加強專業培訓，提升綜合素能

一是配備專業力量。根據新形勢下開展公益訴訟工作的需要，基層檢察機關應配強配齊民行、公益訴訟部門辦案力量，通過內部挖潛方式，將具有反貪偵查經歷和調查取證能力強的檢察骨干力量調配到公益訴訟崗位上來，成立公益訴訟檢察官辦案組，對公益訴訟案件開展專人專組線索梳理、調查取證及提起公益訴訟等工作。同時，也要積極爭取專業設備與技術人員，配備無人機、衛星遙感等智慧檢務應用和公益訴訟取證勘查裝備，充分發揮技術部門、法警協作辦案的經驗和優勢，共同為辦案人員調查核實公益訴訟受損事實“保駕護航”。

二是開展專門培訓。補強檢察人員素質能力短板，通過開展業務學習、案件實訓、骨干培養等形式，不斷提高辦案人員的調查取證的能力和智慧，特別是要加強對主辦檢察官的職業素養培訓和指導，重視內部規范性文件的指導作用，使公益訴訟檢察調查核實權的運用逐步走向專業化、規范化和科學化。既要以規范化打牢案件證據基礎，在查閱、調取、復制證據材料，收集物證、書證、視聽材料，詢問相關人員，咨詢專業人員、相關部門或行業協會，委托鑒定、評估、審計，開展勘驗、檢查等過程中，均應嚴格把握相應調查手段的運用主體、人數限制、步驟程序等要求，從而確保調查收集的證據材料能夠作為作出審查處理決定的依據并經得起庭審質證；還要以公開透明的方式增強調查核實說服力，通過聽證、圓桌會議等民主化的程序設計豐富調查核實權能，提升權力運行的司法化水平，通過加強與社會組織合作等途徑擴大公眾參與度，提升調查核實影響力。［7］