鄉村振興背景下縣鄉權責關系的優化研究

□文/劉義臣 呂東興 吳蕓

民族要復興，鄉村必振興，當前我國正處于全面推進鄉村振興戰略實施的關鍵期，國家鄉村振興局開發指導司副司長劉曉山指出，推進鄉村振興是一項久久為功的系統性工程。為匯聚和動員社會各界力量廣泛參與進來，有序推進戰略實施，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《鄉村振興責任制實施辦法》，提出要實行中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的鄉村振興工作機制，構建職責清晰、各負其責、合力推進的鄉村振興責任體系，舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興。該辦法明確縣級黨委和政府主要負責人是本地區鄉村振興第一責任人，謀劃制定鄉村振興規劃和年度實施方案，推動建立鄉村振興推進機制，組織攻堅重點任務；鄉鎮黨委和政府應當把鄉村振興作為中心任務，健全統一指揮和統籌協調機制，謀劃符合本地區實際的具體目標任務和抓手。鄉鎮政府處于國家與農村社會交互作用的關鍵節點，是連接政府與農民的中樞和紐帶［1］，是代表國家直接管理農村的行政機構，是民情、民意表達的載體［2］。可見優化縣鄉權責關系，促進縣級政府逐步簡政放權，轉變鄉鎮政府職能，提升公共服務能力，動員社會廣泛參與到鄉村振興工作中來，更好推動鄉村振興戰略的實施，具有重要的理論和現實意義。

一、縣鄉權責關系研究現狀和問題

黨的十八大以來，在黨的全面領導下，全面推進國家治理體系和治理能力現代化進程，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［3］，成為我國行政管理體制改革的目標。這表明我國政府進入了協同治理改革階段，堅持以人民為中心、發揮中國共產黨、政府、社會力量和市場各自的作用，明確各自職責邊界，形成互動良好的治理主體，推動政府職能由“全能型”向“有限型”轉變，突出政府的服務職能，構建起多元共治的現代管理體系和治理結構［4］是行政管理改革的趨勢。縣鄉政府處于我國行政管理體制的末端，鄉政府在財政、人事、考核等方面依賴于縣政府，缺乏應有的獨立性。按照里格斯的行政生態學說，縣政府基本處于工業社會的行政模式，政府職能明確，設置有分工科學的行政機構，承擔各自不同的職能，講究行政效率與科學性；鄉鎮政府基本處于農業社會的行政模式，缺乏明確細致的社會分工，沒有專業化的行政機構，機構設置不能與縣級機構一一對應，承擔管理職能的能力不足，存在“上頭千條線，下邊一根針”的情況，行政效率相對較低。按照布坎南提出的政府復合經濟人假設理論，在縣級政府領導鄉鎮政府的過程中，由于鄉政府處于弱勢地位，存在偽適應、對下放的權力消化不良，出現了權力的異化和錯位等情況，在執行縣分配的任務時持有“實功虛做”“能拖就拖”的應對策略；縣政府則處于強勢地位，對鄉政府有較強的管控傾向和監督職能，主觀上易造成一定的責任“甩鍋”行為。

為深入、客觀、全面了解縣鄉權責關系現狀，以河北省某縣為例進行了實地訪談和問卷調查。實地訪談中，分別座談了8位縣局領導、5位鄉鎮領導和6位農民企業家。訪談發現鄉鎮近幾年增加人數較多，存在編制外用工情況，縣局通過對口領導和指導鄉鎮工作，鄉鎮工作條塊化明顯，鄉鎮統籌推進鄉村振興的能力明顯不足；執法權下放到鄉鎮政府后，由于缺乏專業知識、業務不熟練、程序不合法等原因，鄉鎮執法能力不足，缺乏執行公信力；鄉村產業發展面臨人才不足的窘境，存在招聘難，留不住人，公共服務配套不足的問題。

調研收回了559份有效問卷，被調查人員主要為縣局工作人員、鄉鎮工作人員等。其中38.1%的人認為，影響鄉村振興工作的主要因素是人才，其次是產業26.3%；72.45%的人認為，鄉鎮承擔著過多的職責，46.51%的人認為鄉鎮具有權少責多的倒掛現象；當前的職責中，近60%的人認為主要是完成縣政府委托或下達的工作任務；56%的人認為主要工作內容是應對上級任務，著力開展調研，解決農民關注問題的比例僅為24.69%，結合本鄉鎮特色開展自主施政的空間很少，承擔的自下而上服務鄉村振興的職責較少，服務農民的意識和理念不足。權力方面，42.75%的人認為鄉鎮具有的財權較少，可支配的資金無法支撐自主施政；43.65%的人主要工作地點是辦公室，深入農村開展田野調查的比例較低。

總之，我國現有的縣鄉權責關系仍是建立在理性官僚制基礎上的傳統公共行政模式［5］，處于壓力型體制內，依賴委托－代理關系使鄉鎮政府處于相對的附屬地位，成為協助縣級政府進行社會管理和公共服務供給，并由縣級政府統一管理、縣級財政全額撥款的鄉公所，在事實上已經失去獨立性成為縣級政府的一級派出機關［6］。這樣的權責關系不利于動員農民、社會組織參與到鄉村振興中來，不能凝聚共識、同化共享鄉村振興的認知，阻斷了農民自下而上開展創業的反饋訴求渠道，一定程度上削弱了農民在鄉村振興的主體地位，不利于一體化推進農業農村現代化工作。

二、縣鄉權責問題的形成原因

（一） 鄉鎮政府的法定權責與實踐不符

依照憲法及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，當前我國鄉鎮政府的法定職責包括鞏固基層政權、促進經濟發展、提供公共服務、加強社會管理、維護社會穩定和辦理上級政府交辦的其他事項等6 個大類。法定職責只是粗略和原則性地描述了職責范圍，在實踐中鄉鎮政府實際承擔的職責范圍更廣，每個縣大概有30個局級單位，都可對鄉鎮政府分派業務工作，加之縣級政府各項以中心工作、專項工作和交辦的其他事項等為名義加碼的工作任務，實際工作任務非常繁重，且主要是完成縣政府的工作意志。

（二） 縣鄉權責關系錯位

縣委、縣政府在鄉村振興戰略中位于承上啟下的關鍵環節，是農村地區發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎，主要承擔著謀劃、統籌和協調職責，客觀要求其緊跟市級產業發展趨勢，立足縣域資源，全盤謀劃縣域產業發展，發揮鄉村振興的指揮作用；鄉鎮級政府則主要是在響應轄區內農民發展訴求的基礎上，接受縣級政府的行政發包任務，爭取更多的項目立項。實踐中，縣局存在越位干預鄉鎮政府行政、管理事宜的情況，打擊了管理對象的積極性和主動性，甚至出現縣鄉共謀、既當裁判員也當運動員的現象；遇到追責時，存在縣局間互相推諉責任或縣局向下攤派責任的情況；縣鄉間執法權的下放，存在一放了之、一放就亂的難題；縣級政府對鄉鎮政府的條塊化管理，要求機構設置上的一一對應，客觀上增加了鄉鎮政府的人員需求，造成人員冗余和職能的碎片化。農村稅費改革后，以“鄉財縣管”為主要內容的縣鄉財政體制，鄉鎮政府財政收支實行“收支統管”加“超收分成、節支留用”的原則［5］，削弱了鄉鎮政府的財政獨立性。

（三） 縣鄉權責執行不規范

縣對鄉鎮的放權，具有惜權不愿意下放的被動性，放權過程缺乏對相應人員的培訓，使得鄉鎮級政府在行使下放權力時，遭遇程序不合法、技術不規范等難題，執法權難以有效落實；縣對鄉鎮的責任下放，主觀態度上會更積極主動，缺少循序漸進的過程，結果是縣局只保留了管理和監督職能，鄉鎮政府則過度承載了責任的落實職責，且責任存在一定的重復和交叉，增加了工作負擔，影響了工作效率。

三、鄉村振興背景下優化縣鄉權責關系的對策

縣鄉權責關系的優化，應適應我國行政體制改革的趨勢，促進治理能力和治理能力的現代化，要緊緊圍繞和服務于鄉村振興工作大局，系統謀劃，協同推進，牢牢抓住人才這個牛鼻子，營造引才留才育才用才的環境，構建縣鄉良好互動的權責關系。

（一） 補漏洞理關系，完善制度建設

在《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》等文件指導下，完善縣鄉權責關系的制度建設，避免權責關系調整的隨機性和臨時性；深化制度化分權改革，以穩定的制度體系保證權責均衡下放到鄉鎮政府，制定更符合實際、操作性更強的縣鄉權責清單，使縣鄉政府行政行為有合法的制度依據和執行保障［7］。依靠制度和規范調試條塊之間的張力，落實“條塊結合，以塊為主”的改革原則［7］，減少縣級部門對鄉鎮政府的各項督查和考核，避免制度外的打招呼、事項加碼，夯實鄉鎮的行政基礎和動員能力，切實提升縣鄉治理體系的協同化水平。

（二） 明確鄉鎮職責，開展強鎮擴權行動（自主、財政）

縣級政府應借鑒浙江省、廣東省和江蘇省經濟發達鄉鎮行政體制改革的經驗，明確改變當前我國鄉鎮政府權責不一致的現狀，關鍵是根據各鄉鎮的實際，確定鄉鎮政府所應承擔的職責范圍，再依照職責內容匹配相應的權力；強化對鄉鎮宏觀指導，改革和完善對鄉鎮的管理權，逐步加大對鄉鎮的放權范圍，通過下放人事權、改革財政權等各項行政權力，擴大鄉鎮管理本轄區經濟社會的權限，開展強鎮擴權行動，建成一級權責對等、職能完備的基層政府。達到強化鄉鎮服務“三農”意識，引導鄉鎮落實以人民為中心的發展理念，激發農民創新活力的目標。

（三） 加強數字化建設，減輕基層負擔

為減少不必要的重復性工作，減輕鄉鎮政府工作人員的工作壓力，建議著手推進數字化政府建設，打通各部門、各層級之間數據不能共享的梗阻，構建標準統一、銜接通暢的政務信息數據庫，使各縣局能準確掌握各鄉鎮的相關數據和事項進展，嚴格向下攤派事項的管理，切實壓縮常規事務數量，達到為基層松綁和減負的目標。