種植業產業示范園PPP模式在泗洪縣的實踐

沈沁?蘇巖峰?李劉旻?韓佳慧

農業PPP模式發展空間較大，國內成熟的項目數量較少，文章以泗洪縣多品種碧根果產業示范園PPP項目為例，分析其建設期與運營期的實踐情況，并對實踐中產生的問題進行討論，以提出相應的解決方案，優化農業PPP模式，最終實現農民創收與鄉村振興。

鄉村振興戰略于2017年10月黨的十九大報告中首次提出，引起社會各界高度重視。PPP模式有助于激活鄉村振興動力，運用PPP模式推動鄉村振興具有必然性。在眾多“三農PPP”項目之中，泗洪縣農業PPP項目具有較高代表性，該項目政企合作融洽，落實到位，積極運用BOT模式，打造多環節“三農PPP”產業鏈，輻射面積廣，取得了較高的經濟效益。文章通過對該項目的實踐調研，提出優化農業PPP發展模式的理論建議，以期促進鄉村振興事業蓬勃發展。

泗洪縣多品種碧根果產業示范園PPP項目

項目概況

泗洪縣東臨洪澤湖，水資源充足，土壤肥沃，土層深厚，有機質含量高。泗洪縣境內以平原、崗地為主，有零星丘陵，地形起伏，適合碧根果根系深扎，且種植面積大，適合發展規模性種植。泗洪縣現今碧根果種植面積高達6 933.33hm2，年產量超過50t，相關數據具體見下表。

項目運行情況

該項目截至2021年總投資5.39億元，如今處于運營期，且運營狀態良好、經濟效益高、項目效益輻射面積廣。

運營階段的實踐情況將從政府和社會資本兩方面進行討論。

首先是政府。碧根果是當地特色農作物，果樹壽命長且年產量高，但碧根果的種植缺點也同樣顯著——碧根果樹栽種后的3—4年為果實收獲空白期，在至少4年之后才有可能產生經濟效益，這也成為碧根果種植產業一個較高的“門檻”，許多想要種植的人或團隊都因沒有前期投入的經濟能力而退縮。因此碧根果種植沒能在當地形成集聚產業，沒能獲得預期的規模效益。針對此情況，泗洪縣決定采取PPP模式，具體措施為前3—4年的虧損及空白由政府撥款填補，即實施回報機制中的可行性缺口補助，幫助企業度過果實空白期，平穩進入收益期，降低碧根果種植產業的“門檻”，為農戶提供經濟保障。同時，從碧根果的育苗環節到產果環節，政府都積極與省農科院、各類農業專業高校、各個農業專業機構聯系，聘請相關專家定期對碧根果樹的情況進行檢測，定期對果農進行專業培訓，以保障農戶們的收益，追求產業的可持續性發展。

其次是社會資本。調查發現，國內許多PPP項目落地不成功、項目高開低走，以爛尾告終，其中一個重要原因就是社會資本方的不作為，有些社會資本方意在拿到合作前期政府的巨額撥款，所獲撥款卻并不用于項目建設與運營，政府的撥款沒有落到實處。但多品種碧根果產業示范園PPP項目對接的社會資本方合理規劃運營，使用可行性缺口補助，并積極探索套種、立體農業等多元化種植方式，獲得了較高的經濟效益，為當地碧根果種植業起到了示范、帶頭作用。同時，當地種植散戶自發與龍頭企業成立農業合作社，在政府的扶持下積極追求種植的規模效應，實現1+1>2的合作目標，有力地帶動了當地的經濟發展，產業的興旺也給當地留守的中老年人提供了更多的崗位，帶動了當地的就業，促進了整體的經濟發展。

現如今，泗洪縣碧根果種植面積達到69.33km2，擁有4個占地5km2以上的碧根果種植基地，這樣的基地可以帶動200余戶低收入農戶年均增收1.8萬元以上。其中金海岸碧根果種植基地就是碧根果龍頭產業之一，基地目前種植的進入豐產期的碧根果樹產量可達21萬余斤。

三農PPP模式發展面臨的困境

成本高、收益低，PPP項目回報機制過于依賴政府財政補貼

目前，我國農業領域PPP項目回報機制有使用者付費、政府付費和可行性缺口補助。當前PPP模式中的大量項目仍需依賴地方財政補貼，截至2022年末，需地方財政補貼的“可行性缺口補助”及“政府付費”兩類回報機制已成為PPP項目的主流，二者合計占所有PPP項目的比重為近97%。

就本項目而言，碧根果樹栽種空白期不僅采用可行性缺口補助來提高企業存活情況，企業和農業合作社也依據泗洪縣的地形地勢和碧根果樹的生長特征，合理規劃發展林下套種、林間養禽等，再加上政府補助，最終項目平穩進入收益期，降低碧根果種植產業的進入難度，為農戶提供經濟保障。

放眼全國，我國在農業產業里采用PPP模式的案例并不多，涵蓋的項目普遍規模大、周期長，前期的基礎設施建設部分需要投入大量的經費，投資回報穩定性差。若要形成收益率較高的全產業鏈，產生集約效應，則需要較長時間。對企業而言，追求利益最大化往往是投資決策的主要因素之一，而高昂的投資成本和較長的投資回收周期讓許多社會資本方對此類項目望而卻步。為鼓勵企業投資農業PPP項目，地方政府常常采用政府付費和可行性回報機制給予企業政策性補貼，對其前期投入進行兜底，以吸引社會資本的加入，但這使得一些企業產生投機心理，嚴重降低農業PPP項目的持續性。

資金供給不足

泗洪縣碧根果基地項目成功的一大原因就在于前期虧損時得益于政府撥款幫助項目渡過難關，但從宏觀層面來看，農業PPP項目的資金供給情況并不樂觀。

在農業PPP模式的發展過程中，農村基礎設施的種類繁多，其中許多項目，如農田水利工程，需要大量的資金支持。鄉村振興計劃對農村的基礎設施建設與農機設備提出了更高的標準。然而，目前農村基礎設施建設中的PPP模式面臨著資金總量不足的問題，投入的資金難以滿足農村基礎設施建設需求。這種情況的根本原因在于基層財政困難。分稅制改革后，基層政府面臨著財政權責不匹配的困境，使得基層政府的財政壓力日益加大，并且隨著經濟下行壓力的增大以及減稅降費政策的實施，基層政府的財政困境進一步加劇。

同時，PPP項目的融資模式也相對單一，大部分融資依賴銀行貸款。然而，從PPP項目自身模式特點出發，國內大部分農業PPP模式采用BOT模式。BOT模式以項目本身信用為基礎向銀行借款，如項目收益不佳或失敗，銀行無權向公司進行無限追索，這導致銀行將在項目融資中承受較大風險。加之農業類項目不穩定因素多，周期長，收益率低，項目評估所給出的財政承受能力報告、還款能力報告以及物有所值評價報告等往往不能滿足普通商業銀行的融資要求。由于依靠項目的運營收益作為償還貸款的主體，前期評估工作所產生的費用也將提高。

政企分工不明確

國內許多PPP項目落地不成功、項目高開低走，其中一個重要原因就是政企分工不明確，導致公私風險共擔機制不成熟，政府與社會資本地位不平等等問題。

第一，政企合作中政府應該從項目“主導者”轉為“引導者”和“監督者”。政府在PPP項目中兼任多重身份，如在項目中干預過多，則會對社會資本的市場行為造成一定的限制，降低其參與度與積極性。

第二，一方面，一些政府為了爭取社會私人部門的參與，在項目合作前期可能會做出不合理的讓利行為，而項目運行時，“政策紅利”無法兌現，這不僅會打擊社會資本的積極性，也讓政府喪失了在政企合作中的公信力。另一方面，一些企業存在投機心理，意在合作前期拿到政府的巨額撥款，所獲得撥款卻并不用于項目建設與運營，政府的撥款沒有落到實處。

三農PPP模式發展的建議

因地制宜選擇合適產業，促進產業結構多元化發展

要解決PPP項目回報機制過于依賴政府財政補貼的問題，首先要考慮的是產業選擇。種植業是農業農村經濟發展的基礎產業，種植業產業示范園PPP模式是一種公私合作模式，旨在通過社會資本的參與，提供高效率、可持續的種植業產業示范園區的投資、建設和運營，其定位是打造一個以現代種植業為核心，集科研、種植、加工、物流、旅游等多元化功能于一體的農業產業園，最終實現以點帶面，點線面結合的方式實現農業現代化、產業興旺和鄉村振興的目標。

合適的產業能夠為項目帶來長期穩定的效益，而農業PPP項目所帶來的效益具有異質性，因此要明確產業定位。產業定位不能憑空想象，要結合農戶的意愿，基于當地實際，如果空談作物經濟價值而脫離實際，很難帶動農戶的參與積極性。以泗洪縣為例，選擇碧根果產業是基于當地長期的種植歷史和種植條件，并非完全由碧根果的高經濟效益決定的。同樣地，泗洪縣基于“老百姓接受又熟悉”的水稻產業，避免大而不精、大而不強的情況，打造品牌優勢，推出泗洪大米，同樣可以實現鄉村振興。所以，選對產業能更好地發揮示范園PPP項目的帶動作用，進而提高群眾參與的積極性，打響特色產業品牌，提高產品經濟效益與利潤，減少對財政補貼的依賴，形成良性循環。

創新融資模式，拓寬融資渠道

要解決資金供給不足的問題就需要我們著重關注融資模式的創新。

第一，政府可以增發專門用于支持PPP項目的債券，將項目未來的收益作為還款來源。這種專項債的發行可以吸引更多的投資者參與，提供長期資金支持，同時減輕項目方的借款負擔。

第二，關注本地第三方群體，使PPP項目的資源得到最大化利用，提高項目的盈利能力。高效農業的發展離不開生產經營的主體，例如，農業PPP項目可以考慮與農民合作社、農業合作社等農業經營主體進行合作，共享資源和收益，從而吸引社會資本的注入。

第三，引入龍頭企業，建立聯合體。在選擇社會資本時，政府應當優先考慮龍頭企業，并與這些企業建立聯合體，也可以加強與科研院所的聯系，共同開展PPP項目。通過這些方式，我們可以更深入地了解產業發展，同時保障農戶的利益。這樣做既實現了政府的要求、產業的發展，又滿足了農戶們的訴求以及資本的追求，最終實現風險和利益的共同分擔。

明確政府定位，清晰企業擔當

現階段我國農業PPP項目中，對于政府方和社會資本方來說，明確職責、做好分工是重中之重。政府作為政企合作的發起者、規劃者，具有以下三大職責，第一是出資責任，包括股權投資，風險投資，政府補貼，以及配套投入；第二是監管責任，要監督項目以設定的方向前進，防止資本任性；第三是維護農戶利益的責任，農業產業的PPP項目要讓本地群體作為第三方。此外，政府方需摒棄傳統思維方式，實現管理型政府向服務型政府的轉變。政府怎樣吸引社會資本，產業發展如何實現價值，摒棄傳統的思維是關鍵。市場的主體是企業，合作的項目中政企地位平等，最終產業發展好不好，鄉村振興成效如何，還取決于國家治理水平和治理能力的現代化。PPP項目能否行穩致遠的關鍵在于政企之間是否做到了風險共擔、利益共享。

本文基于對泗洪縣多品種碧根果產業示范園PPP項目的實踐調研，分析其建設期與運營期的情況，對農業PPP模式的發展現狀、面臨的挑戰進行研究，提出了優化農業PPP模式發展的建議，旨在最大程度地發揮PPP模式促進鄉村振興的作用。