優化農村營商環境的現實難題與實施路徑

王 旸，劉 驍

（1.廣元市自然資源局，四川廣元 628000；2.廣元市昭化區人民法院，四川廣元 628000）

0 引言

人類有了物品交換需求后，商業誕生了，營商環境的改變也伴隨著整個人類經濟史。營商環境良好的時代，商品經濟蓬勃發展，反之則百業凋敝。全球化時代到來后，營商環境又有了新的內涵，除了本土商戶，外資經濟也成了重要參與者。2017年，習近平總書記在中央財經委員會會議上提出要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”，營商環境由此逐步成為社會各界關注的重點。最為權威的世界銀行營商環境指標體系有開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產等10個一級評價指標，我國《國民經濟和社會發展第“十三”個五年規劃綱要》則將營商環境劃分為市場環境、政務環境、法律政策環境和人文環境四個大類[1]。近年來，以“放管服”改革為代表的一系列舉措，使城市營商環境得到明顯改善，居民辦理不動產證、企業辦理營業執照、房地產開發企業取得建設工程施工許可證等政務效率明顯提升，城市營商環境優化成效顯著。然而，全國仍然有4億多人生活在農村，傳統非物質文化遺產主要在農村，糧食安全和生態安全保障主要在農村，國內經濟大循環和消費潛力在農村，鄉村振興離不開農村營商環境的持續優化。

1 農村營商環境的三個階段

1956年，社會主義改造基本完成后的中國農村營商環境可分為三個階段：一是1956年社會主義改造基本完成后到改革開放前，農村經濟“以糧為綱”，人民公社主導農村經濟發展，學大寨在各地如火如荼開展，眾多知識分子和社會精英生活在農村，農村營商環境相比新中國成立前明顯改善，除特殊年份外，糧食產量持續增長，農民生活水平不斷提高。二是改革開放后至十八大前，外資和民營經濟規模迅速壯大，城鎮工業和服務業經濟占比持續提高，農村向城市大規模輸送人才、資源，城鄉差距日益擴大，法律制度尚不健全，在粗放式經濟狀態下城市和農村營商環境均相對寬松，但城市無序擴張、農村耕地大量減少也主要發生在這一時期。三是十八大至今，國民經濟遭遇內外雙重困難，倒逼通過“放管服”改革提升經濟質效，涌現了一批試點經驗，如浙江“最多跑一次”、天津“一件事一次辦”等，城市營商環境明顯改善，但農村營商環境仍鮮被提及和重視，在更加嚴格的衛片執法、耕地保護這一時代背景下，農村營商環境相比之前更為不易。如，四川省閬中市母女士在家鄉鎮政府號召下，返鄉創業投資珠寶廠，最后卻因土地性質等問題廠房遭到強拆，損失2 000多萬元，而這并非個例。

2 優化農村營商環境的現實難題

2.1 政策支持和執行力不足

近年來各地陸續出臺了返鄉創業、惠農金融、農村醫保等政策，但執行效果并不理想。一是鄉鎮黨委政府要應付各類文件和會議，部分年輕干部被上級部門借調，行政力量十分有限，便將政策宣講和執行監督下放到村兩委。二是很多村干部因文化水平不高、政策理解有限、工作經費緊張等原因，政策宣傳很多時候止步于轉發分享。三是面對營商環境這一新課題，農村缺乏專業的政策宣講員，村干部和村民對營商環境認識明顯不足。

2.2 農村工作多頭管理

農村經濟受限地理、交通、氣候等多種因素，呈現弱分工，農民生產生活很難分割。現代政府體制則是分工明晰的政治架構，農業農村、水利、自然資源、林業、財政、交通等部門分管農村不同領域，城市營商環境由發改等部門統籌牽頭，農村營商環境則缺少牽頭部門，惠農政策難以形成合力，不同部門不同時期的政策要求也可能矛盾沖突。農村工作的模糊邊界，使得部門之間存在推諉打太極情況，即使如農民宅基地建房、路邊設置標牌等日常事項辦理，流程也較復雜，辦理進度很大程度上取決于基層干部的擔當和魄力。

2.3 農村經濟承受不起營商環境的制度成本

現代經濟活動普遍伴隨著法律和稅務的制度成本，優化營商環境背后的行政和法律成本，使得政府重心聚焦于經濟效益顯著的城市經濟中。不動產、制造業、高端服務業等擁有較高的經濟收益，能覆蓋法律稅務等隱形制度成本。農村多為小農經濟，農業本身收益率不高，農業經濟產出難以覆蓋優化營商環境的制度成本，農村一些重要合同在簽訂前甚至沒有經過專業法律人士把關，為后面的糾紛埋下隱患。

2.4 農村定位和產業發展的結構性矛盾

農村作為糧食主產區、生態平衡區、安全大后方，承擔了糧食生產、耕地保護、生態保護等重要職能職責。而發展經濟，很難不涉及土地性質的轉換和耕地用途的改變，這在城市經濟發展中已被反復驗證，沒有大量城中村的消失和城市邊界的拓展，便沒有今天北上廣深等城市的強大能級。面對愈發嚴格的耕地保護政策，縣級政府傾向將有限的計劃指標和占補平衡指標等用于重大產業和基礎設施項目。部分鄉鎮政府為完成招商引資和經濟發展任務，在缺少用地指標的情況下，給予投資業主各種口頭承諾，而在具體辦理中，為符合國家現行政策，采取陰陽合同等辦法，以土地流轉和宅基地出租為名開展旅游業和種養殖業等，部分耕地事實上被用作建設用地，隨著衛片執法技術的發展，不少此類違法用地被發現整改，導致投資商虧損、地方政府信用受損、農村營商環境惡化。

2.5 農村基礎設施不健全

相比農村，城市工業園區的發展能級高、投資強度大、經濟效益好，道路、通訊、水、電、燃氣等基礎設施由政府保障，投資者只需關注投入產出比、稅收、收益等。在農村，基礎設施不完善是普遍現象，業主隱形支出較大。交通方面，農村地區多為村道，缺少管護資金，日常養護難度大，主要依靠村兩委發動在家村民進行突擊式管護。電力方面，農村電網系統配置標準多為民用常壓電網，若引進大型民宿酒店等用電大戶，現有電力系統是難以承受的，需要專變電等改造，額外增加投資支出。用水方面，農村因人口分布零散、管網維護成本高等原因，一些地區使用的是簡單凈化后的堰塘水，若引進大型文旅等項目，需新建水利設施。燃氣方面，因用氣量較小、鋪設管道長、入戶費用高等原因，一些農村地方尚未通氣，而發展鄉村旅游，燃氣是關鍵的基礎設施。

2.6 盤活農村存量建設用地缺少實施細則

2023年中央一號文件指出，積極盤活存量集體建設用地，優先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間和產業用地需求，出臺鄉村振興用地政策指南。深化農村集體經營性建設用地入市試點，探索建立兼顧國家、農村集體經濟組織和農民利益的土地增值收益有效調節機制。但現階段僅有指導思想，缺少實施細則，十分依賴各地行政水平。如四川省在經歷了大規模合村并組和村小、幼兒園的關停潮后，產生了大量的閑置建設用地和房屋，對成都市郫都區戰旗村等個別條件優越的村而言，可以選擇村集體建設用地入市交易，采取拍賣、出租、轉讓、入股等方式，但多數村莊，在鄉鎮人口大量外流、街道門面閑置的情況下，農村集體建設用地入市不具備實施條件，更可行的是轉變土地和房屋用途，將閑置土地和房屋通過出租方式用于鄉村旅游或農產品倉儲運輸加工等。然而，這一操作目前還缺乏明確的政策和法律依據，一些地方政府不得不選擇打擦邊球，也時刻面臨自然資源、林業、生態環境等各部門的督察。

3 優化農村營商環境的兩種思路

3.1 “放管服”改革持續向下

四川省廣元市昭化區建立了“村能辦”便民服務智慧平臺，讓“群眾跑”變“數據跑”，變“村代辦、村幫辦”為“村能辦”，努力打通服務群眾的最后一公里，簡化服務流程，按照“村級初審—掃描上傳—視頻連線—辦結回傳—證照打印”流程，實行材料一次提供、區鎮村三級共享[2]。以“村能辦”為代表的村級電子政務系統的試點經驗是值得肯定的，但大面積推廣尚不成熟。一是“村能辦”等系統操作沒有專業培訓是很難熟練掌握的。二是“村能辦”需要鎮村兩級聯動操作，如果缺少干部專項負責，那么流于形式、為試點而試點就難以避免。三是不少縣級部門和鄉鎮日常工作和文件簽批依賴紙質文件，即使村里能用上“村能辦”等系統，那最終的審批和流程依然需要線下走一遍，電子審批程序更像是重復操作。四是“村能辦”等村級電子政務系統的資金投入大，至少需要配置一臺彩色打印機、一臺高倍掃描儀、一部可視電話、一臺電視、一套政務外網等設備，一個村需投入數萬元，試點村有資金支持，多數村缺少資金來源，若只是少數村實現電子政務辦公，那就只能用于學習參觀和試點摸索，不具有普適性。

3.2 權力適度向上集中

山東省淄博市行政審批局聚力拓展“一件事一次辦”集成服務，將涉農審批的水保、取水、防洪、水利初設4項高頻許可“一證化”集成審批；將“開辦養殖場”一件事中的農業、林業和水利許可一次辦；將“動物診療”一件事中的動物診療許可、獸藥經營許可、執業獸醫備案等事項提速辦。通過將鄉村振興的部分關鍵審批事項收歸市級，用好市級行政資源，推動了農村一批重點項目的落地，如給臨淄區辛店街道266.67 hm2高標準農田配套的19眼灌溉機井發放了農業灌溉取水許可證[3]。淄博在燒烤出圈后，優化農村營商環境等成功經驗也被全國各地所熟悉借鑒。淄博經驗表明，權力適度向上集中有助于提高政務效率，對缺乏資金、人力、技術的鎮村一級，市縣兩級可協助完成農村部分高頻事項的審批，助推農村營商環境改善。

4 新時期優化農村營商環境的路徑思考

4.1 加大政策宣講和執行力度

各級政府對農村營商環境的現狀和困境有清晰認識，在制定政策時才更有針對性。鄉村振興過渡時期，部分脫貧幫扶村仍有駐村干部，駐村干部相對學歷高、視野廣、能力強，可深度參與農村營商環境的改善，將農村營商環境理念、惠農政策等向廣大村民宣傳普及。縣級政府可組織鄉鎮和村干部集中開展優化農村營商環境培訓，做到依法依規辦事，杜絕亂占耕地、口頭承諾等違法違規行為。

4.2 降低農村營商環境的制度成本

一是結合現有的鎮村法律顧問制度，由國家撥付專項資金采購法律服務，減輕基層財政壓力，法律顧問在產業振興、招商引資、用地政策、合同簽訂等給予專業建議。政府定期對法律顧問進行考核，適時調整鎮村法律顧問制度。二是依托央企、國企和重點民營企業，在合同簽訂和土地流轉中推廣使用區塊鏈等新興技術，科技賦能“三農”，保障投資人和農戶權益，避免產生各類矛盾糾紛。

4.3 確定優化農村營商環境牽頭單位

現有政治體制下，可明確農業農村部門作為優化農村營商環境的牽頭部門，統籌農業農村、水利、自然資源、林業、交通、財政等涉農各部門的職能職責。在有條件的地區開展試點，梳理分析農村營商環境所遇到的困境和典型案例，逐一研究制定解決辦法，發布優化農村營商環境問答手冊，維護投資人合法權益，歷史遺留問題逐步得到化解。

4.4 審慎推廣村級電子政務系統

對多數農村地區，“村能辦”等村級電子政務系統現階段過于超前，不符合大多數村莊缺少人才、資金、設備的實際，“村能辦”等村級電子政務系統可在重點村進行試點，待時機成熟后整鎮、整縣、整市推進，有效提升基層電子政務辦公水平，積極培育農村電子政務后備人才。組織梳理縣鎮村各級辦理事項，對于用地審批等高頻事項，可參考淄博市將審批權收歸市縣行政部門。

4.5 剝離鄉鎮GDP考核指標

“上面千條線，下面一根針”是對基層的客觀描述，責任層層向下分解，各項考核最終都指向了基層鄉鎮黨政機關。大多數鄉鎮缺少財權，要完成GDP考核指標，大體只能從農村土地上找資金和項目，為完成任務，部分領導干部在招商引資過程中并未嚴格遵照章程辦事。剝離鄉鎮GDP考核指標后，讓鄉鎮政府將重心放在“三農”工作和耕地保護上，鄉鎮領導干部既有更多精力聚焦“三農”問題的解決，也能有效避免干部做出違法違規行為。

4.6 有針對性地改善農村基礎設施

根據最新“村莊規劃”編制說明，村莊分為特色保護類、集聚提升類、城郊融合類、搬遷撤并類、其他一般類等5類。對于擁有發展潛力和區位價值的特色保護類、集聚提升類、城郊融合類等3類重點村莊，應從優化農村營商環境角度出發，有針對性地改善水、電、氣、路、通信等基礎設施，給予投資者更高的預期收益，降低投資風險。對于搬遷撤并類、其他一般類村莊，可引導人口適度集中居住，小田并大田，提高農業集約化、機械化水平。

4.7 鼓勵盤活農村存量建設用地

可鼓勵各地開展盤活農村存量建設用地試點，充分用好閑置學校、衛生所、村委會等資源，為鄉村產業發展提供足夠的建設用地指標和場地，保護寶貴的耕地資源。在試點過程中，不可避免會出現一些問題，對非原則性問題給予基層干部更多的包容，提高干部群眾干事創業的積極性，好經驗、好辦法可在全國推廣。