村級治理中行政與自治結(jié)合的平衡點研究
——基于新沂市若干行政村的考察

石奇松

（中共新沂市委黨校，江蘇徐州 221400）

0 引言

近年來，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，一定程度上促進(jìn)了基層治理結(jié)構(gòu)的日趨轉(zhuǎn)型，也使得村民自治面臨泛行政化所帶來的影響與沖擊，如何在村級治理中，更好地處理行政與自治之間的關(guān)系，就變得尤為關(guān)鍵。從宏觀層面上而言，無法實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，也就無從談提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，那么我們一直所推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也就無法從根本上全面實現(xiàn)。行政與自治是農(nóng)村基層治理體系當(dāng)中的兩方面關(guān)鍵力量，盡管存在一定的矛盾之處，但更為重要的是二者之間的關(guān)系是相輔相成，優(yōu)勢互補(bǔ)的。在當(dāng)前的發(fā)展階段下，行政下鄉(xiāng)的效果并沒有十分突出，還仍需要農(nóng)民集體參與，加強(qiáng)自治組織的發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村行政權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間的有效銜接。因此說，有效銜接行政與自治之間的關(guān)系，找尋兩者結(jié)合的平衡點，讓村級治理發(fā)揮出最大的功效，具有非常重要的理論及實踐價值。為此，課題組在深入調(diào)研考察新沂市鐘吾街道黃墩村、高流鎮(zhèn)高流村和窯灣鎮(zhèn)王樓村等15個行政村的基礎(chǔ)上，針對村級治理中存在的現(xiàn)實困境，切實分析原因后提出村級治理中行政與自治相結(jié)合的平衡發(fā)展路徑，以期優(yōu)化當(dāng)前的村級治理現(xiàn)狀，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好的實施。

1 當(dāng)前村級治理中存在的現(xiàn)實困境

1.1 村級黨組織的核心作用發(fā)揮不足，政治引領(lǐng)方面尚需加強(qiáng)

目前來看，在多數(shù)村級治理的現(xiàn)實實踐之中，黨組織核心作用發(fā)揮不足仍是常見情況，重點表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，村級黨組織的活動不能有效地規(guī)范進(jìn)行。在大部分的村級黨組織中，黨員干部往往年齡較大，很多青年的黨員，出于各方面原因，并不經(jīng)常在村子中，因而導(dǎo)致黨組織開展的各類活動多是流于形式，并不能最大程度發(fā)揮出活動應(yīng)有的作用。第二，村級干部的擔(dān)當(dāng)意識不夠，不能夠在群眾當(dāng)中樹立足夠的威信。有些村干部對于自己的工作職責(zé)不明晰，往往認(rèn)為其工作內(nèi)容就是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委下達(dá)的各項指令，而對于本村村民所反映的事關(guān)群眾切身利益的實際問題，則往往是置之不理或者長期的滯后辦理，造成很大的民怨。第三，村級黨組織的凝聚力不夠，開展各項活動時的組織動員不及時。重點表現(xiàn)在村級各項事務(wù)需要村民積極參與的時候，由于前期的動員工作開展不到位，使得村民普遍存在一定的抵觸情緒，參與意愿不強(qiáng)。第四，村級黨務(wù)工作公開度不夠，使得村民對于村委會缺乏信任。比如在處理國家下鄉(xiāng)資源的時候，各項分配機(jī)制不能夠做到公開透明，使得村民對于集體資產(chǎn)的處置不了解，也缺乏一個使全體村民能夠普遍信服的科學(xué)合理說明。

1.2 村干部顯現(xiàn)職業(yè)化傾向，易滋生官僚主義思想

村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，具有分配國家下鄉(xiāng)資源的極大權(quán)力，在實際工作中，已逐步淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的基層干部。這樣導(dǎo)致的一個問題，便在于村干部同村民之間的關(guān)系，已經(jīng)不單單是以往那種單純的鄰里關(guān)系，而具有更多復(fù)雜的因素與內(nèi)容。首先，村干部作為村級管理人員，在開展很多工作時，往往會選擇圍繞上級政府的各項考核指標(biāo)來進(jìn)行，重點在于完成各項任務(wù)。但有時候也會因為過分看重指標(biāo)完成，在進(jìn)行工作匯報時，存在瞞報謊報的情況，這對于優(yōu)化村級治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展而言，是有一定損害作用的。其次，個別村還存在部分村干部私自利用手中權(quán)力，來滿足個人私欲，罔顧集體利益的不當(dāng)行為。比如有的村干部通過手中的權(quán)力，侵占集體財產(chǎn)。更有甚者，一些鄉(xiāng)村干部依托于政府權(quán)威，在宣傳貫徹上級政策時，進(jìn)行一定程度的曲解或是隱瞞，以此將有限的利益更多地傾向于他所指定的目標(biāo)村民群體，以權(quán)謀私，達(dá)成自己的不當(dāng)目的。最后，還有部分村干部，在實際工作開展中，并不太注重方式方法，而且往往忽視干部與群眾之間的內(nèi)在聯(lián)系，盡管表面上很好地完成了上級組織所交辦的各項事務(wù)，但實際上卻是違背了為人民服務(wù)的根本宗旨?？傮w而言，造成部分村干部群體滋生官僚主義思想的原因，在于鄉(xiāng)村治理泛行政化，缺乏合理有效的自治力量。

1.3 村民自治意識薄弱，使得鄉(xiāng)村自治形同虛設(shè)

隨著國家惠農(nóng)政策的廣泛實施，在積極層面，其增強(qiáng)了村民對于國家的普遍認(rèn)同感，但也會使得村民自治的意愿變淡，自治能力有所削弱，這也是需要重點關(guān)注，并在今后加以妥善解決的。首先，村民加強(qiáng)對政府依賴的同時，勢必會潛移默化地融化其自身的自治意愿，長此以往，也會生出“等、靠、要”的慵懶思想。比如，在當(dāng)下，很多需要村民集體進(jìn)行一些公共事務(wù)處理時，雖然這些事務(wù)與村民個人息息相關(guān)，但仍舊缺乏主動解決的意識，而是單方面地依靠政府，忽視了協(xié)同他人來加以集體解決的方式。其次，農(nóng)村治理的主體逐漸減弱，村民缺乏一定的自治意識。

2 村級治理中行政與自治不均衡的原因

2.1 國家行政權(quán)力向村級社會延伸所帶來的結(jié)構(gòu)變動

從理論層面上來說，目前鄉(xiāng)村治理中的自治權(quán)來自國家自上而下的授予，在運行過程中，國家行政權(quán)力處于主導(dǎo)支配地位。其一，在農(nóng)村基層事務(wù)中，除了有村民自己的事情外，還有大部分的國家事務(wù)，所以國家行政權(quán)也必須深入到農(nóng)村基層。盡管在村級治理的制度層面，“行政”與“自治”二者是作區(qū)分的，在法律層面上也界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，并不是直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。然而從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征來說，促使其不斷向下擴(kuò)張，從而實現(xiàn)提升和整合全部社會資本的能力，勢必會與村民自治產(chǎn)生一定的不均衡。其二，在實際工作開展中，村民自治往往對國家行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)張，缺乏有效的制約手段。當(dāng)前來看，在國家的總體制度下，村民自治更多的仍舊是一種黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性自治組織，其結(jié)構(gòu)相對松散。從主觀方面來說，村民自身的自治觀念不強(qiáng)，而且在自治權(quán)力支配和自治能力提升層面，都還需要一個長期的社會化發(fā)展過程，短期內(nèi)并不能夠非常有效地發(fā)揮出全部功效。

2.2 正式規(guī)則對非正式規(guī)則的功能吸納與替代

一般來說，治理規(guī)則分為正式和非正式兩種。就拿當(dāng)前村級治理體系中的規(guī)則來說，正式治理規(guī)則指的是自上而下的法律，黨和國家制定推行的各類政策以及諸多行政命令，非正式的治理規(guī)則指的就是農(nóng)村的村規(guī)民約以及習(xí)俗禮法等。一直以來，農(nóng)村的這些非正式治理規(guī)則，對于維護(hù)農(nóng)村社會秩序，增進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定都起到了顯著的促進(jìn)作用。但是，伴隨著國家行政權(quán)力不斷向農(nóng)村基層深入滲透的過程中，也在一定程度上出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理正式規(guī)則對于非正式規(guī)則在功能上的吸納與替代。

2.3 村委會雙重功能下所產(chǎn)生的角色離散

村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。但是從客觀實際來看，村民自治卻仍然處于國家制度的統(tǒng)一安排之下，它是現(xiàn)代國家建構(gòu)中不可或缺的重要組成部分。因此來說，村委會的合法存在一方面來源于村民從下而上的賦權(quán)，另一方面又得益于國家自上而下的賦權(quán)。所以在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下，村委會也就往往同時承擔(dān)著雙重職能：一是作為國家治理的重要基石，是國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)；二是作為村民自治權(quán)力的運用，提供村民所需的公共服務(wù)，進(jìn)行村莊公共管理的活動。但是，在很多情況下，村委會想要兼顧做好這兩方面的職能工作的話，卻是不容易的，一項職能若是被強(qiáng)化的話，那么另一項職能就自然會被弱化。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，村委會相應(yīng)地就要承擔(dān)著越來越多來自上級的考核任務(wù)以及各項規(guī)范化的監(jiān)督，這就迫使村委會在一定程度上要不斷地通過標(biāo)準(zhǔn)化的行政辦公方式來管理本村的公共事務(wù)，以此來達(dá)到上級的目標(biāo)要求。然而，在很多村級事務(wù)處理過程中，并不應(yīng)當(dāng)忽略掉村級治理有其特殊性和復(fù)雜性，固定的行政辦事思路，有時候并非完全適用于村級治理。這也就要求，要不斷找尋村級治理中行政與自治兩者之間的均衡點，取得更好的基層治理成效。

3 村級治理行政與自治結(jié)合的平衡發(fā)展路徑

系統(tǒng)能夠持續(xù)科學(xué)地運作，依賴于其結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和有序性，若一個系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有序性被破壞，那么這個系統(tǒng)就會產(chǎn)生較大的混亂或拆解。對于村級治理而言，只有實現(xiàn)行政與自治結(jié)合的平衡，才能有利于村級治理系統(tǒng)長期的穩(wěn)定和發(fā)展，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.1 構(gòu)建行政與自治平衡發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村管理實踐中，平衡行政與自治權(quán)力的關(guān)系，確保各自的職責(zé)不出現(xiàn)斷層，成為首要任務(wù)。也就是要在不削減村級自主權(quán)的情況下，塑造一種行政與自治力量平衡的治理結(jié)構(gòu)。首先，設(shè)立村級行政機(jī)構(gòu)，改良村民委員會的管理角色。村級行政機(jī)構(gòu)可以應(yīng)用“條塊聯(lián)合”的管理方案，作為下設(shè)行政任務(wù)的主力，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級黨組織的雙向領(lǐng)導(dǎo)，并承擔(dān)著自上而下的國家治理職責(zé)，其自身的職能權(quán)限、人才配備以及運行經(jīng)費都需要上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予必要的資金和政策扶持。其次，在村委會的領(lǐng)導(dǎo)之下，建立“微自治”組織。除在橫向上要明確村委會的自治地位之外，還要在縱向上強(qiáng)化自治的根基，這樣可以有效扭轉(zhuǎn)自治狀態(tài)下劣勢的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

3.2 發(fā)揮行政與自治治理互補(bǔ)職能

功能發(fā)揮，是結(jié)構(gòu)最終價值的具體體現(xiàn)。調(diào)整鄉(xiāng)級管理中的行政與自治構(gòu)造，并非意在切斷行政和自治的作用，實際上是在明確權(quán)力的邊界后，讓它們可以有效配合，從而達(dá)到鄉(xiāng)級管理的最大效能。我國之所以要在基層設(shè)立村級行政組織，就是為了能夠把更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)提供給人民群眾，同時也有利于國家實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的管理目標(biāo)。因此，行政和自治并不是對抗性的關(guān)系，而應(yīng)是互助互補(bǔ)，鄉(xiāng)級管理應(yīng)在行政和自治分工清晰，互相配合的基礎(chǔ)上開展。從行政運作規(guī)則方面來看，上層政府對村級行政組織的職責(zé)、權(quán)限、人員配置以及績效考核等方面需明確作出規(guī)定，對村級行政組織的評估機(jī)制進(jìn)行健全，建立完善的監(jiān)督機(jī)制，防止濫權(quán)，追求私利。因此，國家應(yīng)對鄉(xiāng)民自治的運行方式、基本內(nèi)容等進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)定，確保鄉(xiāng)民自治有效進(jìn)行。首先，需要建立一個行政自治體制的協(xié)作模式。在這個體制下，村級組織主導(dǎo)執(zhí)行上級組織所布置的行政職責(zé)，而自治組織則主要是處理村民自治的事情，如調(diào)解爭議、維護(hù)治安等。行政和自治的協(xié)作主要在實踐中體現(xiàn)，在處理村民問題、滿足他們合理需求的過程中，只有兩者緊密配合，才能更好地完成村級治理任務(wù)。其次，強(qiáng)化行政自治間的有機(jī)互動功能至關(guān)重要，這主要體現(xiàn)在政府利用形式和非形式治理規(guī)則進(jìn)行治理的手段上。形式治理規(guī)則借助國家行政資源和權(quán)力，處理規(guī)程化和有預(yù)設(shè)的行政事項，而非形式的則依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部的人情和道德觀念，靈活應(yīng)對非規(guī)則化和規(guī)定的自治任務(wù)。因此，在促進(jìn)兩者融通互補(bǔ)，才能更好地發(fā)揮其優(yōu)勢，村級治理工作才能更高效。

3.3 完善行政與自治有效一體化機(jī)制

在實踐中，村級治理一般是以政黨權(quán)力為代表的國家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會的自治權(quán)力互動的過程。在村級治理中，行政與自治結(jié)合發(fā)展的關(guān)鍵就在于黨建的雙向融合。

3.3.1要充分發(fā)揮村級黨組織的溝通作用。村級黨組織是農(nóng)村工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨和國家權(quán)力在基層的象征，被視為村級治理的政治和組織核心。要想讓行政與自治結(jié)合互促，就必須突顯出黨在村級治理體系中的引領(lǐng)及政治整合角色，才能更好地統(tǒng)籌基層治理的各類資源，進(jìn)一步構(gòu)建出聯(lián)動一致的農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò)。

3.3.2要深化農(nóng)村基層黨組織與自治體系之間的包容對話和交流。黨的十八大以來，我國將“三農(nóng)”工作擺在了更加突出的位置，致力于消除貧困，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一定程度上賦予了村級黨組織更多的權(quán)力和責(zé)任，同時也使得基層工作更加泛行政化，村兩委更多的是應(yīng)付完成上級下達(dá)的各項考核和指標(biāo)任務(wù)，這都在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民利益和自治能力的削弱。所以，應(yīng)當(dāng)在村委會的帶領(lǐng)下，嘗試讓村黨支部委員和部分黨員兼任自治組織中的領(lǐng)導(dǎo)崗位，這將確保國家治理資源和社會資源能順暢進(jìn)入農(nóng)村基層自治單位，同時也能加深黨組織與自治組織的緊湊聯(lián)系，以此解決行政手段難以解決的治理問題。

4 結(jié)語

在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的過程中，村級治理肩負(fù)著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和治理有效化的雙重時代使命，需要調(diào)動多元主體力量參與其中，有效提升村級治理水平?？偠灾卩l(xiāng)村治理現(xiàn)代化和治理有效化雙重目標(biāo)的驅(qū)動下，統(tǒng)籌考慮村級治理中行政與自治兩部分的均衡互促，有助于化解當(dāng)下在村級治理中泛行政化與村民自治之間存在的困境，同時也為更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善鄉(xiāng)村建設(shè)提供一種嶄新的思考方式。