四川公路項目土地使用及拆遷補償費測算方法的探討

康軍

（會理市公路建設服務中心，四川涼山 615100）

0 引言

近年來，建設用地管理越來越嚴格、規范，土地使用及拆遷補償費占項目總投資比例越來越高，而一些公路項目建設過程中實際投資超出概、預算投資現象嚴重，其中一個主要原因就是前期工作階段未科學合理測算造成。土地使用及拆遷補償費的測算，是關系民生的大事，若計算不足將直接影響社會穩定，背離了國家投資基礎設施建設、惠民利民初衷[1]。因此，科學合理測算土地使用及拆遷補償費至關重要。本文以《四川省高速公路項目前期工作土地使用及拆遷補償費測算指導意見》（簡稱《指導意見》）為總體測算依據，就其中一些占比較大費用的測算細節和測算辦法重點展開探討，不足之處敬請指正。

1 土地使用及拆遷補償費的構成

根據《指導意見》，土地使用及拆遷補償費由永久占地費、臨時占地費、拆遷補償費、水土保持補償費和其他費用共5 大項21 小項組成。本文重點對永久占地費中區片綜合地價、被征地農民的社會保障費、耕地開墾費和拆遷補償費中的房屋及附屬構筑物補償費的具體測算辦法展開討論，其余費用占比較小或測算辦法已比較明確不再討論。

2 區片綜合地價（土地補償費及安置補助費）

2.1 區片綜合地價標準

目前我省征收農用地最新的區片綜合地價標準是《四川省人民政府關于同意各市（州）征收農用地區片綜合地價標準的批復》（川府函〔2023〕222 號），其中例如我市Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ區片就有45400、40800 和36300 三個標準。不同的區片一般是以行政村為單位劃分，當地政府會發布相關文件，公路項目屬線性工程常會涉及不同的區片。

2.2 地類分類標準

綜合地價標準明確后，測算的另一要素就是用地數量，且不同類型的價格也不一樣。雖然《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類，但具體還要依據現行的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》來分類。

2.3 占地數量的分類調查統計操作辦法

在鎖定項目用地范圍后，設計單位可依據規范現場調查后分類統計得出各地類面積。但存在以下方面不足：①工作效率太低。②前期工作階段難以做到細致準確。③很難以行政村為單位準確分村統計，無法區分區片。④只能反應現狀，不能反應權屬來源。

若無條件實測調查，筆者建議可依托當地最新年度國土變更調查成果進行GIS 分析分類統計。年度國土變更調查，是指在全國國土調查及上年度國土變更調查成果基礎上，對每年年末全國城鄉各種土地的地類、位置、面積、分布等利用現狀及年度內變化情況的調查。因年度國土變更調查一般是以當年的12 月31 日為標準時點，以目前2023 年為例，能調取運用的是2022 年度國土變更調查成果，基本能反應當前現狀。年度變更調查成果同“三調”一樣，不光有主要數據的統計結果，還有對應統計數據的矢量測繪成果建立的數據庫。但矢量數據庫屬于涉密測繪成果，不能公開對外發布，需向當地自然資源主管部門申請同意并簽訂保密協議后方能獲取[2]。同樣，鄉（鎮）、行政村界線矢量數據也可向當地民政部門申請獲取。操作方面，使用項目用地范圍通過相交或裁剪功能截取2022 年度國土變更調查成果，由于2022 年度變更調查成果字段信息中權屬單位已分類統計到行政村，直接可通過匯總統計數據功能進行分類匯總統計。若該數據未劃分到行政村，則需利用行政村數據分割后再分類統計。

2.4 有無權屬來源的影響

至此，基本就可以依據GIS 平臺分類統計得出的數量和標準測算土地補償費及安置補助費了，但有一點要尤其注意，那就是“三調”或變更調查的原則：所見即所得。簡單說，該成果只是地類的現狀調查，調查時現狀是什么就調查為什么，并不考慮權屬來源（合法或不合法）。這對于測算的影響案例分析如下。

例1：一農戶對于自己的承包土地（耕地），由于種植糧食經濟效益太低，改種成了經濟林木，變更調查中該地類就由耕地變成了果園或林地，屬典型的“耕地非糧化”。因類似“非糧化”情況基本都是在農用地范圍內，區片綜合地價都是執行的一個標準，因此對價格結果不構成影響，即便耕地變成了宅基地，對宅基地的補償標準一般也是按農用地執行。

例2：一農戶將村（組）集體土地流轉承包（租賃）建起了農家樂，年度變更調查時依據現狀調查確定成了建設用地中的商業服務業用地，而土地本身并未辦理農用地轉建設用地手續，性質依然為集體土地而并非實質意義上的建設用地。

四川在啟用“三調”成果時，省自然資源廳印發了《關于以“三調”成果為基礎開展建設用地報批地類審查工作的通知》（簡稱《通知》），就地類認定標準進行了詳細規范。對于農家樂例子，根據《通知》理解應按修建農家樂時的原有地類進行對待[5]。同理，現狀分類表中的建設用地并不一定是真正的國有建設用地，由于公路建設大多位于三區三線中的農業空間，絕大部分現狀調查為建設用地的屬性依然是集體土地，只需排查核實有無國有建設用地，若有則需視具體情況處理，其余屬性依然為集體土地的現狀建設用地在前期工作中也應按不低于農用地綜合地價的0.5 倍標準計算區片綜合地價。

3 被征地農民的社會保障費

被征地農民社會保障費包括養老保險、醫療保險和失業保險。對于被征地農民的社會保障費人均單價計算已比較明確，重點和難點是被征地農民社會保障人數的測算，不同測算辦法的測算結果差異非常大。

3.1 人均的單位探討

《指導意見》已明確：需要安置的農業人口數，是按被征收單位的人均耕地反推需安置人口，沒有條件時可以市（州）為單位測算人均耕地。根據《四川省被征地農民養老保障實施辦法》中對保障對象確定辦法，安置對象的提出、公示都是以農村集體經濟組織為單位，《指導意見》中的被征收單位筆者認為可等同理解為被征地農村集體經濟組織。

3.2 不同單位測算對于造價和實施的影響

由于耕地資源和人口受地形地貌、經濟社會發展等因素影響，均不是平均分布，在同一個縣、鄉、村內，不同的鄉、村、組的人均耕地都有比較大的差異。例如一高速公路項目穿越了我市20 個鄉（鎮）中的4 個鄉（鎮），設計單位在預算階段是以縣為單位測算人均耕地反推需社保安置人口，而項目所途經的幾個鄉（鎮）涉及的村（組），人均耕地確遠遠低于全市平均水平。

這時，若按預算中全市人均耕地作為標準確定社保安置對象，會存在1 戶農戶所有耕地（因為低于全市平均）都被征收了也得不到1 個社保安置名額的情況，與《四川省被征地農民養老保障實施辦法》中保障對象“失去全部或大部分土地”情況相違背，容易影響社會穩定，背離了保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的總體原則。無論在理論還是操作層面上，也不可能跨區域調劑其他人均耕地高的鄉（鎮）、村（組）所屬集體土地[3]。此時，若以農村集體經濟組織為單位測算的人均耕地確定安置對象，則會遠遠超出原預算測算的社保安置人數，造成土地使用及拆遷補償費嚴重超預算情況。

反之，假如項目途經鄉（鎮）涉及的村（組）人均耕地普遍高于全市平均水平，若按預算中的全市人均耕地為標準執行，則可能達不到“失去全部或大部分土地”條件即可安置社保，會造成不必要的資金浪費。若按實際農村集體經濟組織為單位的人均耕地執行，則總體社保安置費用會低于預算測算的總額，此時預算中的社保安置費用測算就沒有多大指導意義了。

因此，筆者認為以市（州）、縣為單位測算人均耕地雖計算過程非常簡單，但過于簡單粗暴，難以科學合理測算社保安置人口。

3.3 現行政策與《指導意見》的不同之處

按《指導意見》理解，只有征收耕地的情形才會涉及失地農民社保安置。而《四川省被征地農民養老保障實施辦法》中明確被征地農民養老保障對象的情形是“因政府統一征收農村集體土地”而并非只是耕地。在《四川省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于調整征地補償安置標準等有關問題的意見的通知》（川辦函〔2008〕73 號）中也明確社保安置計算方式：應按照征地面積除以征地前被征地集體經濟組織人均占有土地的數量確定被征地農民在城鎮安置的數量。

2022 年底，四川省自然資源廳即牽頭對《關于調整征地補償安置標準等有關問題的意見》（川辦函〔2008〕73 號）進行了修訂完善，形成了《四川省人民政府辦公廳關于做好征地管理工作的通知（征求意見稿）》，目前已完成了面向社會公眾和面向各市州、部門的兩次征求意見，即將印發實施。

新通知中已明確：農村集體經濟組織的土地被全部征收的，被征地農村集體經濟組織成員全部為人員安置對象。農村集體經濟組織的土地被部分征收的，人員安置對象的人數按照被征收土地面積除以被征地農村集體經濟組織人均土地面積計算。前款所稱人均土地面積為集體土地所有權證登記的土地總面積（不含已被征收的面積）除以被征地農村集體經濟組織總人口數。養老保險補償費未足額籌集到位的不得批準征地。

實際上，在2023 年3 月1 日《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》實施后，四川自然資源部門在土地征收用地審查中即已采用了以集體經濟組織人均集體土地計算社保安置人口的測算辦法。因集體土地權屬的劃分是具體細化到村民小組，故測算時農村集體經濟組織一般是以村民小組為單位測算。

3.4 具體測算操作辦法

前期工作中，沒有條件去對土地逐一調查權屬，只能依托自然資源部門的集體土地所有權確權登記更新匯交成果作為基礎數據。農村集體經濟組織成員數量也未納入統計數據，且成員數量隨著人口出生、死亡等因素不停在變化，只能協調當地鄉（鎮）、村組織統計當前數量。最后，同樣依托GIS 平臺的匯總統計分析等功能計算出各村民小組的集體土地總面積，除以成員數量得出人均值，再用項目用地數據去裁剪集體土地數據，分類統計匯總得出每個村民小組的集體土地占用數量，分別除以各村民小組人均值即可得出社保安置人數[4]。

4 耕地開墾費

耕地開墾費在《指導意見》中較明確，耕地1 萬元/畝、永久基本農田2 萬元/畝計列。但當地占用耕地的“占補平衡指標”無法自給自足，需要購買耕地占補平衡指標的，可根據相關政策依據或購買協議價計列。因指標交易費用占比較大，設計單位必須了解核實清楚項目是否需要購買“占補平衡指標”，避免漏計影響總體造價成果。

5 房屋及附屬構筑物補償費

房屋及附屬構筑物補償費的計算辦法和標準比較明確，重點難點是基本準確的調查出數量。而在前期工作階段，沒有條件去對項目范圍內的房屋逐戶去測繪計算建筑面積，更沒有條件對一些附屬結構物進行登記統計，很難相對準確的調查得出實際數量。

筆者在實際工作中，依托農村房地一體宅基地確權數據和GIS 平臺進行了統計復核，辦法供參考。農村房地一體宅基地確權數據有地籍總圖和宗地圖，一般為dwg 格式，地籍總圖是全部匯總到一起，繪制出了每個房屋的正射投影范圍線，并標注了類型和層數，如混2、磚3 等；宗地圖是一戶一圖，詳細的標注和計算了建筑面積[5]。用宗地圖逐戶計算房屋拆遷的建筑面積只有在操作實施階段有條件和必要，批量復核主要依托地籍圖。將地籍圖在GIS 軟件中轉換為shp 格式，通過計算幾何功能計算單層面積，并將混2 等注記添加傳遞到所屬面的字段信息，即可分類統計不同建筑類型的總面積，使用項目用地范圍裁剪后即可得出拆遷數量。該辦法統計得出的面積比實際的建筑面積要略大，另外在混、磚等類型對應補償標準中的房屋結構時，可按就高不就低原則選擇統計。通過以上措施，基本可以覆蓋前期工作階段一些根本沒有條件統計又確需發生的附屬構筑物費用，例如房屋裝修、圍墻、院壩、堡坎等。

6 結語

綜上，土地使用及拆遷補償費費用構成多、政策更新快、影響因素多、變化幅度大，而測算結果直接牽涉民生問題，例如高速公路項目征地拆遷費用通常是包干給地方組織實施，實際需發生費用遠超出原預算成果情況屢見不鮮。作為專業技術人員，要不斷加強相關知識的學習和更新，以適應相關政策不斷更新的要求。還要準確調查土地使用和拆遷的數量，為費用測算提供準確依據。同時，結合項目所在地和操作實際，科學合理測算需社保安置的人數。另外，準確了解項目需求，避免相關費用計算不足或漏計。通過以上措施，方能科學合理地測算出土地使用及拆遷補償費，為項目業主、地方政府和行業主管部門作出的宏觀決策提供扎實依據。