裝備研制經費概算論證研究與分析

回鳳娜、宋漢江、霍柏琦 /中國人民解放軍92942 部隊

為規范與加強國防科研試制費管理，保障國防科研任務順利完成，提高資金使用效益，2019 年，財政部頒發了《國防科研試制費管理辦法》，以下簡稱辦法。辦法中明確了裝備研制項目經費內容構成以及測算方式，為裝備研制立項經費概算論證提供了理論依據，并形成了統一的標準與要求。但在執行中，由于項目研制情況的差異性與特殊性、工作具體實施的復雜性以及論證人員對辦法理解的偏差，研制經費概算論證工作在辦法應用的過程中存在諸多問題，形成了論證難點。

在這樣的背景下，本文以辦法為依據，分析裝備研制經費概算論證的問題與難點，提出相應的針對性解決措施，有利于加深對辦法的理解以及為經費概算論證工作的有效開展提供支持和參考，將經費概算論證工作做精、做實。

一、研制經費概算論證的問題與難點

通過總結、分析辦法應用過程的問題，提煉裝備研制經費概算論證的難點，以加深對辦法落實、應用的理解，為后續提出應對問題與難點的實施方法提供基礎。

1.論證工作先于裝備研制，價格需求較籠統

研制經費概算論證工作通常處于項目立項論證階段，裝備研制尚未開始，方案設計、技術設計內容也未形成，在這一階段要進行研制經費概算工作，獲取較精準的研制經費價格，存在較大難度。意向承研單位在此階段提出的價格需求，大多立足于總體概況，參考可對比的現有裝備方案，所提價格類項偏于籠統。而裝備的研制通常體現的是多種新技術的突破、多項指標的跨越式提升、體系定位的多層次拔高，籠統的價格需求必然導致與實際需求的偏離，即便按辦法的價格類項細分以及按測算要求進行細化，價格數據也多為粗顆粒度的預估，部分細分類項內容也是預測的可能發生項。再者，研制裝備多是國內首制，研發經費的需求大，在立項論證階段，部分零部件還未具體研發與設計，其價格數據難以精準獲取，價格信息的可參考程度難以判斷，不利于形成有效的價格支撐。

2.競爭性研制數據來源復雜，缺少綜合分析方法

隨著裝備采購制度改革的深入推進，競爭性研制已逐步成為裝備研制采用的主要模式。在立項論證未確定承研單位的階段，潛在意向承研單位的裝備研制初步方案各異、研制內容預估類項差異大，其價格需求不盡相同。例如，因各單位研發制造能力的差異，其裝備自制經費類項、外協經費類項的內容劃分不同；因制造經驗的差異，其專用工藝裝備經費需求不同；因所在地區人工薪資水平、管理模式的差異，其工資與勞務費的計算參數取值各異。競爭性研制數據的差異性以及復雜程度增加了研制經費概算論證工作的難度。同時因裝備研制尚未開始，偏籠統的價格需求支撐性不足，亟需對各單位的數據來源進行綜合性、全面性的分析與評估，這是經費概算論證工作的重點與難點之一。目前，理論的綜合分析方法應用還未有指導出處，統一、規范、通用的方法也未形成，同時欠缺數據采信方法。這就要求突破傳統的工程法、類比法、參數法、專家預測法等，構思并推敲較為完善、可行的綜合分析方法，更加全面、合理地判斷及評估各類項價格，使最終確認的價格更具真實性，更貼近未來采購實際。

3.經費類項歸屬不準，論證重復反復

辦法明確了項目預計成本構成內容以及測算標準，其中成本類項包括材料費、專用費、外協費、燃料動力費、事務費、固定資產折舊費、管理費、工資及勞務費八大類。實際論證中，因對各成本類項歸類理解得不透徹、不深入，使類項歸屬存在偏差。例如，對于由承研單位定制且需外部單位提供的零部件研制費，應當將其歸入外協費，而不應作為零部件成本歸入材料費類項中；承研單位自制的零部件，應當按發生的費用類別分別歸入相關成本類項中，而不應按零部件總成本一起歸入材料費類項中；直接采購的專用工藝裝備費應歸入專用費中，自制的專用工藝裝備應根據成本類別分別歸入各成本類項中。另外，辦法根據項目研制內容、成果形式及經費使用特點，將項目分為試制類、技術類、研究類，各項目類別的成本測算內容與要求不同。而實際論證中，承研單位對試制類項目與技術類項目區分不清，在論證之初就造成項目類別劃分錯誤。

上述問題的出現，在于論證人員對辦法理解不到位、不全面；同時辦法也無法對實際操作下更多細節、特殊情況做出較深入的針對性分析與解釋，致使論證人員因經驗不足，對類項歸屬把握不準，經常造成論證工作重復反復，甚至出現論證錯誤，影響整個價格的組成及概算金額，對裝備研制產生不利影響。

4.經費需求種類多，價格數據核實任務重

研制裝備一般亟需突破多項關鍵技術，跨越式提升多項性能指標，并融入最新、最優技術細節方案，故研制經費投入量大，且裝備零部件種類多樣、結構復雜，研制樣機數量多，占經費比重大。在立項論證階段雖可以掌握研制風險，但因具體研制尚未開始，價格數據的精準核實較難，且零部件價格數據多，核實工作量巨大。然而，零部件材料成本的核實、研發費用的評估、外協制作必要性的判斷等都是論證工作的重點，對龐大的價格支撐數據、專業性行業信息的分辨、評估、核準、確認等占據了論證工作中大部分時間。

5.論證人員市場信息缺乏，價格掌握不全面

對于裝備研制經費概算論證工作，有的單位由專門的經濟分析研究部門完成，也有的單位由研制項目課題組的裝備專業人員完成。過程中，論證人員最欠缺的是對裝備零部件市場信息的掌握，其分辨價格信息的能力不足。如論證人員為裝備專業人員，其優勢在于對裝備結構熟知，對裝備研制過程了解，對費用發生的必要性有清晰、迅速的判斷。但其對零部件市場價格的把握、對意向承研單位財務狀況、各費率參數的理解稍有欠缺。如何判斷價格的真實性、準確性以及如何確定更貼近實際的價格，是論證工作的難點，也是論證人員評估數據的關鍵內容。

二、研制經費概算論證應對方法與啟發

針對上述裝備研制經費概算論證工作的問題與難點，研究應對措施與方法，使經費概算論證更加規范化，從而形成正確、符合實際的概算結果，有利于為項目研制提供決策支撐，為立項論證工作的有效開展打好基礎。

1.研究綜合分析方法，應對競爭性研制

競爭性研制中，經費論證工作的開展、各單位成本類項的歸納與統一、各異價格數據的確認與核實，需要一種合理的、自洽的、全面的綜合考量思維去貫徹與應對，在實踐中尋找一種綜合分析法，解決競爭性研制經費概算論證的復雜性。具體落實上，分析多家意向承研單位的綜合情況，不局限于任何一家單位的研制屬性、價格需求、管理方式，以多角度、全方位的層面綜合運用價格數據，形成判斷價格的可行規則與辦法。例如，對于材料費，各單位的裝備結構基本相似，相同零部件價格可采取數據類比法，除去與市場價值偏離較大的最值，以多個可取數據的平均值作為價格金額；對于各單位零部件自制與外協歸屬的差異，綜合各單位實際，主要從自制情況考慮，按費用屬性歸于材料費、事務費、工資及勞務費、管理費等；對于設計外協、試驗外協，要嚴格把關，如有的單位可以通過自身能力完成相關內容，則傾向于按自完成的價格構成考慮，可根據實際將價格分別歸入專用工藝裝備費、燃料動力費、工資及勞務費等類項中；對于專用工藝裝備費，重點考查“專用”的符合性，結合各單位的不同需求，留取必要、專用、需求高的類項，并評估其價格；對于試制類、技術類項目的工資及勞務費，其參數α值要綜合市場上同類別企業的普遍值考慮，除去各單位與市場值偏離較大的最值，以多個可取值的平均值作為α 值。此值行業內有一定的經驗范圍，可作為確定此值的類比參考。

2.細化經費類項歸屬，規范價格類項構成

經費類項歸屬應增強對辦法中各成本類項構成的理解，每項價格的歸屬要對號入座。難以歸屬、模棱兩可的價格屬性，要進行精細化思維分析、有理有據的分配。對于項目類別的區分，試制類重點在于關鍵字“試制”，此類可有產品、樣機、樣品、硬件產品及其配套專用軟件等，成果形式以硬件產品為主，成本中材料費的比重較大；而技術類是以關鍵詞“驗證”為主，雖也可有硬件樣機等驗證設備，但成果主要以軟性成果為主，硬性成果為輔，材料費比重相對大。辦法出臺后，為了統一理解、規范運用，針對辦法中普遍性、傾向性的問題，相關部門發布了有關問題的處理意見，對常見類項歸屬不當的問題統一做出解釋與劃分，可作為研制經費概算論證的補充指導意見。

3.論證方法互為補充，提高論證合理性

計算成本構成及內容可以采用類比法、參數法、工程法等多種方法互為校核、對比，以驗證論證的合理性。依據辦法，使用工程法對各價格類項進行成本分析、評估、計算，重點核實材料費中各零部件價格，以此評估設計外協的必要性，分析專用工藝裝備是否“專用”、工資及勞務費參數α 取值是否正確合理，得出研制經費概算價格后，再以相近、可類比的裝備進行價格類比支撐，用類比法校核工程法，進一步判斷概算價格的合理性。另外，部分單項費用也可以應用類比法驗證。例如，外協費下的類項內容可以通過其他型號裝備相似外協內容的成交合同作為類比依據以判斷價格，也可以對外協內容的經費概算需求進行評估、分析來確定價格，兩種方法可互為補充、互為驗證，尤其對于關重零部件、價值較高的零部件等，可利用多種方法使概算價格更趨于合理與完善。

4.嚴核價格數據與支撐，落實價格真實性

各意向承研單位對裝備研制的價格需求，應做到合情合理、有理有據。對于價格支撐合理性、真實性的判斷是論證的關鍵，要掌握適當的方法。價格支撐材料應有較詳細的價格構成及內容，對于外購件、外協件的價格支撐等應按辦法中相應類別進行價格分析與計算，形成完整的報價文件。如采用相近、相似的類比合同作為價格支撐，則應判斷類比對象間的可比性及差異性，以此分析直接使用類比合同價格，還是利用加權、成比例核減等方式確定價格。

5.積累論證經驗，提高論證能力

經費概算論證是一項重要又復雜的工作，論證人員在學習、借鑒的過程中應注重提升自身專業認知和判斷力，能夠恰當、合理地利用前期積累的數據與成果；更應與裝備專業知識緊密聯系，與課題組、財務部門配合協作。在每項論證工作中，多從經濟性的視角收集價格相關信息資料，作為一手數據信息的積累，有利于客觀評估、審定價格；多學習價格判斷方法，與裝備專家溝通各類項價格水平、工藝工序內容以及意向承研單位研制管理模式等方面的信息，掌握價格論證中的主動權。