關于推動地方融資平臺高質量發展的思考

王生乾

（北京正德睿信信息咨詢有限公司,北京 101100）

地方融資平臺是我國特有財稅體制與經濟發展模式結合下的產物。自20世紀90年代末開始興起，歷經了萌芽、快速發展、強化監管以及到目前的有序發展階段。地方融資平臺承擔了融資、投資、運營管理、資產管理等職能，并逐漸發展成為功能型、市場化的平臺，成為地方政府開展投資建設的重要主體和主要抓手，對推動地方經濟發展發揮了重要作用。但是，隨著地方融資需求的不斷增長，地方融資平臺的數量和規模快速擴張，債務規模不斷增加，地方財政所承受的壓力也越來越大。在此背景下，尋求融資平臺高質量發展路徑越來越重要[1]。

1 地方融資平臺的內涵

1.1 地方融資平臺的概念

地方融資平臺是指由地方政府及其部門或機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方融資平臺是獨立法人實體，依法享有民事權利并承擔民事義務，通過多種融資方式籌集資金，對地方重點項目進行投資，以推動地方經濟發展和城鎮化建設，并對所投資的資產進行管理，提高資產運營效率和效益，根據需要承擔項目開發、運營管理等其他職能。

1.2 地方融資平臺的特征

地方融資平臺作為地方政府的重要抓手，具有以下特點：一是本土化特征。地方融資平臺通常和當地政府關系密切，并接受其領導，而當地政府往往作為融資平臺的控股股東或唯一股東[2]。二是資產規模不斷增加。很多平臺已經成為當地的“巨無霸”企業，但是資產質量不高，資產規模效益低，具有優質現金流的資產少。三是資金流向范圍窄。融資平臺主要投向政府承擔的基礎設施項目和公益性項目，以及償還到期債務，較少投向市場化或者產業類項目。四是融資手段多樣化。從單一的銀行貸款融資，逐漸發展為涵蓋發行債券、險資、資產證券化（ABS）以及直接上市等多種融資方式為一體[3]。

2 地方融資平臺的演進歷程

2.1 初步萌芽階段（1990—2008年）

1990—2008年是地方融資平臺發展的起步階段，為融資平臺的規范發展奠定了基礎。該階段的主要任務是探索新的融資模式，積累運營管理經驗。20世紀90年代末，隨著經濟體制改革的不斷深化，地方投資和建設的權限不斷擴大，傳統的財政撥款方式難以滿足日益增長的投資需求。為了緩解財政壓力，提高投資效率，地方開始探索新的融資模式，地方融資平臺由此萌芽。這一階段的地方融資平臺數量有限，當時僅有少數經濟發達省份的個別城市開始試點設立融資平臺[4]。同時，融資平臺規模較小，平臺的注冊資本和融資規模都不大，而且功能也較為單一，主要是為地方基礎設施建設項目融資。此外，融資方式也較為簡單，主要依靠銀行貸款和債券進行融資。由于在該階段缺乏有效的監管，還沒有建立起科學合理的監管制度和規范，因此存在一定的金融風險。在該時期，相繼出現了典型的地方融資平臺案例。例如，2000年4月上海市成立上海國際集團有限公司，這是中國最早的地方融資平臺之一；2003年杭州市成立杭州市城市建設投資集團有限公司；2004年深圳市成立深圳市投資控股有限公司。此階段有效探索了地方融資的新模式，為地方經濟發展和城鎮化建設提供了資金支持，積累了融資平臺運營管理的經驗，為融資平臺的規范發展奠定了基礎。但也暴露了一些問題，如融資方式單一、監管缺失等。

2.2 快速發展階段（2008—2013年）

2008年，全球金融危機爆發，國內經濟建設受到嚴重沖擊，為了應對危機，中央推出了4萬億元投資計劃，同時要求地方配套資金[5]。為了籌集配套資金，地方開始大規模設立融資平臺，由此地方融資平臺進入快速發展階段。隨著地方融資需求的不斷增長，融資平臺的數量也快速增長，從2008年的不足1 000家增長到2013年的超過6 000家；平臺的注冊資本和融資規模也在快速擴張，融資規模從2008年的不足1萬億元增長到2013年的超過10萬億元；平臺的功能從傳統的融資功能拓展到投資、運營管理、資產管理等領域；融資方式更加多樣化，除了傳統的銀行貸款和債券之外，還開始利用股票、資產證券化等多種融資工具；相關部門也開始加強對融資平臺的監管，出臺了一系列政策文件規范平臺的運作。在該階段，融資平臺為地方籌集了大量資金，有力支持了地方經濟發展和城鎮化建設，促進了平臺功能拓展和融資方式多樣化，但也暴露出債務規模快速擴張、風險隱患累積等問題[6]。

2.3 強化監管階段（2013—2017年）

2013年，隨著地方債務風險的不斷上升，相關部門開始加強對地方融資平臺的監管，出臺一系列政策文件規范平臺運作，旨在防范系統性金融風險，并促進平臺規范發展。由于對融資平臺的設立、融資、投資、償債等的監管力度明顯加強，地方融資平臺的債務增速明顯放緩。平臺的融資方式更加規范，在該階段主要依靠債券融資和債務置換，并積極化解債務風險，通過債務重組、資產出售等方式降低債務負擔[7]。同時，也開始向功能型、市場化平臺轉型，重點聚焦主責主業，提高運營效率和盈利能力。在此階段，有效防范了金融風險，促進了地方融資平臺的規范發展，積累了化解債務風險的經驗，為后續的債務化解工作奠定了基礎，但仍存在監管制度不夠完善、市場化程度不高等問題。

2.4 有序規范階段（2017年至今）

有序規范階段是地方融資平臺發展的關鍵階段，目標是建立規范、透明、可持續的地方舉債融資機制。2017年國務院印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），對地方舉債融資行為進行了全面規范，由此地方融資平臺進入規范發展階段，重點是化解存量債務、提高資產質量、推動市場化轉型[8]。在該階段，地方融資平臺按照“誰舉債，誰負責”的原則，積極壓降債務規模，降低債務風險，通過債務重組、資產出售、股權融資等方式化解存量債務，加強資產管理，提高資產運營效率和盈利能力。同時，鼓勵平臺引入社會資本，增強市場化競爭力，并建立健全監管制度，加強對平臺的監管。這一階段取得了顯著成效，地方債務風險得到有效控制，并積累了市場化轉型的經驗，為平臺的持續發展奠定了基礎[9]。

3 地方融資平臺與地方發展的關系分析

3.1 地方融資平臺與社會服務的關系

融資平臺從傳統的替地方政府融資，到現在承擔了越來越多服務地方的職能，已成為地方政府的重要抓手，是服務社會的重要力量。這主要有以下幾方面原因：一是融資平臺的控股股東或唯一股東是本地政府，和當地有著天然的聯系；二是因城市發展需要，目前各地平臺的主營業務基本都是城市開發建設，主要包括城鄉公共基礎設施、城市綠化、房地產，以及實施財政性投資項目等；三是為了做大融資平臺，目前各地政府主動依托平臺策劃實施項目，承接公益性項目和準公益性項目，支持開展各類經營性項目，如片區開發、產業園區、污水垃圾、文化旅游等。

3.2 地方融資平臺與地方財政的關系

融資平臺是地方重要的融資工具，通過多種融資方式為地方籌集資金，支持地方重點項目建設。這主要體現在：地方財政收入有限，難以滿足日益增長的投資需求，而融資平臺可以通過發行債券、股票、資產支持證券等金融產品，向社會投資者募集資金，為地方建設項目提供資金來源[10]。地方債務負擔過重是當前經濟建設面臨的重要問題之一，融資平臺可以通過債務置換、資產出售等方式，幫助地方化解存量債務，降低債務風險，緩解地方債務壓力。融資平臺作為地方的融資工具，其運作需要納入地方財政管理體系，平臺的收入、支出、債務等納入地方預算管理，并接受財政部門的監督和審計。地方財政要加強對融資平臺的風險管理，有效防范道德風險和金融風險。總之，融資平臺與地方財政關系密切，是地方重要的融資工具和財政管理工具，在地方經濟發展和城鎮化建設中發揮了重要作用。

3.3 地方融資平臺的新定位

隨著經濟發展進入新常態，地方融資平臺已進入轉型發展的關鍵時期。依靠融資并投資基礎設施的傳統模式已難以持續，需要探索新的發展路徑。基于新形勢、新任務，融資平臺應重新定位，并明確發展方向。要將融資平臺打造成為地方政府謀劃實施建設項目的重要依托、支撐高質量發展的重要載體，成為城市建設發展運營商。第一，從單純的融資平臺向功能型、市場化平臺轉型，提高運營效率和盈利能力。按照市場化原則運營，引入社會資本，增強市場競爭力，加強風險管控，防范金融風險和管理風險。第二，明確自身定位，聚焦主責主業，提高專業化水平，在基礎設施、公共服務等傳統領域的基礎上，拓展服務領域，參與產業發展、城市更新等新興領域。第三，通過股權融資、債務融資等方式，引入社會資本，增強資本實力，建立健全市場化管理機制，提高運營效率和效益。第四，做好風險管理工作，嚴格控制債務規模，降低債務風險，建立健全內部控制制度，防范管理風險。

4 融資平臺目前存在的主要問題

4.1 政企邊界模糊，現代管理制度不健全

造成政企邊界模糊，現代管理制度不健全的原因是多方面的。一方面，受傳統計劃經濟體制影響，仍遺留有政企不分的問題，相關部門對企業的干預過多，政企邊界模糊。現行的法律法規體系對政企關系的界定不夠清晰，相關部門的權力邊界也不明確，缺乏有效的監督機制。一些部門為了追求成績，會直接或間接地干預企業經營活動；而部分企業為了獲取資源和優惠，主動尋求與相關部門進行聯系。另一方面，一些地方部門缺乏懂經濟、懂管理的專業人才，難以對企業進行有效監管，信息不對稱也使得這個問題更加突出。從企業角度看，由于缺乏現代管理人才，難以建立健全法人治理結構，使得內部治理效率不高。從外部環境角度看，社會誠信體系不健全、公眾監督意識不強、市場秩序混亂加劇了政企不分的現象。

4.2 投融資觀念不強，融資渠道單一

部分地方管理部門和融資平臺缺乏市場化意識，對投融資的理解和認識不足，錯誤地認為投融資僅僅是相關管理部門的事。由此導致融資平臺缺乏主動性和積極性，重建設、輕運營，缺乏長遠發展規劃，導致投資效益低下，融資風險高。地方相關部門主導的融資模式依然占據主導地位，主要依靠銀行貸款，融資渠道單一，融資成本高，銀行貸款占比過高，缺乏多元化的融資方式，融資效率低下，債務負擔過重，財政風險加劇。這些問題制約了地方經濟發展，降低了區域經濟活力，加劇了債務風險，并影響了財政可持續性，阻礙了企業轉型升級，無法提高企業的競爭力。

4.3 債務負擔重，化解存量債務壓力大

部分地方融資平臺在決策過程中缺乏對項目市場前景、盈利能力等方面的科學論證，盲目上馬項目，項目建成后難以盈利，甚至出現爛尾現象。例如，有的為了促進城市快速發展，利用融資平臺資金建設地鐵、高速公路等大型基礎設施項目，而項目投資規模巨大，但盈利能力較弱，融資平臺債務負擔不斷加重，易出現債務違約風險。有的地方為了確保項目盡快實施，地方融資平臺往往通過舉債的方式籌措資金，負債規模快速擴張，償債壓力不斷加重。上述問題主要是由于過度依賴舉債拉動經濟增長的模式，導致債務積累沉重。另外，債務管理體制不健全，預算約束軟化，導致缺乏有效的風險控制機制。在部分投資項目效益不佳，經濟增速放緩，財政收入減少的背景下，債務負擔加重，償債能力下降。部分地方債務率接近或超過警戒線，部分融資平臺債務違約風險上升，易引發區域性金融風險。

4.4 資產質量低，可持續發展能力弱

一些地方融資平臺資產質量低，不良資產比例高，資產運營效率低下，資產閑置浪費嚴重，資產價值難以充分發揮。第一，從資產負債表看，目前平臺公司的資產多為基礎設施方面的資產，由于缺乏有效的資產管理機制，資產運營效率低，造成了資產閑置浪費；第二，地方投資項目缺乏市場化運作，閑置率高，投資效益低；第三，融資平臺缺乏創新能力，管理粗放，導致資產價值難以提升。此外，由于部分投資項目決策不科學，缺乏可行性研究，項目建設成本高、質量差，項目效益無法達到預期目標。

5 融資平臺高質量發展的建議

5.1 理順政企關系，完善現代管理制度

厘清地方與融資平臺的權責關系，避免政企不分、權責不清現象。地方要負責制定相關扶持政策、規劃，為融資平臺發展提供良好的制度環境；融資平臺應獨立自主開展市場化運作，依法合規經營，承擔相應責任。通過兼并重組、資產剝離等方式，將融資平臺整合為國有資本投資運營公司，并明確其市場化運營目標。通過購買服務等方式，將部分公益性項目交由社會資本運營，剔除融資平臺承擔公益性項目的功能。

建立健全地方對融資平臺的監管制度，規范其投融資行為，通過預算管理、績效考核等方式對融資平臺進行監督和指導，防止地方對融資平臺進行不當干預，確保融資平臺依法合規運營。而融資平臺應按照市場化原則進行運營，自主決策、自擔風險、自負盈虧，建立健全現代企業管理制度，提高融資平臺的市場競爭力。

5.2 拓寬投融資渠道，創新多元化融資模式

融資平臺應科學合理地制定融資計劃，與金融機構建立良好的合作關系，并積極爭取政策性貸款支持。創新融資產品，豐富融資模式，滿足不同項目的融資需求。可通過發行公司債、中期票據等債券融資工具，積極參與債券市場二級交易，提高資產流動性。通過IPO、增發、股權轉讓等方式進行股權融資，引入社會資本，設立產業基金、投資基金等，撬動更多社會資金參與投資。積極探索特許經營模式、資產證券化等創新融資模式，拓寬融資渠道，加強與金融機構、投資機構合作，尋求更多融資機會。

針對不同類型、不同階段的項目，結合其特點，設計差異化的融資方案，滿足項目融資需求，創新融資結構，提高融資效率。加強風險管理，降低融資成本，建立健全風險管理體系，有效控制融資風險，提高項目的收益水平。積極爭取專項資金支持，重點用于基礎設施、科技創新等領域項目建設，加強與相關部門溝通協調，確保專項資金合理使用。此外，還可積極拓展境外融資渠道，利用境外資本市場，發行債券、股票等融資工具，募集境外資金，參與國際合作，尋求境外融資支持。

5.3 建立償債機制，穩妥有序化解存量債務

隨著地方債務風險的上升，行政部門已加強對地方融資平臺的監管，并出臺了一系列政策文件，例如《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號）、《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號）等。需明確償債責任主體，明確地方、融資平臺、項目收益方等各方主體在債務償還中的責任和義務，建立健全責任追究機制，確保償債責任落實到位。拓寬償債資金來源渠道，積極利用項目收益、政府財政收入、土地出讓收入等多種資金來源償還債務，建立債務償還風險準備金，增強抵御債務風險的能力。

制定科學的償債計劃，結合平臺自身財力狀況和債務結構，合理安排償債期限和金額，確保債務償還的安全性、流動性和可持續性。建立健全償債資金管理制度，加強對償債資金的使用和流向監管，防止挪用償債資金，確保償債工作順利進行。

要做到分類施策，精準化解，針對不同類型、不同風險程度的存量債務，制定差異化的化解方案。對風險較低的債務，可通過資產置換、債務重組等方式進行化解；而風險較高的債務，可通過債務重組、破產重整等方式進行化解。此外，還可通過市場化手段，盤活存量資產，提高資產運營效率，增加償債資金來源，探索特許經營模式、資產證券化等創新方式，盤活存量資產。同時做好信息披露工作，定期向社會公開債務化解進展情況，接受社會監督。

5.4 加強資源整合注入，強化地方政策支持

一方面，地方政府要厘清國有資產權屬關系；另一方面，支持平臺依法通過市場化方式獲得經營性建設用地使用權、林權、礦權等。還可依法將市政、水、電、氣、停車、砂石料等特許經營權授予平臺，支持其提升實力，增加資產規模和現金流。

明確政策支持方向，制定專項政策。地方政府要明確對融資平臺發展的支持方向和重點領域，加大對融資平臺的財稅、金融等政策支持力度。建立健全融資平臺監管制度，規范融資平臺運作行為，加強對融資平臺的風險管理和信用評級，提高融資平臺的透明度和公信力。

5.5 聚焦主營業務，積極推動市場化轉型

融資平臺應明確主營業務范圍，結合自身優勢和地方發展需求，聚焦主責主業，集中資源和力量，做強、做精主營業務。提升自身的運營效率和盈利能力，加強成本控制，降低運營成本。建立健全法人治理結構，明確董事會、監事會、經理層的職責，規范決策程序，有效制衡內部權力，建立健全激勵約束機制，提高管理團隊的專業化水平和經營效率。建立健全風險管理體系，完善風險評估、識別、預警、控制和化解機制，加強對投融資項目的立項決策、資金運作、債務管理等環節的風險管控，防范金融風險。

6 結語

融資平臺高質量發展，是推動經濟社會發展的重要支撐。需要從完善現代管理制度、創新多元化融資模式、穩妥有序化解存量債務、加強資源整合注入、積極推動市場化轉型等五個方面入手制定融資平臺高質量發展策略，從而有效提高融資平臺的運營效率、盈利能力和風險管控能力，促進融資平臺高質量發展。融資平臺應堅持穩中求進工作總基調，以高質量發展為目標，不斷完善治理體系、提升運營能力、強化風險管理，在服務經濟社會發展中發揮更大作用。