優化農業水價綜合改革工作五步走

常祝愿

農業水價綜合改革是一項系統性的工作，各地在試點推廣中總結了一些經驗。文章總結了當前改革區為推動農業水價綜合改革的主要做法及成效，簡要列舉了改革存在的共性問題，并結合工作實踐，提出相關對策，以期深入推進農業水價綜合改革工作。

為深入貫徹落實習近平總書記2014年在中央財經領導小組第五次會議上提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，2016年國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》。各地因地制宜，綜合施策，探索農業水價綜合改革工作的方式方法，逐漸形成了一些可復制、易推廣的經驗。

推動農業水價綜合改革的主要做法

高位推進，強化部門聯動，按計劃有序實施

農業水價綜合改革是一項系統性的工作，僅依靠水利部門主推，很難實現預期目標。因此，試點區域在實施過程中應充分認識到改革的重要性，主動將責任扛在肩上。為確保改革的有序進行，改革區應成立由主要領導擔任組長的農業水價綜合改革工作領導小組，明確牽頭部門，建立聯席制度，細化工作方案，統籌推進農業水價綜合改革工作。

夯實基礎，注重協會建設，使主體作用突顯

在農業水價綜合改革工作中，各地積極依托農民用水者協會這一堅實基礎。通過規范協會運行機制，加強協會能力建設，不僅確保了協會的獨立法人地位，而且提高了群眾對協會工作的認可度。在改革的過程中，各地充分突出協會的主體作用，推進了改革的進程，提升了改革的成效。

因地制宜，建立各項機制，讓改革有據可依

改革工作的順利推進離不開穩定的機制。依據現行改革思路和工作實際，各地先行建立了一系列機制，并在實踐中逐步調整與完善。總體來說，這些機制可以分為四類，即用水管理機制、水價形成機制、獎補機制和工程管護機制。這些機制涵蓋了農業水價綜合改革工作的核心要素：水權（能用多少水）、水價（交多少錢）、獎補（如何彌補用水成本差額和激勵農民節水）和工程管護（由誰來管）。各項機制的建立為改革提供了制度保障。

科學謀劃，加強水利工程建設，提升硬件條件

各地以農業水價綜合改革為契機，不僅加強了末級渠系的硬化工作，增設了量測水設施，實現了分級管控，大幅提高了渠道的水利用系數，而且選取合適的地區建設了灌溉管理信息化系統，讓灌溉調度更加智能、精準。

經過精心籌備和通力合作，各地在農業水價綜合改革工作中摸索出一套行之有效的工作方法。以湖北省為例，荊門市漳河水庫三干渠管理處率先探索出南方豐水地區農業水價綜合改革的方式方法，形成了一整套可復制易推廣的體制機制建設經驗；荊門市沙洋縣探索出洪廟灌區模式、中型灌區模式、獨立灌區模式、泵站灌區模式、自有水源模式五種改革模式；當陽市探索出“三建三定”推進改革的工作方法，在農業水價綜合改革考評中兩次位居全國80個試點縣（市）的第一名。各地在改革推進中不斷總結經驗，學習外地先進經驗，相互學習，取長補短，形成了改革的良性互動和相互促進。

農業水價綜合改革工作取得的主要成效

節水效益十分顯著

根據《中國水資源公報》可知，全國耕地實際灌溉畝均用水量由2015年的394m3降至2022年的364m3，降幅為8.7％；全國農田灌溉水有效利用系數由2015年的0.536提高到2022年的0.572，其中大型灌區由0.486提高到0.536，中型灌區由0.502提高到0.552。

初始水權確定，水權交易平臺建立

改革先行區以按照總量控制與定額管理的原則，以縣、鎮用水總量控制為基礎，結合用水定額、灌溉面積等，科學核定了項目區農業用水總量和每畝用水量，并頒布了水權證。同時，建立了水權交易平臺。2023年，用水權市場化交易改革取得顯著成效，黃河流域首單跨省域用水權交易在四川和寧夏間成功實現。全國水權交易系統完成部署，中國水權交易所交易5 762單、水量5.39億m3，同比分別增長64%和116%。

農業水價形成機制基本完善，水費實收率得到提高

各地基本建立了充分反映供水成本、促進節水、體現水資源稀缺屬性、與投融資改革相適應的農業水價形成機制。已實施改革的大型灌區骨干工程平均執行水價從改革前的0.09元/m3提高到0.13元/m3，與運維成本的差距逐步縮小，部分改革區水費加上精準補貼后基本達到運維成本。盡管水價提高了，但只要農民的用水量控制在用水定額以內，用水成本基本不會增加。水價形成機制的公布增強了農民的節水意識，提高了收費的透明度，也提升了水費的收繳率。

精準補貼和節水獎勵機制逐步建立

2016年以來中央財政每年安排水利發展資金15億元，以支持各地實施改革獎補。2017—2022年中央財政累計安排水利發展資金近95億元。各地依據本地財政能力和節水效果逐步建立了精準補貼和節水獎勵機制。通過整合上級補助資金和項目資金，保障了精準補貼和節水獎勵資金的來源。精準補貼機制確保了水價的合理提升，減輕了用水戶的負擔；節水獎勵機制則有利于調動農民參與節水活動的積極性，使其切實感受到節水的實際效益。

工程管護水平大幅提高

農業水價綜合改革重視打通農田水利管護的“最后一公里”。通過改革，村集體、農民用水合作組織等建立了一套日常管護長效機制，大幅提高了水利工程管護水平，基本實現了工程建得成、管得好、節水效果明顯、農民長期受益的目標。

農業水價綜合改革中存在的問題

農業水價綜合改革政策未深入人心

雖然農業水價綜合改革已實施多年，但在具體實施過程中，農民對農業水價綜合改革的相關政策了解不夠深入。一方面，在推行農業水價綜合改革時，用水戶參與度有待提高，宣傳的力度也有待加大。另一方面，改革工作需要村委會和農民用水者協會投入大量的人力、物力、財力。村委會承擔著重要的政策宣傳引導作用，但其日常工作任務繁重，難以對農業水價綜合改革進行持續深入的推進。因此，多數村莊在推進農業水價綜合改革工作時以階段性重點突擊為主，導致最終效果不佳。

農民“按畝收費”的習慣仍未改變

一方面，末級渠系計量設施不完善。現有的灌溉系統在實現每戶灌溉的精確計量上還存在差距。尤其是在多戶農民共同灌溉時，計量設施難以實現精準計量。另一方面，在實操過程中，“按畝收費”的方式比“按量收費”更加便捷。

精準補貼和節水獎勵政策有待完善

盡管獎補機制已經初步建立，但其在激勵用水戶節水方面的潛力尚未得到充分挖掘。一方面，獎補資金的來源有限，受地方財力影響較大，因此需要多渠道籌措資金，以確保這項激勵政策的可持續性。另一方面，現行的獎補措施還需進一步完善，才能最大限度地激發用水戶的節水積極性。

農田水利設施管護難題仍然存在

目前，部分末級渠系尚未完成硬化，維養經費不足，維護人員較少。這些問題急需解決。

優化農業水價綜合改革工作的對策建議

目前，有一定條件和基礎的先行區已基本完成改革工作，但在具體實踐過程中，部分問題仍未得到解決，改革成效尚未達到預期目標，改革工作仍需持續推進。接下來，一方面要加大改革力度，全面完成改革任務；另一方面要深化農業水價綜合改革，推進現代化灌區建設。根據已有的改革經驗，文章提出相關對策建議，以期為改革工作的順利推進提供參考。

多措并舉加大農業水價綜合改革政策宣傳力度

第一，政府要深入了解用水戶的實際需求，加大相關政策的宣傳推廣力度。只有用水戶深刻認識到農業水價綜合改革的重要作用，積極主動地參與改革工作，才能有效推動政策落地見效。

第二，政府要暢通用水戶參與溝通的渠道。為用水戶提供與相關部門溝通交流的渠道，使他們的聲音能被聽到、需求能被滿足。這有利于為政策的宣傳創造良好的機會。

第三，各地要將農業水價綜合改革工作納入年度考核體系。通過層層壓實責任，確保自上而下都高度重視這項工作。同時，在審批項目時，應增加農業水價綜合改革的權重，以進一步提高各級政府對這項工作的重視程度。

充分運用好農民用水者協會

1995年，漳河三干渠灌區創建了我國第一個農民用水者協會洪廟支渠農民用水者協會，到2000年已發展到22個。這種“供水單位+用水者協會”的新型灌溉管理模式，有利于健全管理體制，減少中間環節，提高用水效率，減輕農民負擔，是灌溉管理改革的成功探索和實踐。然而，盡管農民用水者協會數量眾多且推廣迅速，但真正運作良好的協會卻占少數。部分協會的建立是被動的，協會執委會成員由村干部兼任，不過是“兩個班子，一套人馬”。但長遠來看，這容易導致協會失去實質作用。此外，受利益驅使，協會可能出現水費被截留挪用、缺乏有效監督等問題，從而失去群眾的信任。

因此，要想農民用水者協會發揮出更大作用，就要采取一系列措施。

第一，確保用水戶了解農民用水者協會的職能和價值。在協會成立之前，通過多種渠道向用水戶宣傳農民用水者協會的職能和作用，避免完全由政府主導成立協會。

第二，鼓勵用水戶參與協會管理。建議協會會長通過民主選舉產生，副會長和秘書長可以吸收村委會相關人員擔任。這樣既可以讓用水戶以主人翁的身份參與到協會建設和政策實施中，也可以讓用水戶與村委會形成合力，共同推進農業水價綜合改革工作。相關研究表明，用水戶的高參與度，再加上會長出色的管理能力，能夠有效提高農民用水者協會的績效。

第三，發揮農民用水者協會在農業水價綜合改革過程中的主體作用。農民用水者協會應參與農業水價綜合改革的核心環節，如水量的分配、水價的商定、獎補的核實、改革政策的宣傳和培訓、量測水設施的建設、工程的維修和管護等，如此才能真正調動用水戶的積極性，共同推進農業水價綜合改革工作。

合理建立動態水權

由于土地流轉和種植結構逐年調整，因此動態水權的建立尤為重要。在改革實踐中，縣、鎮兩級水權實施總量控制，易于調整，但在村、組、戶的動態水權調整上還面臨著較大的挑戰。用水者協會在分配水權時，必須有據可依。盡管耕地的確權面積數據較為精確，但還不足以全面反映各地農民的實際種植面積和用水需求情況。因此，各村組應與財政、農業等相關部門合作，共同核定糧食補貼面積。這能夠更加直觀地反映農民的種植情況，從而更加合理地分配農民的用水權。

有針對性地實施獎補政策

第一，為確保改革的順利推進和激勵用水戶節水，各地都出臺了相應的精準補貼和節水獎勵政策。為了確保資金效益最大化，建議精準補貼主要用于定額內用水成本與運行維護成本的差額，并鼓勵農民用水者協會將補貼金額優先用于末級渠系的維修和清淤除障工作。這不僅能確保協會運行資金充足，而且能讓用水戶看得見實績。

第二，由于年降雨量不同，每年的畝均用水量節水獎勵標準也不同。農民用水者協會要做好當年水量平均值的核算工作，根據同地區當年畝均用水量確定同類型作物節水獎勵標準，并對這些信息進行公示。在獎勵節水戶時，可以采用多種方式，如現金獎勵、水費減免等。同時，應通過多渠道宣傳節水戶的事跡，如納入文明家庭、黨員星級評定等，或在公益性崗位聘任中給予加分。此外，結合積分制管理等措施進一步宣傳農業水價綜合改革，讓節水意識深入人心。

加強工程建設和管護

第一，由于建設的標準尚未統一，給改革推進帶來了諸多不便。例如，農田水利建設職能轉移至農業部門后，雖然提出了農業水價按量收費的原則，但在實際項目建設中，農業部門并未將計量設施全部納入建設范圍。當前，農田水利建設的資金來源和建設主管部門較多，既有農業農村局的高標準農田項目，也有自然資源和規劃局的旱改水項目，還有鄉村振興和移民的相關項目等。這些項目各自為政，缺乏統一標準。為了長遠發展，當地政府應統一項目的建設標準，確保計量設施納入工程規劃中或預留足夠的安裝空間。這不僅有助于實現從“按畝收費”到“按量收費”的轉變，為農業水價綜合改革提供保障，還能為未來信息化設施建設奠定堅實基礎。

第二，針對水利工程數量龐大、當地財力受限、管護人員和經費不足以及農民自發性管護的積極性不高等問題，首先，要充分利用媒體資源，多形式、多角度地開展宣傳，結合河湖長制、人居環境治理和文明城市創建等活動，激發農民自發管護的積極性。其次，要因地制宜地參考學習湖北枝江市“三員合一”的做法，將水利設施管護員與農村環境衛生保潔員、通村公路養護員“三員合一”，整合上級財政資金，提升水利設施日常保潔和管護率。再次，市、縣政府及相關部門要進一步支持和重視農田水利設施的維修養護工作，在資金和政策上向農民用水者協會傾斜，鼓勵協會主導完成其能力范圍內的維修養護項目。最后，農民用水者協會的管護工作要落實到人。對于協會負責的干、支渠，應采取公開競爭的方式確定管護人員；對于斗、農、毛渠，應按會員的田塊劃段，做到“誰的田塊地段，誰負責清淤除障和管護”。

任何事情都要循序漸進，不能一蹴而就。當前，農業水價綜合改革工作雖然還存在不足，但農民的節水意識明顯增強，用水秩序持續向好，水費收繳率持續上升，工程管護工作也越來越好。路雖遠，行則將至；事雖難，做則必成。相信在不久的將來，農業水價綜合改革的預期目標定能實現。

（作者單位：荊門市漳河水庫三干渠管理處）