海灣六國以教育和人才改革驅動經濟轉型的探索

秦冠英 王云海

摘? ?要：近年來海灣六國力圖以教育和人才改革驅動經濟轉型和多元化發展，但是其面臨勞動力市場高度分割、教育和人才資源支撐薄弱等短板。為此，其通過國家戰略支持教育和人才事業發展，通過“教育中樞”戰略匯聚優質國際教育資源，強化本土人才的教育和培養，不斷改善外籍人士工作生活條件以吸引高質量人才。總的來看，海灣六國取得一定成效，但仍面臨人才隊伍結構有待改善，教育、人才、科技和產業發展的協同性有待提升等問題。以此為鑒，我國可通過深化教育對外開放和海外人才引進集聚國際優質要素資源，以開放推進高質量人才自主培養能力等重點領域的改革，持續強化教育和人才工作的系統性、整體性和戰略性。

關鍵詞：教育改革；教育對外開放；人才引進；教育與開放經濟

中圖分類號：G561.2? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.05.05

經濟結構與教育和人才結構在相互磨合、適應的過程中，也會產生相互的資源路徑依賴和模式“鎖定”，即特定的經濟結構下，通常教育和人才結構難以自發、積極和徹底地完成自我革新，反之亦然。即兩者的改革必須統籌協同推進，單方面的改變難以達成預期目標。全球有很多國家在此方面進行積極探索。其中，海灣阿拉伯國家合作委員會（Gulf Cooperation Council，GCC）六國，即卡塔爾、阿聯酋、巴林、沙特阿拉伯、阿曼和科威特，因其在挑戰、舉措和目標方面具有較強的相似性，能夠代表當前教育和人才改革的一種模式，具備較強的分析價值。

一、經濟轉型的迫切需求與

教育和人才支撐薄弱的突出矛盾

（一）轉型與多元化的發展訴求

GCC六國依靠豐富的石油資源積累了巨額財富。但近年來在多種因素的影響下，其憑借石油資源影響世界經濟和政治的能力在減弱。這使得GCC六國普遍意識到克服對不可再生石油資源的過度依賴的必要性和緊迫性。為此GCC六國認識到，有必要將發展成果落實到國民當中，積蓄和孕育改革發展的力量；必須著力探索數字經濟、知識經濟、綠色發展、科技發展等，轉變現有經濟發展方式；必須重視和推進可持續發展，保障和維護國家的長期利益。這種共識漸漸上升到國家戰略層面，成為六國的主要發展訴求。

同時，GCC六國認識到，人才和科技成為國家的核心戰略資源，是新的經濟發展方式的決定性因素。而要強化人才和科技力量，就必須大力發展教育。由此，教育和人才受到GCC六國的普遍重視，很多國家將教育和人才事業視為與石油產業具有同等地位的國家發展的重要支撐，如沙特阿拉伯將“人民的雄心壯志和年青一代的潛能”視為“真正的財富”。[1]但是，GCC六國又不得不面對自身勞動力市場高度分割、教育和人才資源支撐不足等短板。

（二）高度分割的勞動力市場使教育和人才事業發展缺乏動力

教育體制與勞動力不配套是長期困擾GCC六國的重要問題。[2]六國的本國人口規模較小，各國普遍通過大量引入外籍人口的方式應對勞動力市場短缺。六國中，外來人口占總人口比率最低的是沙特阿拉伯，約為38%；巴林外籍人口占比約為52.18%，卡塔爾約為85%，阿聯酋達到88.52%。[3]此結構決定本國勞動力一定會集中在經濟社會地位較高、職業準入門檻較高，或是收入較高的一些領域，導致勞動力市場的高度分割。GCC六國公民對公共部門就業的顯著偏好損害了私營部門的吸引力。卡塔爾96%的本國就業人口在政府部門或國有企業供職，科威特約有79%本國勞動力在政府部門工作。沙特阿拉伯金融保險、公共管理和采礦業中本國勞動力占比分別為83.6%、71.9%和63.2%；而在建筑業、家政業當中，本國勞動力僅占比13.5%和11.4%。本國勞動力的就業和工作條件優渥，且能夠通過大量引入外籍勞動力滿足市場需求，這使得投資本國教育和人才事業缺乏足夠的積極性和主動性，進一步加劇教育與勞動力市場的錯位。

（三）教育和人才支撐嚴重不足

一是世俗教育發展滯后。GCC六國多為君主制政體，其歷史上長期存在且只存在宗教教育，世俗教育體制發展時間較短，世俗教育發展的條件和環境并不理想，如阿曼在1951年才建立起第一所現代學校，部分GCC國家婦女受教育程度較低。二是高等教育發展滯后。一方面現代高等教育發展的歷史較短。高等教育是一國教育的“龍頭”，是高端人才培養不可或缺的保障。GCC六國高等教育的發展歷史普遍較短，如巴林于1978年建立第一所大學，阿曼于1986年才創辦第一所綜合性大學。另一方面，高等教育發展受人口規模的限制。GCC六國人口規模普遍較小極大地限制了高等教育的高質量、規模化和類型化發展。三是自主人才培養能力較弱。由于缺乏充足且高質量的教育資源，GCC六國難以形成人才自主培養體系，特別是高端人才的培養主要依靠出國留學的方式。這樣雖能解決短期人才培養不足的問題，長期來看卻對構建合理的人才結構產生很多負面影響。四是科研發展不均衡，科技發展過于集中在石油、天然氣、海水淡化等特定領域。

轉型與多元化發展的需求以及教育和人才資源支撐不足，成為六國當前發展急需解決的問題，為此，其推進如下幾個方面的改革。

二、GCC六國教育和人才改革的主要舉措

（一）制定國家戰略支持教育和人才事業發展

如前所述，既定經濟發展方式和勞動力市場結構下，教育和人才事業自身難以主動和徹底地“自我革命”。因此，國家必須通過相應的政策引導和推進教育和人才事業的發展。GCC六國在21世紀初開始著力制定本國的發展規劃，在這些規劃中，教育和人才事業有著重要角色定位。

一是將教育和人才視為國家轉型發展的重要引擎。例如，科威特將創新型人力資本視為國家發展的七大支柱之一；通過提升國家人力資源水平，推進“2035國家愿景”的實現。[4]二是將教育的發展視為國家富強的重要標準。例如，卡塔爾“2030國家愿景”將人力資源發展視為國家發展的四大支柱之首，并提出要打造世界一流的教育體系，該體系“可向學生提供媲美世界任何地方教育的一流教育，并可以依據個人的意愿和能力，提供高質量的教育和培訓機會”。[5]三是將教育和人才事業作為重點投資領域，如巴林、沙特等國均提出要加大教育培訓、人力資源等行業的發展（見表1）。

此類舉措在地區層面也有突出表現。GCC六國表明要推進包括教育等多個領域的發展與合作。GCC六國在1975年成立阿拉伯海灣國家教育局（Arab Bureau of Education for the Gulf States），旨在推進地區間的教育合作進程，1996年成立高等教育部長委員會（Ministerial Committee for Higher Education），旨在促進和監督海灣地區高等教育機構間的發展與合作。

（二）通過“教育中樞”戰略匯聚優質國際教育資源

面對教育和人才資源的短缺，GCC六國主要通過擴大教育開放引進國際優質教育資源予以應對，主要形成兩種教育開放模式。一是以卡塔爾為代表的“邀請制”辦學模式，二是以阿聯酋為代表的“自由區”辦學模式。

“邀請制”模式下，政府扮演主導和主要出資者的角色。政府依據國家發展和人才需求，針對性地邀請國外高校前來辦學，同時賦予國際分校促進本國發展的義務。[6]1995年，卡塔爾通過特許的半私人的（semi-private）非營利組織教育、科學與社會發展基金會投資建立了多哈教育城（Doha Education City）。城內建有從學前教育到高等教育的各類教育和研究機構，并出臺多項促進教育發展的政策。多哈教育城在短時間內吸引6所美國大學、1所英國大學和1所法國大學共計8所國際知名大學在此設立分校。多哈教育城因國際名校聚集被稱為“學術綠洲”。

“自由區”模式下，政府通過監督、引導市場力量發揮主要作用。根據世界海關組織《京都公約》的界定，自由區是指締約方領土內被視為“境內關外”的一部分，進入這部分的貨物享受相應的稅費優惠，并免于慣常海關監督。阿聯酋一方面在現有的自由區內開放高等教育機構的設立，對設立的高等教育國際分校采取同企業管理類似的方式，落實一般自由區的優惠條件，政府不干預學校運行，由市場自主決定；同時，設立教育質量審查、學生保護和廣告監督等保障性機制。阿聯酋設立了40多個自由區，其中9個自由區內設有國外大學分校。另一方面，阿聯酋迪拜酋長國建立迪拜知識村（Dubai Knowledge Village）和迪拜國際學術城（Dubai International Academic City）兩個專門以教育和人力資源為主題的自由區。這兩個“教育自由區”內國際分校數量相對較多。GCC其他國家也采取類似的方式。

GCC地區在短時間內引進大量優質國際教育資源，據統計，2023年GCC六國國際分校的數量超過50所，該地成為全球高等教育國際分校最為密集的地區之一。[7]這種模式被學者稱之為“教育中樞”戰略，被認為是跨境教育發展的第三階段（第一階段“學生流動”，第二階段“項目和機構流動”），代表當前跨境教育的演進方向。[8]

（三）強化本土人才的教育和培養

提升本土人才受教育意愿，增加其受教育機會。GCC六國普遍對本國公民提供充足的教育經費支持，很多國家提供從幼兒園到大學的免費教育。像阿聯酋等國，即使本國公民就讀私立院校甚至赴海外深造，政府都會提供資金支持。但這一舉措并沒有顯著提升公民的受教育意愿和受教育水平。為此，卡塔爾在與入駐多哈教育城的國際分校簽訂協議時，增加了三類傾斜政策。一是“臨時入學”政策，允許尚未達到但接近學校錄取標準的本國學生，在規定期限內和正式錄取學生一樣，在國際分校修習相關課程，而且不論他們最終是否達到錄取標準，均記錄其學業信息。二是國際分校錄取的學生中，必須保障本國公民不低于一定的比例。三是優先聘用政策，即本校聘用一般員工，以及教師和學術職位時，要有專門針對卡塔爾高校畢業生的條款，同等條件下優先考慮卡塔爾公民。[9]

強制本國公民最低從業比率。為保護和促進本國公民積極參與勞動力市場，很多GCC國家規定員工本地化的強制要求。例如，科威特要求，私營企業取得經營許可起3年內，其雇用的科威特公民比率不低于全部員工的50%，后期這一比率需增加至70%。阿聯酋從2018年后將銀行業強制本地就業政策的指標管理（本地化比率年增長4%）轉向積分制管理，不同層級聘用本國公民有不同的積分，阿聯酋央行根據積分實施相應的獎懲。巴林對不同行業本國公民最低就業率有不同的要求，農業、建筑業等生產制造類企業的本地化比率較低，基本在25%以下；貿易、商業服務及社會公益組織等服務行業的員工本地化比率要求較高，部分行業高達90%。沙特阿拉伯通過提高簽證申請配額門檻、征收相關費用、限制外籍人士從業工種等手段，提高外籍人員在沙特就業難度和成本。近年來阿曼本地保護政策力度也在大幅增加，很多崗位僅限阿曼人申報。

（四）改善外籍人士工作生活條件，吸引高質量人才

GCC六國勞動力市場中外籍人士占比非常高，因此其人才引進工作的重點有二。一是不斷改善外籍人士的工作和生活條件，完善高效和便捷的簽證和居住申請系統。例如，卡塔爾從2016年底開始取消針對外國人就業的擔保制度，取而代之的是勞動合同制。沙特阿拉伯提出努力改善外籍人士的居住和工作條件，允許他們在特定區域購置房產。阿聯酋和巴林對外籍人員的國籍沒有限制，雇主依據勞工法及有關規定，可以從世界上任何國家招聘，實行“非移民、臨時性、合同制”勞務政策。二是更加聚焦高質量人才的引進。例如，2018年阿聯酋出臺簽證新規，為符合條件的醫生及專家、科學家、文藝人才、高級管理人員提供10年簽證（一般工作簽證為2年）；2019年5月，阿聯酋推出永久居留權“金卡”制度，符合條件的專業人才、研究人員將獲得阿聯酋永久居留權。科威特政府出臺10年削減100萬名外籍人口的計劃；對純體力勞動者的審批更為嚴格，對技術型人才則相對寬松。

三、成效、問題和啟示

教育和人才結構調整的目標是支撐、匹配和引領經濟結構調整。目前GCC六國經濟結構調整有很多探索性的舉措，非石油行業在國民經濟中的作用加強，多元化發展初見成效。例如，巴林在2023年第一季度中石油產業占國內生產總值（GDP）的比率首次跌破15%，金融業連續兩年成為國民經濟第一大產業。[10]卡塔爾近年來在文化、藝術和體育行業多有建樹。英國傳媒機構Tortoise Media發布的全球人工智能2023年發展指數顯示，阿聯酋位居全球第28位，其“基礎設施”指標居全球第4位；沙特阿拉伯位居全球第31位，其在“政府戰略”指標中居全球首位。[11]GCC六國不僅在跨境高等教育方面引起全球的普遍關注，其在基礎教育領域也有所成就。在2022年的國際學生評估項目（PISA）中，阿聯酋迪拜私立學校在數學、科學和閱讀方面首次躋身全球前14名。[12]

但總的來看，GCC國家產業結構的調整距離其目標仍有一定差距。反觀該地教育和人才結構的改革，依然存在若干亟待解決的問題。一是合理的人才隊伍結構建設方面。強大的政府購買力和開放的制度設計使該地可以快速且大量地引進國際優質教育資源。但經過分析發現，國際分校的引入和發展帶有強烈的實用主義色彩，專業和課程的選擇緊密圍繞市場需求，并非依據知識、科學和學術邏輯。[13]一方面，引進的教育資源與當地經濟發展方式轉型的真實需求之間尚有出入，轉型關鍵領域的人才培養依然有較大空缺，政策工具和政策目標之間的匹配程度仍需提高；另一方面，這些機構多是作為知識傳播而非知識生產的機構存在，這對該地高質量人才自主培養能力造成較大負面影響，也限制教育對經濟社會發展引領作用的發揮。這均會導致現有的教育發展方式對建設合理人才隊伍結構的支撐較弱。二是教育、人才、科技和產業發展的協同推進方面。人才不僅要能夠培養出來，還要將其安置在合適的位置上，并給予其充分施展才華的平臺；厚實人才基礎的同時，必須協同推進人才“上層建筑”的革新和發展。目前來看，GCC六國在此方面的改革不僅受到內部產業結構、勞動力結構、就業偏好、文化傳統等方面的牽制，也越來越受到外部因素的作用。這無疑增加了GCC六國教育和人才改革的挑戰。任何一項改革都須充分考慮時間因素，尤其對于教育和人才這種周期性長、復雜性強、戰略性突出的政策。

雖然GCC六國與我國在很多方面有較大差異，但都有通過教育和人才發展推進經濟轉型的相似訴求。GCC六國探索的借鑒意見主要包括以下三個方面。一是通過推進教育改革，特別是深化教育對外開放和海外人才引進，有效彌補國內相關空缺或不足，快速吸引和聚集國際優質要素資源，打造區域甚至世界范圍內的教育和人才高地。二是通過開放著力深化國內改革。當前國際競爭的新形式一再表明，獨立自主的、全鏈條的知識生產體系和人才培養體系是一國屹立于全球教育、人才和科技競爭的根基。開放的目的在于推進改革，改革的目標在于持續強化本國教育質量，不斷筑牢高質量人才自主培養和高新科技發展的獨立自主性。三是教育和人才工作具有整體性。一方面，人才的培養、選拔、任用和發展等是一個完整的體系，任何環節的缺位和不到位都會干擾目標的達成；另一方面，教育和人才工作必須與經濟社會其他領域的發展協同推進，這需要以更具系統性、整體性和戰略性的眼光，以科學的歷史觀和發展觀謀劃教育和人才工作。

參考文獻：

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The Exploration of Six Gulf Countries： Education and Talent Reform

as Drivers for Economic Transformation

QIN Guanying1? ?WANG Yunhai1，2

（1.Institute of Education and Economy Research，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China；

2.Professional Committee on Talent Development，China Society for Educational Development Strategies，Beijing 100082，China）

Abstract： In recent years，the six Gulf countries have tried to drive economic transformation and diversified development through education and talent reform， in the mean time they are faced with shortcomings such as a highly segmented labor market and weak support for education and talent resources. To this end， it supports the development of education and talent through national strategies，gathers high-quality international education resources through the“education hub” strategy， strengthens the education and training of local talent， and continuously improves the working and living conditions of foreigners to attract high-quality talents. The six Gulf countries have achieved certain results but still face problems， such as the structure of the talent team， and the synergy between the development of education， talent， science and technology and industry. The exploration of the six Gulf countries has inspired China to gather high-quality international factor resources by deepening the opening up of education and overseas talent introduction， promote reforms in key areas such as the independent training ability of high-quality talents by opening up， and continue to strengthen the systematization， integrity and strategy of education and talent work.

Keywords： Education reform; Education opening to the world; Talent introduction; Education and open economy

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷

作者簡介：秦冠英，對外經濟貿易大學教育與開放經濟研究中心副研究員（北京 100029）；王云海，中國教育發展戰略學會人才發展專業委員會學術副主任（北京 100082）、對外經濟貿易大學教育與開放經濟研究中心教授（北京 100029）

基金項目：中國教育發展戰略學會人才發展專業委員會2024年重大課題“中國高校學術人才發展與評價追蹤調查研究”（編號：RCZWH0001）