探討城投公司的市場化轉型路徑

胡錦鳳

城投行業發展困境

近年來，隨著多地城投公司出現債券、非標等違約事件，國家出臺一系列政策，防范化解地方債務風險。通過“一攬子化債”手段，地方政府的債務壓力得到一定緩釋，但地方債務風險仍是“灰犀牛”，化債任務依然艱巨。

與此同時，國家對城投公司的融資監管也進一步加強，融資政策再次收緊。2023年9月，中央印發《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》，將地方國企分為三類，融資行為分類監管，地方政府融資平臺只能借新還舊，僅產業類公司可新增融資。

城投公司市場化轉型的急迫性

在國家化債及融資收緊的政策背景下，一方面對城投公司的融資產生了較大的影響；另一方面倒逼城投公司不能一直依托政府開展非市場化業務，面臨著產業轉型。同時，伴隨城鎮化率提升，大規模基建項目將逐步減少，承擔基礎設施建設任務的城投公司也走到了一個轉折點，產業化、市場化將是未來城投公司實現良好發展的必由之路。

城投公司市場化轉型的實施路徑

提高信息化水平 推動數字化轉型 降低管理成本，提高管理效率。城投公司一般脫胎于政府單位或開發區管委會，在內部事務處理上偏向于行政化程序，部分簽字蓋章程序繁瑣，重大投融資事項決策要上報主管部門批準，拉長了事項審核、決策的周期。通過信息化建設，實現內部各部門間的信息共享，將管理流程固化到信息化系統中實現權責清晰明確，提高常規性事務的審批效率，縮短重大事項的決策周期。

優化資源配置，促進轉型升級。城投公司以地方基礎設施投融資建設、政府投資項目代建起家，經過多年發展積累了許多債務，傳統的融資代建模式已很難適應市場的要求。通過信息化建設和數字化轉型，布局智慧城市相關業務，以有效應對城市交通、環境、能源、自然災害等問題，為城市管理提供方便。

促進信息溝通，提高抗險能力。加強城投公司信息化建設，促進企業內外部、產業鏈上下游的交流與溝通，實現資源共享，可以提高企業的創新能力，加深對行業和產業鏈現狀的了解，及時應變，有利于提高城投公司適應能力、抗風險能力，更好地應對經濟周期波動。

落實產業政策，促進轉型升級。工業和信息化部積極推進車聯網、大數據、智能制造、工業互聯網、人工智能等產業的發展，出臺了一系列產業發展規劃。通過推動人力資源管理、行政管理、財務管理等應用上云，提高工作效率；推動旗下子公司業務的采購管理、生產管理、銷售管理、供應鏈管理、客戶資源管理等應用上云，提升城投公司的運營管理水平。同時還可以有效發揮國有企業示范作用，帶動民營企業積極參與企業上云。

堅持黨的領導 加強黨的建設 城投公司的企業內部治理結構需要持續完善，以制度形式來確定黨建工作的重要地位，尤其是黨的領導與公司治理結構之間的關系問題、“三重一大”決策制度。

逐步化解隱性債務風險 安排財政資金償還。通過安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等途徑償還債務，這種方式有助于直接減少債務規模。但也存在兩點不足，一是預算資金比較有限，且很有可能需要優先用于在建項目建設，用于償還城投平臺債務的資金有限；二是這類資金來源更多還是依賴土地出讓收入，而目前大部分城市的土地需求并不充足。

出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還。通過出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還債務，如當地政府擁有價值較高的股權和經營性國有資產權益，這種方式可以為政府籌措一部分資金，但時間上具有較大的不確定性，資產處置難度比較大，現金回流與債務資金支出較難匹配。

利用項目結轉資金、經營收入償還。通過企事業單位利用項目結轉資金、經營收入償還債務。這一化債方式實質上是要求城投公司利用現有項目現金流逐漸償還債務，但存在兩個問題：城投公司承擔政府公益性項目建設，其項目收益水平本身就不高，且此類現金流本身具有期限較長的特點，與城投公司債務或是非標債務的期限并不匹配。

合規轉化為企業經營性債務。將具有穩定現金流的債務合規轉化為企業經營性債務，政府不再承擔還本付息的責任，可以直接起到降低地方政府隱性債務規模的作用，但轉化為企業經營性債務對債務相對應的資產有較高的要求。

借新還舊、展期等方式償還。協商金融機構通過借新還舊、展期等途徑償還債務。這類方式是解決期限匹配問題的重要前提，為了穩妥化解隱性債務，必然需要采用借新還舊或展期的方式以實現“時間換空間”的目的，可以短期解決債務風險，但不解決根本問題，債務到期還是要還的。

破產重整或清算。對債務單位進行破產重整，并按照公司法等法律法規進行清算，相應化解的債務規模。這是化債的最后一種不得已的選擇。實施起來難度較大，處理不好，將對地方政府信用產生較大影響。

開展對外投資 推動業務發展 城投因城市發展需要而產生，并將隨城市發展而不斷調整自身立足點，在合適的領域發揮自身的作用，實現自身的價值。在城市框架擴大階段以基礎設施投資業務為主，至城市發展到功能完善階段，需相應調配資源至加強環境、教育、能源、軌道等產業發展上，著重完善城市各項功能，提升城市綜合承載能力。當城市發展至需提升城市品質階段時，城市基建更新、文化、旅游、醫療、養老、科技等領域將成為產業發展的主賽道。

產業發展需綜合權衡人、組織效率、政企關系、銀企關系等因素。人和組織因素是城投的傳統弱項，資源和資本則是城投產業發展的核心競爭力。政企關系的運用，需要城投介入區域的壟斷性、半壟斷性業務。銀企關系的運用，為平臺的產業發展提供充足的資本支撐。鑒于資源和資本兩大核心競爭力的判斷，城投公司未來的產業發展有多重可選擇路徑。具體需做好以下幾點：

第一，基于“城市建設運營產業鏈”的產業鏈，圍繞主產業鏈向上下游進行延伸，形成二級行業產業鏈，包括市政建設板塊產業鏈、公用事業板塊產業鏈、綜合交通產業鏈等。產業鏈延伸提供了可行的產業發展空間，但“是否要延伸”和“如何延伸”到新的領域，需首先明確自身的板塊組合和業務定位。城投向下游二級產業鏈延伸，具備天然的壟斷優勢，如交通項目延伸出停車場和充電樁。

第二，需適時進行產業鏈收縮，城投公司內部建立相應的業務退出機制，對于會造成產業鏈價值受損的業務，對于政策變動發展前景堪憂的業務，扭虧無望又對產業鏈影響不大業務，均應及時收縮。

第三，基于“產業投資引導主體”的產業發展問題。城投公司需根據自身綜合能力，確定適合的投資策略：自主性投資、跟隨性投資、戰略合作。根據核心業務戰略，確定是財務性投資還是戰略性投資。同時對于項目投資，根據城市發展階段確定合適的投資項目類型。

加強收購兼并 實現戰略轉型 并購標的選擇。為拓展業務鏈條，提升市場份額，城投公司以市場為導向，科學合理篩選并購標的。一是做好被并購方的盡職調查，尤其是業務方面，主要包括產品結構、客戶群體，企業在市場中的地位以及業務發展前景等。二是明確自身的并購目的。若是橫向收購，出于深耕專業，提高市場占有率的目的；若是縱向收購，出于拓展產業鏈條，調整業務結構的目的。三是挖掘與被并購公司之間的融合點。并購活動的最終目的是起到“1+1>2”的效果。

并購整合策略。整合必須以并購目的為指導，即要根據交易的初衷及交易的結構設計來制定整合方案，重點整合組織結構、整合制度流程。整合要迅速解決人員問題，即基于并購后公司的新愿景，迅速組建團隊，厘清權限邊界，以防客戶及人才流失。

加強標桿研究 對標行業優秀 通過對標桿企業的戰略和操作路徑進行對標分析，全方位考慮企業戰略實現過程中的影響因素，對標桿企業的發展路徑進行經驗借鑒，以促進企業自身戰略的實現。

城投公司從三個維度出發：一是城市增長階梯維度，從城市供給的角度，考察受到哪些城市發展特色的影響與驅動。二是業務模式維度，深入產業特色、行業特色及價值鏈所處的位置等，考察在業務上在差距。三是企業自身的能力和資源，透過現象，洞察本質，考察在自身能力和資源上的差距。具體需做好以下幾點：

找準對標區間。對價值創造模式進行定位，主要以城市發展成熟度與城市治理開放度為標準，將城市發展及治理與城投企業價值創造模式進行匹配，以合理劃定對標企業所處的位置。

對標企業篩選。基于城投公司的能力與資源情況，合理設計基于戰略分解的關鍵指標，分解為驅動類指標與結果類指標，關鍵是能夠深刻地理解、正確地把握影響企業成功的問題和癥結所在。

挖掘關鍵成功要素。公司需研究市場上同類型業務企業的成功經驗與失敗案例，并根據自身情況選擇合適的市場化戰略。

把握政策機遇 搶占發展先機 加強研判宏觀政策和經開區產業發展機遇，提前謀劃應對的方案策略。例如，2024年有關部門明確提出加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造“三大工程”，以及重大標志性工程、“小而美”民生項目、新型基礎設施等，主動把握政策機遇，在積極承接上級政府重大項目的同時尋找新的業務增長點。落實不同層級國有資本融合發展的政策，引入央企、省屬、市屬等戰略投資者，提高企業資本實力，加快業務協同發展。

作者單位：西安經發集團有限責任公司