財政透明度對基本公共服務均等化的影響研究

摘 要：本文構建了基本公共服務綜合評價指標體系，測算出2013—2020年我國289個地級以上城市的服務水平，使用基尼系數分析省內均等化特征與趨勢，并結合當前發展特點，構建現代化公共服務職能機制。研究表明：期間全國基本公共服務總體水平提升且差距縮小，公共資源向省會城市集中的情況有所改善；財政透明度提高可顯著促進省內基本公共服務均等化，中西部省份、新《預算法》實施后作用更顯著，表現出區域異質性和時間非線性。地方官員晉升激勵作為中介變量，財政透明增加了官員的晉升壓力，進而改善了公共服務的供給和均等化程度。研究建議進一步擴大財政信息公開，提高財政透明度，優化官員晉升考核規則，兼顧經濟與社會性政績，以更好地推動基本公共服務均等化。

關鍵詞：財政透明度；基本公共服務均等化；官員晉升激勵；城市服務水平

本文索引：曹敬雯.<變量 2>[J].中國商論，2024（11）：-121.

中圖分類號：F713.581 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）06（a）--04

1 基本公共服務均等化和財政透明度的發展與現狀

1.1 基本公共服務及其均等化的發展與現狀

1.1.1 基本公共服務水平綜合評價體系

基本公共服務均等化旨在保護公民的基本生存權和發展權，以實現人的全面發展[1]。按照中央會議精神，它意味著所有人都可以公平、可及地獲得大致均等的基本公共服務，其中“基本”是指人們日常生活所必要的公共服務建設，本研究將其界定在交通運輸、基礎教育、醫療和社會保障四大領域，“均等”是指所有人享有的機會平等、享有的成果大致平等。由于基本公共服務內容的多元性、復雜性，為了更加客觀全面，本文根據定義選取與人民切身利益相關的四大方面，遵循客觀性、代表性、可比性和系統性原則構建了包含四個維度12項指標的綜合評價體系，采用熵值法進行賦權。

關于均等化的測度方法，本文選用基尼系數測度。借鑒張德鋼等（2021）的做法，將基尼系數以0.2和0.3為界定義均等化大小程度：0～0.2為均等化水平較高，0.2～0.3為中等水平，0.3～1.0為較低水平。

1.1.2 基本公共服務水平及均等化的時空演變

中華人民共和國成立以來，基本公共服務的供給制度經歷了兩大階段的演變。計劃經濟時代，呈現“高度集中、城鄉分割、低水平平均”的特點，1978年改革開放后向著“體制轉軌、城鄉統籌、追求均等”的方向發展。本文對289個地級市2013—2020年的基本公共服務水平進行測算，從表1得分均值來看，期間各地基本公共服務水平普遍提升，從標準差來看，區域間服務供給差異明顯縮小。

此外，本文分別從東部沿海地區和中西部內陸地區各抽取一個省份五個地級市做具體分析。東、西部地區分別選取浙江省和四川省，描繪省內地級市基本公共服務均等化得分變化情況。由圖1可知，省會得分明顯高于普通城市且上升趨勢更明顯，表明在省份內部，基本公共服務供給不均衡表現在資源向省會城市集中，城市間公共服務的差距較大。

一省內部基本公共服務均等化情況還需進一步使用基尼系數進行分析。由于西藏只有拉薩的數據是完備的，本文只能對其余26個省進行測算。依據前文等級劃分方法，統計發現2013年全國基本公共服務均等化程度較高的有10個省份，中等的有12個省份，較低的有4個省份，到2020年有19個省份達到較高程度，5個省份中等，還有2個省份均等化程度較低，表明近年來全國基本公共服務均等化水平整體有所提高。

1.2 財政透明度發展與現狀

過去《保守國家機密暫行條例》要求財政信息不對外公開，而1995年《預算法》的實施和2015年修訂版的推出，我國財政透明度顯著提高，財務公開范圍拓寬，內容細化。根據《中國市級政府財政透明度研究報告》， 2013—2020年我國市級財政透明度發展迅速，平均得分從18分增至62分[2]。

根據清華大學公布的財政透明度報告和各地政府官網信息公開建設情況來看，直轄市和省會城市的財政透明度表現更好；雖然市級政府在財政報告和數據公開方面有所改善，但內容公開仍需完善，尤其是政府性債務、大額專項資金、PPP項目和產業投資基金方面。此外，目前財政透明度建設距離一站式信息發布和用戶友好型目標還很遠[3]。

2 財政透明度影響基本公共服務均等化的實證研究

本文測度并分析了中國省域內部基本公共服務均等化和財政透明度后，將建立計量模型檢驗財政透明度對基本公共服務均等化的影響，及晉升激勵是否為影響機制中的中介變量。

2.1 模型構建與變量選擇

2.1.1 模型構建

首先，研究財政透明度對基本公共服務均等化的影響，構建雙向固定效應模型1：

其次，探究官員晉升激勵機制的中介效應，構建雙向固定回歸模型2：

其中，下標i，t分別代表省份和年份，Giniit為計算得到的每年各省基本公共服務基尼系數，FTit為財政透明度，PIDit為地方官員晉升壓力，Controlit為一系列控制變量。為盡量消除可能存在的異方差，所有解釋變量均取對數。α為常數項，β為影響系數，ui為地區效應，vt為年份效應，εit為隨機誤差項。

2.1.2 變量選擇

（1）解釋變量：基本公共服務均等化水平，用Gini系數。

（2）核心解釋變量：財政透明度FT。根據清華大學發布的市級財政透明度數據，以各省所轄的地級市GDP占該省所有地級市GDP比重為權重加權合成得到省級財政透明度，計算公式為：

式中，i表示省份，j表示地級市，t表示年份，GDPijt表示i省j市第t年的國內生成總值，FTit表示i省j市第t年的財政透明度得分。

（3）中介變量：官員晉升激勵（PID）。對于該指標測度方法尚未有統一標準。有學者選用外商直接投資占GDP比重，或用房投資/全社會固定資產投資、省級人均年收入/全國人均年收入量（林江等，2011，王斌等，2011），隨著晉升機制的調整，衡量指標范圍逐漸擴展，錢先航等（2011）構造了一個以GDP增長率為基礎，包含經濟、民生、環境多項指標的晉升壓力指數[4]。

（4）控制變量：可能影響地方基本公共服務均等化的為人均GDP、財政支出結構（公共服務、教育、醫療、交通、社會保障支出/財政支出）、城鎮化率、對外開放（進出口總額/地方GDP）。選取理由：公共服務建設以地方財力為基礎，GDP和對外開放程度可衡量地方經濟發展水平，兩者值越大的地區更有財力支持基本公共服務建設；財政支出結構用于反映地方公共服務建設資金投入比重，公共投入越多則均等化水平越高；城鎮化率用以反映城市化進程，隨著城市化的推進，越來越多的居民從農村轉移到城市，農村常住人口逐漸縮減，城市偏向型的非均衡供給制度直接導致城鄉非均等化（趙云旗等，2010）[5]。

（5）研究樣本與數據來源：本文研究樣本為2013—2020年全國289個地級市（包括4個直轄市）數據，所有數據來源于《中國城市統計年鑒》《中國統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》和《中國市級財政透明度研究報告》。變量描述性統計見表2。

2.2 基準回歸

為檢驗財政透明度對地方基本公共服務的影響，使用固定效應模型1回歸，固定地區和時間效應下，有無控制變量財政透明度都顯著促進了基本公共服務均等化，與理論分析一致。為了克服可能存在的異方差和組內自相關，在回歸模型中加入聚類穩健標準誤再次回歸[6]。此外，地方人均GDP和對外開放程度的估計系數同樣顯著為負，表明提高地方人均GDP和對外開放程度也有助于基本公共服務均等化[7]。相反，城鎮化率的增加使得地方基本公共服務均等化水平反而降低，是以GDP為主的官員考核機制和地方官員任免分權制度加劇了地區間競爭，使得地方政府將各種社會資源向城市集中，忽視了農村社會發展，導致城鄉基本公共服務失衡愈加嚴重[8]。

2.3 異質性分析

第一，根據上文對基本公共服務供給水平的描述性分析發現，東部沿海地區和中西部內陸地區的基本公共服務水平存在差異，考慮到東西經濟發展水平、資源稟賦、社會文化和財政透明度水平的差異，財政透明度的提高對基本公共服務均等化的影響效果可能不同。為探究是否存在區域異質性問題，本文按照地理位置將樣本劃分為東部地區和中西部地區分別進行回歸，結果顯示，東部地區和中西部地區的財政透明度系數均為負數，但中西部的系數顯著性更強，說明財政透明度的提高更有助于促進中西部地區基本公共服務均等化[9]。

第二，政府在2015年實施了新的《預算法》，對財政公開透明提出了更細致明確的要求，本文考慮到新《預算法》的影響，財政透明度對基本公共服務均等化的作用效果可能存在時間非線性[10]。為此，本文將樣本以2015年為界劃分為兩個時間分別回歸，結果表明新《預算法》實施后財政透明度提升到更高的水平，使得財政透明度更好地發揮了積極作用，因此對基本公共服務均等化的促進作用會更加顯著[11]。這也反面說明，當財政透明度建設水平較低時，政府信息公開尚不充分，其所發揮的接受公眾監督、約束政府行為的積極作用很小，進一步表明了財政透明度建設需要不斷完善的重要性[12]。

第三，考慮到不同省份之間經濟社會發展水平的差異，財政透明度對基本公共服務均等化的影響效果也可能存在差異[13]。為此，本文將樣本省份按人均GDP水平劃分為高收入組和低收入組進行回歸分析。結果表明，低收入組省份財政透明度系數的絕對值更大，且統計學顯著性更強，這說明財政透明度對經濟欠發達地區基本公共服務均等化的促進作用更為明顯。這可能因為這些地區財政資源較為匱乏，缺乏有效的公共服務供給。具體來說，中西部地區和東北地區等經濟發展相對滯后的省份，長期以來普遍存在著基本公共服務供給短板的問題，如教育、醫療等公共服務資源分配偏少、覆蓋面窄，公共服務設施和人員配置參差不齊，導致不同地區、不同群體享受的公共服務水平差異較大。這與東部發達地區形成了鮮明對比。東部地區由于經濟實力雄厚，財政收入充裕，能夠提供更高標準和質量的公共服務[14]。因此，東中西部地區之間以及東部省份內部的區域公共服務均等化水平相對較高。而中西部欠發達地區提供公共服務的預算資金不足是導致公共服務供給短板的重要原因。在這種背景下，財政透明度的提高能夠有效地督促地方政府加大對教育、醫療等公共服務的資金投入力度。比如，地方政府為了響應公眾的監督要求，會優先保障教育、醫療等民生類支出，壓縮“三公”經費等行政運行支出，由此緩解資金不足問題，提高公共服務的有效供給。從長期來看，持續推進財政透明有利于形成監督環境和輿論壓力，促使地方政府真正增強為民辦實事的服務意識[15]。

3 結語

本文基于2013—2020年中國289個地級以上城市相關數據，通過理論和實證研究了財政透明度對基本公共服務均等化的影響，并從地方官員晉升激勵角度進行了機制分析，研究發現：第一，我國基本公共服務不平等問題依然有待改善。數據追蹤結果顯示，省域內部各城市之間基本公共服務供給水平差異較大，公共資源有向省會和重點城市集中的傾向，但隨著政府治理改善，非重點城市的服務水平有所提升，省內不平等程度逐漸減小。第二，隨著中央政府對財政透明意義的重視不斷加強，對公民合法權益的保障程度不斷提高，法律規定更加明確化和細化，財政透明度得到了改善，特別是在財政預算信息的公開方面。但目前透明度建設距離一站式信息發布和用戶友好目標還很遠。第三，官員晉升激勵機制向綠色考評標準發展，逐漸從以GDP為導向轉向更重視民生服務、生態環境，如教育醫療、環境保護等領域，激勵地方政府加大對這些領域的投入。第四，理論分析和實證檢驗證明財政透明度的改善有利于提高地方基本公共服務的均等化水平，尤其在財政透明較弱的中西部地區和新《預算法》實施后更為明顯，表現出區域異質性和時間非線性。

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