環保督察何以規制環境政策執行

徐一丹 陸雨微

摘 要：中央環保督察是生態治理現代化的重要制度安排，生態環境保護督察組針對各地區的不同情況，在督察反饋中指出了當前環境領域存在的主要問題。這些問題的出現與行政體制內在的科層組織結構和激勵機制密不可分。中央環保督察的出場成為一個規制環境政策執行的有效路徑，促進了環境政策執行到底，強化了監督問責，調整了原有的激勵結構，優化政績考核、調整政治激勵、推動資金規劃，實現了對環境治理行為的有效控制。

關鍵詞：環境政策執行 環保督察 科層制 路徑研究

中圖分類號：F205? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-022-02

我國的環境狀況與經濟發展密切相關，過去十年，我國的生態文明建設和生態環境保護工作發生了歷史性、轉折性、全局性的變化。其中中央環保督察的作用引起了各界的廣泛關注。中央實行生態環境保護督察制度，設立專職督察機構，對省、自治區、直轄市黨委和政府、國務院有關部門以及中央有關企業等開展生態環境保護督察。經過7年兩輪的督察，已經完成了對31個省（區、市）以及新疆生產建設兵團的全面覆蓋，解決了一大批生態環境的突出問題。多年的督察實踐表明，地方政府長期以來對中央在環境治理領域政策的執行偏離，已成為阻礙我國推進生態文明建設的關鍵性因素[1]，生態環境的惡化成為政府環境治理不力的直接體現。中央環保督察直接作用于地方政府的環境治理政策執行，強化了地方政府的環境保護責任，切實改善了生態環境。

一、文獻回顧

“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”。具有非排他性和非競爭性特征的良好的生態環境作為一種“公共物品”具有較大的外部性，環境保護成為政府的一項重要職能。環境政策也按照中央與地方的“委托—代理”模式，自上而下地執行[2]。有學者指出，環境政策有區別于一般政策所特有的效果釋放的長程性、功能多樣性等特點[3]，在具體實施過程中，針對不同領域和環節必然會產生各種適應性問題。基于我國環境治理所面臨的特殊矛盾，中央環保督察被普遍視為一項旨在糾正目前常規型環境治理機制失敗的關鍵工具，其組織權威來自于黨中央，環保督察成為常規化的組織設施[4]。從運行機制和效用上看，中央環保督察的啟動是中央政府針對壓力型環境治理實踐中央地關系、府際關系和政社關系失衡而采取的主動調適行為[5]。有學者通過對地方性的實踐案例研究發現，督察制度通過動員、進駐、反饋、整改、問責、“回頭看”等程序，制度性地嵌入治理體系，從而有效強化了制度執行，提升了縱向治理效能[6]。中央環保督察借助強制性、規范性壓力將制度壓力給地方政府，地方政府通過橫向協調聯治、縱向上下齊治和外部融入多元共治來提高環境治理績效[7]。

環境政策執行偏差是環境治理中的重要問題，中央環保督察制度出臺的直接原因也在于解決環境領域的治理危機。有學者指出中央環保督察增加了科層組織執行任務的積極性，但并未深入到政策執行領域。如何減少環境政策在執行過程中產生的執行偏差，準確有效地執行中央政策，是提高環境治理能力的重要體現[8]。有鑒于此，本文通過分析環境政策執行偏差的組織原因，基于中央和地方的關系，重點分析督察制度如何重塑地方環境治理邏輯。

二、環保督察反饋出當前環境領域的問題及原因

環保督察在糾正一系列違法行為的同時，反映出當前環境領域存在的主要問題，本文采用部分具體案例進行分析，探究環境政策執行不力的深層次原因。

（一）巨型科層制組織規模下執行力衰減

新疆“烏昌石”區域冬季大氣污染突出，新疆維吾爾自治區發布文件要求，2020年“烏昌石”區域各市州煤炭消費總量較2015年要下降10%。但市州一級政府在執行減煤任務時敷衍了事，工作沒有得到落實。“烏昌石”區域2015年到2020年煤炭消費總量由6500萬噸增加至7729萬噸，計劃削減10%的目標淪為空談。

隨著社會經濟的發展，政府所要承擔的職能和事務越來越多，隨之帶來政府的規模不斷擴大。改革開放以來，我國政府規模顯著擴張，政府部門框架從中央、省、市、縣、鄉鎮，有五級政府層級，構成了超大規模科層組織。在政策執行的實際過程中不能按照理想狀態下進行層層傳遞、落地執行。這之間的層級距離使得政策在這一過程中容易出現差錯，偏離組織目標的行動就時常出現。在縱向上，環境政策在科層組織傳遞中發生損耗，信息傳導能量遞減，任務勢能也可能減弱;在橫向上，不同部門的溝通存在信息差。綜合作用下環境政策的“層層減碼”在科層組織中很難避免。

（二）多層級委托代理下的監控不足

安徽省六安市安徽金日晟礦業有限公司項目在2019年建設時并未取得審批手續，但仍舊違規開工。省、市、縣三級發展改革部門“層層失守”，明知其違法行為卻沒有制止。

監督“虛脫”是妨礙政策有效執行的關鍵因素。良好的政策執行必然需要強有力的監督。組織規模越大，組織行為變得更加難以掌控，組織中的監督機構的權力也逐級遞減。信息傳輸管道有限導致的信息不對稱和逐級向上負責的重重委托代理機制使得科層組織內部的垂直監督體系很難真正破解監督的難題[9]。另一方面，來自某些地方官僚體系本身的監督是非常有限的，各級黨政領導機關制約著同級的政策執行系統的監督機構。在這種管理體制下，監督機關與政策執行部門之間有密切的利益關系，監督機構難以擺脫種種非理性行為，對政策執行活動實施監督時，必然會受到諸多行政干擾。同時監督的范圍包含政府職責的方方面面，環境政策執行作為長期、且效果不易顯現的部分，很容易成為監管的疏漏區域。

（三）激勵結構中政治激勵扭曲

新世紀以來，盡管政府在環境治理方面的注意力逐漸增加，但與經濟關注度相比，仍然相對較低且沒有整體上升的趨勢，而是表現為斷續性的波動，有諸多因素影響著政府對環境治理的注意力。權威體制下的強激勵塑造了科層組織的任務偏好，地方政府對績效易測任務的偏好較強[10]。政治激勵主要是帶有政治因素的隱形壓力與激勵效果的政治信號，政治激勵直接影響到下級政府的注意力偏好、內在價值觀念和行為等。維系一統體制的核心組織機制其一是觀念制度，具體表現為國家與官員（個人）在社會心理、文化觀念上的認同。在大力發展經濟的政治信號下，地方政府在面臨負責所屬區域內的多重任務時，會更加偏好于經濟屬性的任務。在面對強激勵時，容易評估的明確績效任務與難以評估的績效任務會相互爭奪注意力，且注意力從易測績效任務轉移至不易測績效任務。這可以解釋為什么工作成效更容易被識別的經濟屬性的任務對地方政府的作用效果更為顯著，環境保護這種弱勢任務難以受到重視。不恰當的激勵工具的作用使得政府注意力分配偏差導致了新的執行偏差[12]。

三、環保督察：規制環境政策執行的路徑

中央環保督察自推行以來備受贊譽，不僅成為環境治理領域的一項關鍵制度革新，同時對于改善地方環境治理、提高環境績效起到了關鍵的作用。

（一）打破層級：實現執行到底

科層體制層層下達、逐級執行帶來的信息不對稱逐級擴大，和多層委托代理重疊，弱化了環境政策執行的效力。中央環保督察的出場，直接進入了政策執行的一線，基層政府環境治理保護所具有的靈活性被中央環境政策的統一性所規制。中央環保督察通過與各地區領導個別談話、實地走訪等方式跟進下沉督察，對下進行信息傳遞，明確目的;對上能夠獲取最真實的信息，進行信息反饋，直接的雙向溝通減少了正常情況下信息傳遞間的損耗。面對督察整改意見，各省份在進行整改時多數成立了整改工作領導小組，由省委、省政府主要負責人牽頭，對督察反饋的意見進行逐條整改，整合分散的部門力量和資源，制定詳細的工作方案，有效防止了“推諉責任”的消極行為，提升了政策的執行效力。

（二）嚴格問責：強化監督問責力度

督察通過實地調研、動員群眾參與等方式，獲取一線的實際情況，打破了地方政府所擁有的對轄區內情況更了解的天然信息優勢，彌補了委托代理問題中的信息差，部分省份在對環保督察的反饋意見中提出建立閉環推動體系，實行“省市縣三級聯動”“三級三時五報告”等制度，有效規制了地方政府間的“共謀”行為。第二輪中央生態環境保護督察已完成六批督察進駐工作，截至2022年4月，累計受理群眾舉報90000余次，解決環境問題十幾萬余件。環保督察在前期準備階段：暗查暗訪找準問題線索，明確督察的重點方向，通過進駐會傳導督察壓力和輿論造勢，借助信息公開和公眾參與，引導社會和公眾關注，積極發動、擴展環境問題的投訴舉報。督察進駐階段：發布進駐信息公告，設立專門的督察舉報熱線電話和郵政信箱并向社會公開，有效地解決了一些長期困擾群眾的環境問題，不僅回應民眾訴求，對違法企業起到了威懾作用，還打破了地方保護傘的支撐。督察整改反饋階段：要求地方政府在45個工作日內制定整改方案并報送批準。整改方案及整改落實情況按相關規定予以公示。中央環保督察嚴格問責的政治壓力、社會公眾與中央的雙重監督促進了環境問題的監督檢查，強化了問責反饋。

（三）激勵優化：調整政治激勵扭曲

在中央環保督察下沉工作中，表面上看是督察帶來的中央指導下的巡視檢查，高層領導的直接推動促進了地方政府迅速反饋，但深層次上蘊含著強大的政治勢能，釋放著更重要的政治信號。中央環保督察對于貫徹落實習近平生態文明思想有著重要意義，是傳達黨中央決策部署的重要載體。督察不僅對生態文明建設和生態環境保護成效進行工作檢驗，同時是對貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署的政治審查。黨的二十大升華了生態文明建設在推動中國實現現代化強國目標、實現中華民族偉大復興歷史使命中的重要戰略地位。環境問題已成為高度的政治問題，政府對于環境治理和建設的政治態度和決心不斷提高。環保督察更是在短時間內，將黨中央和中央政府保護和改善環境的意圖、信號傳遞到了各個領域。督察促進了各地方政府把學習貫徹習近平生態文明思想作為必要的政治任務，推動督察整改更加深入。

四、結論與討論

本文深入分析了環境政策執行過程中出現偏差的原因與科層制的組織環境不可分割，在執行衰減、監督問責不力、政治激勵的扭曲等條件的綜合作用下，地方政府面對環境治理既缺乏動力、又有“偷懶”的機會。環保督察作為環境治理領域的重要手段，在督察的過程中有力推動了環境政策的執行，完善了環境問題的監督問責，同時推動了地方政府完善政治激勵，牢固樹立經濟長遠發展的眼光。

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（作者單位：大連海事大學公共管理與人文藝術學院 遼寧大連 116026）

[作者簡介：徐一丹（2001—），女，漢族，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向：社會保障;陸雨微（2000—），女，漢族，江蘇泰興人，碩士研究生，研究方向：行政管理。]

（責編：趙毅）