山西省能源消費政策和路徑研究

王文亮 王剛

摘 要：文章通過梳理、總結近年來山西省級層面能源消費的相關政策，從制度設計與政策執行層面兩方面對政策實施的效果、取得的成績、存在的問題進行評價，提出了推動各領域能源消費的路徑。

關鍵詞：能源消費 政策 發展路徑

中圖分類號：F206? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-028-03

山西省以“雙碳”為目標，按照全方位推動高質量發展的目標要求，推動能源消費邁出新步伐，在實現碳達峰碳中和目標中體現山西新擔當、展現山西新作為。

一、能源消費革命取得的成效

近年來，山西通過調整產業結構、優化能源消費、發展循環經濟、突出重點領域節能等舉措，取得了長足的進步和很大的成效。

（一）能源消費總量合理增長

“十三五”能源消費增量目標始終在可控目標范圍，2020年，山西能源消費總量為20980.55萬噸標準煤，增速為0.58%，在全國排第9名，占全國能源消費的比重為4.3%。圓滿完成了增量控制目標。2021年以來，山西全面落實“雙碳”戰略，堅決遏制兩高項目盲目發展，狠抓工業領域能耗雙控工作，2022年能源消費總量為21919萬噸標準煤，進一步控制能源消費總量的增長。

（二）能源利用效率持續提升

全省堅持節能優先方針，突出節能降耗重點，全面實施國家強制性節能標準，單位地區生產總值能耗與全國平均水平的差距逐年縮小。2020年底，全省單位地區生產總值能耗為1.18噸標準煤/萬元，較2015年累計下降15.3%，圓滿完成國家下達的“十三五”期間單位地區生產總值能耗下降15%的目標，2022年進一步下降至0.85噸標準煤/萬元，能耗降幅呈下降趨勢，節能減排效果進一步顯現。

（三）能源消費結構不斷優化

全省著力優化能源消費結構，全力打造全國能源消費革命排頭兵。2015至2022年，全省煤炭、石油制品占終端能源消費量的比重逐年下降，一次電力（核電、水電、風電以及太陽能發電所發出的電力）占一次能源消費的比重逐漸上升。2022年山西省煤炭、石油、天然氣、一次電力分別占一次能源消費的比重為80.56%、4.31%、5.31%、9.82%;隨著可再生能源、非常規天然氣發展，山西省能源消費結構逐步優化，與2021年相比，煤炭、石油、天然氣、一次電力的消費比重分別下降0.19個百分點、增加0.07個百分點、增加0.08個百分點、增加0.04個百分點;與2015年相比，煤炭、石油、天然氣、一次電力的消費比重分別下降7.89個百分點、下降1.08個百分點、增加1.40個百分點、增加7.58個百分點。

（四）產業結構調整成效明顯

全省緊緊圍繞轉型發展，努力淘汰落后產能，加快傳統產業升級步伐;加速新興產業布局發展，產業結構調整取得明顯成效。截至2020年底，共退出煤炭過剩產能1.57億噸，退出總量居全國第一，先進產能占比由不足30%提高到68%。淘汰鋼鐵產能889萬噸、壓減焦化產能4422萬噸、關停落后煤電機組436.1萬千瓦。高端裝備制造、數字經濟、節能環保等成為千億級產業，戰略性新興產業增加值年均增長7.8%，快于規模以上工業增速3.2個百分點。

（五）節能技改有效落實

全省2020年年綜合耗能1萬噸標準煤及以上的重點耗能工業企業中，與2015年相比，噸原煤生產綜合能耗下降16.84%，煉焦工序單位能耗下降2.65%，噸鋼綜合能耗下降3.71%，單位合成氨生產綜合能耗下降4.45%，單位氧化鋁綜合能耗下降20.59%，電廠火力發電標準煤耗下降3.31%。同時，節能管理進一步加強，落實節能預警制度，健全節能標準體系，修訂完成《山西省節約能源條例》和《山西省公共機構節能辦法》等規范性文件。還加快重點用能單位能耗在線監測系統建設，啟動用能權有償使用和交易研究，推進了節能服務保障的發展。

（六）綠色低碳發展實現新提升

全省大力推動節能降耗，強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性。“十四五”前兩年，全省能耗強度累計下降8.2%，超過序時進度（6.1%）2.1個百分點，用兩年的時間完成了54.9%的工作進度，降幅位于全國前列。完善省級能耗在線監測系統功能，做好用能分析數據支持，全省11個市已全部建成市級系統。創新實施節能分類審查辦法，精準遏制“兩高”項目盲目發展，2022年共受理節能審查申請169項，項目總投資2847億元。2022年全省完成清潔取暖改造448226戶，完成年度計劃的105.81%，清潔取暖工作成效顯著。

二、山西省能源消費政策評估

通過梳理、總結近年來山西省級層面能源消費的相關政策，從制度設計與政策執行層面兩方面對政策實施的效果、取得的成績、存在的問題進行評價。

（一）政策內容及重點

能源消費管理的思路經過了提出總量控制試點（2011—2013年）、能源等量替代（2014—2016年）、能源減量替代（2016至今）三個階段。山西連續出臺了一系列能源領域的管理政策，筆者認為山西能源消費管理政策重點主要有三個方面：

一是清潔采暖政策。2016年4月，以山西省出臺《關于推進城鄉采暖“煤改電”試點工作實施方案的通知》為標志，先后出臺了散煤治理、冬季清潔取暖實施方案等相關政策。重點推進“煤改氣”“煤改電”及可再生能源供暖工作，減少散煤供暖，加快推進“禁煤區”建設，各地市根據經濟發展水平、群眾承受能力、資源能源狀況等條件，科學選擇清潔供暖方式，加快燃煤供暖清潔化，加快替代散燒煤供暖，提高清潔供暖水平。山西大面積推廣“煤改氣”“煤改電”的政策，以達到減少煤炭總量消費及大氣污染的“雙目標”，取得了一定的控煤效果，也遇到了不少問題。

二是燃煤污染控制政策。以《山西省大氣污染防治條例》為標志，前后出臺了《大氣污染防治行動計劃》《控制溫室氣體排放實施方案》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《進一步控制燃煤污染改善空氣質量的通知》等一系列政策文件，不斷強化大氣環境管理。2017年和2018年，山西省環境空氣質量明顯改善，完成了《大氣污染防治行動計劃》第一階段的目標。

三是煤炭消費減量等量替代政策。以2018年出臺的《山西省煤炭消費減量等量替代工作方案》為標志，各地積極推進煤炭消費減量替代工作，陽泉、晉城等地都出臺了替代方案。明確提出統籌把握煤炭消費總量控制目標任務，要求把煤炭消費減量替代工作作為加強宏觀調控、調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手，擺在更加突出位置，發揮部門協同作用，推進總量控制和減量替代工作有序開展。以化解過剩產能、淘汰落后產能、深化節能改造、整治燃煤鍋爐、促進煤炭高效清潔利用和大力發展可再生能源等為重點。目前，相關配套政策和實施細則正在進一步完善中，煤炭消費減量等量替代工作取得了初步成效。

（二）政策分類評估

“十三五”期間，從大氣污染防治、藍天保衛戰到秋冬季攻堅行動，從“煤改電”“煤改氣”到“四宜”原則（宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱），從燃煤小鍋爐淘汰和散亂污企業整治到能源革命排頭兵和區域經濟轉型升級，從多能互補到因地制宜，從中央環保督查到督查機制下沉，再到督查“回頭看”，山西已經初步形成了關于散煤綜合治理的政策和監管體系，政策和執行層面更加趨于理性，為能源消費總量控制工作創造了有力的制度保障。具體來看：

1.從政策數量分析，2017年和2018年是政策干預高峰。從出臺政策數量看（見圖1），“十三五”期間，出臺政策數量增長且呈倒“U”型曲線，針對出現的環境及產業帶來的污染需要政策干預，2017年及2018年是波峰，反映當時是政策密集出臺期，對大氣環境和煤炭及相關產業都提出了更多更具體的標準，2019年數量有所下降，反映出前期出臺的政策正在落實和執行，且環境趨于穩定或改善。

2.從政策內容分析，以煤炭及相關領域的產業政策最多。從政策內容來分析（見圖2和圖3），大氣環境管理政策占36%，煤炭及相關產業的政策占64%，反映出政府更加注重通過產業結構調整、能源結構的調整來實現煤炭總量控制。在環保領域，2017年和2018年出臺的污染防治政策最多，也正是通過這兩年的集中整治，山西的大氣環境質量明顯改善。

3.從政策類型來看，能源消費領域的頂層設計還不夠完善。從政策類型來看（見圖4和5），制度設計層面的文件占35%，政策執行層面文件占65%。很明顯，政策執行層面文件數量較多。也就是說，一方面，在能源消費領域，頂層設計還不夠完善，相關的法律法規、總體戰略與規劃還比較少;另一方面，山西的能源消費總量控制工作更注重執行和落實，相關的實施意見、行動方案、工作方案等政策比較多。

（三）顯現的問題

1.能源消費增長需合理控制。山西煤炭、電力、煉焦、冶金、化工等高耗能產業長期占據行業用能首位。用能需求將不斷增大，碳排放仍將處于上升階段，完成碳達峰任務艱巨，必須加快能源消費革命，在保障合理用能需求的同時，推動經濟社會發展與能源消費增長脫鉤。

2.能源利用效率需持續提高。雖然山西“十四五”前兩年能耗強度降幅位于全國前列，但仍高于全國平均水平，與江蘇、廣東等省份存在較大差距。需要進一步加快推進高耗能行業淘汰整合，節能技改，推動能源利用效率提升。

3.能源消費結構需加快調整。山西以化石能源為主的能源結構尚未轉變，近幾年全省新能源的項目建設較多，新能源裝機增速快，目前，新能源裝機占全省發電總裝機達到41.2%，但消納利用不足、存儲能力不夠、供求不平衡的問題比較明顯。

三、推動各領域能源消費的路徑

深入推動能源消費革命既是促進山西經濟社會發展全面綠色轉型的主要切入點，也是引領能源領域低碳發展、建設新型能源體系、助力實現碳達峰碳中和目標的重要手段，節約優先、消費升級和低碳轉型是能源消費革命的主攻方向。

（一）能源消費深度轉型推進能源結構持續優化

山西煤炭短中期作為安全保障基礎的主力地位難以動搖，而中長期被非化石能源逐步替代的大趨勢也難以阻擋，因此，特別重視對煤炭消費替代和轉型升級，“十四五”時期要嚴格合理控制煤炭消費增長，明確大力推動煤炭清潔利用、合理劃定禁止散燒區域、逐步減少直至禁止煤炭散燒的舉措，多措并舉、積極有序推進散煤替代，天然氣、非化石能源消費量還將保持較快增長。為逐步減少用于直接燃燒的化石能源，必須加快建設新型電力系統，提高終端能源需求中的電氣化率。同時，穩步推進氫能利用，經濟可行的應用場景不斷豐富，應用空間顯著擴大。

（二）繼續大力推動主要領域的節能降耗工作

未來十年圍繞能源消費，山西省應作出一系列的節能降耗部署，包括城市節能降碳工程、園區節能降碳工程、重大節能降碳技術示范工程、實施重點行業節能降碳工程。在工業領域，強調優化產業結構，加快退出落后產能，大力發展戰略性新興產業，加快傳統產業綠色低碳改造，明確推動鋼鐵、有色、建材、石化行業碳達峰舉措。在建筑領域，強化城鄉建設綠色低碳轉型提升建筑能效水平，優化建筑用能結構，推進農村建設和用能低碳轉型。在交通領域，推動運輸工具裝備低碳轉型，構建綠色高效交通運輸體系，完善綠色交通基礎設施建設。通過這些主要領域的節能降耗工作，實現以較少能源消費保障山西經濟社會生產和生活水平的進一步提高。

（三）數字化技術賦能能源消費綠色轉型

抓緊部署前沿技術研究，完善產業技術創新體系。強化科技創新對綠色低碳轉型的支撐作用。面向未來，將以數字化轉型驅動生產方式變革，推動5G、大數據、人工智能等新一代信息技術提升能源、資源、環境管理水平，賦能綠色制造;大力提升鋼鐵、有色金屬、建材等重點行業，以及數據中心等重點領域能效水平，將繼續推動落后產能退出，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，培育壯大戰略性新興產業，優化區域產業布局。力爭到2025年，工業產業結構、生產方式綠色低碳轉型取得顯著成效，綠色低碳技術裝備廣泛應用，能源資源利用效率大幅提高，綠色制造水平全面提升，為2030年工業領域碳達峰奠定堅實基礎。

（四）能源產業鏈全方位賦能農業產業鏈

“十四五”時期實施鄉村產業鏈供應鏈提升工程，創建農業現代化示范區，爭創國家級現代農業產業園。農業產業園區將成為農村能源消費革命率先示范的重要場景之一。充分利用園區種植或養殖中產生的規模化秸稈、畜禽糞便及初級農產品加工過程中產生的加工廢棄物等有機廢棄物，借助現代生物技術生產燃料乙醇、固體燃料、燃氣、沼氣、生物質電力等可再生能源產品，不斷增加園區內的能源供應，形成“資源—廢棄物—資源”的良性循環。持續推進“光伏+”綜合利用行動，在農業園區內建設“光伏+”現代農業，通過在光伏板下開展規模化種植養殖以提升土地綜合利用價值。利用低風速技術著力推動風電滿足園區農業生產中的用電需求。在將生物質能、光伏、風電、地熱能等可再生能源用于農業生產的基礎上，與農產品加工和觀光、露營、農業采摘等文旅資源結合，以“新能源+農業”的用能模式優化第一產業、升級第二產業、賦能第三產業，延長農業產業鏈、供應鏈、價值鏈。

（五）加強宣傳引導，使綠色低碳消費理念深入民心

通過大量宣傳引導和政策推動，引導綠色消費行為規范，提升公民生態文明意識、增強公民踐行綠色低碳行為的自覺性和主動性，大力倡導綠色低碳出行。企業著力推動綠色辦公，通過規范各種辦公活動，推行節約行為模式，培養良好節約習慣，以達到能源利用節約化、環境質量友好化，如隨手關燈、多用自然光、少開長明燈，人走電斷、減少待機、辦公設備長時間不用時關閉電源等，助力山西經濟社會的高質量發展。

[基金資助：山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）2020年度規劃課題《山西煤炭消費總量控制政策研究》;山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）第一批特色學科建設項目《山西推進能源革命向縱深發展的路徑和政策研究》]

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（作者單位：山西省社會科學院<山西省人民政府發展研究中心>能源經濟研究所 山西太原 030032）

[作者簡介：王文亮，山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）能源經濟研究所副所長、副研究員。]

（責編：賈偉）