以新質生產力推動山西煤礦安全生產中的政府監管責任

摘 要：煤炭是保障我國國民經濟穩步向前發展的重要能源之一，但由于在生產過程中，工人安全生產意識不強、設備陳舊落后、監管形式僵化、安全責任落實不到位等原因，致使煤礦安全生產事故時有發生。對此，在山西轉型發展的大背景下，文章提出以新質生產力為抓手，著重提升員工素質、加強監管組織領導、創新監管模式、加大監管力度、從細節上重視監管工作。

關鍵詞：煤礦 政府監管 路徑

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-105-03

煤炭資源雖然是我國經濟發展的重要能源，但在我國以人為本的執政理念下，黨和國家更關注人民的利益、人民的生命健康。如何才能在一個復雜的工作環境下保證煤礦員工的生命安全，不僅需要一套完備的規章制度，更需要一個獨立的監管機構。在2024年全國兩會中，政府工作報告特別提出了加快發展新質生產力。由此，在山西推進煤礦企業安全生產政府監管中，也可以新質生產力為抓手，在監管中運用新技術，以此保證煤礦員工的生命安全。

一、煤礦企業安全生產政府監管的相關概念及必要性

（一）煤礦企業安全生產

安全，是指人們沒有受到威脅、危險、危害、損失，是人們免除了不可接受的損害風險的狀態。安全生產是指在生產經營活動中，為了避免造成人員傷害和財產損失而采取相應的預防和控制措施，保證生產經營活動得以順利進行的活動。安全生產具體到煤礦企業，是指煤礦工人在采煤過程中，生命、健康、財產沒有受到傷害或傷害程度較小，是煤礦工人個人或煤礦企業所能承擔的風險的范圍。

（二）煤礦企業安全生產的政府監管

監管，是指對某個機構、行業、市場或活動的監督和管理。監管通常由政府或政府指定的機構來進行。政府監管，學術界一般稱之為政府規制或管制，是在市場經濟條件下政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規范與制約。在煤礦企業安全生產中，政府監管是指政府運用行政強制力，根據法律授權，通過設立專門的行政機構，從監管目的、處罰依據、處罰范圍上對煤礦企業監督管理，以達到促進煤礦企業安全生產、減少或避免安全事故、保障工人的生命財產安全、保障煤礦企業健康發展的目的。

（三）煤礦企業安全生產中政府監管的必要性

盡管各煤礦都有一套自己的生產流程，并在這套流程的規制下起到了減少事故發生的作用。但隨著經濟社會的發展，煤礦企業在開采煤炭的過程中依靠自律、依靠內部規章去約束自己生產規模的擴大、減少攫取利益的速度顯然是不夠的，也是不現實的。事實上，煤礦在安全生產中既需要為企業創造利益、獲取更大的利潤;更需要在生產中保證工人的生命財產安全不受侵害。要做到這兩點，就需要煤礦企業將有限的資金不僅要投入到生產運營中，還需要將一部分資金投入到生產維護中。企業維護資金的投入雖然作用巨大，卻不能直接創造經濟利益，所以這對企業來說看似一個簡單的問題，但面對巨大的經濟利益，如何正確保持資金的合理使用就比較困難。面對利益的誘惑，有些煤礦難以把控對利益的追逐，把本應投在防護上的資金轉投在了生產上，增加了煤礦企業生產過程中發生事故的可能。面對這一現狀，就需要一個獨立于煤礦企業之外的、強有力的政府部門承擔起對煤礦安全生產的監管，使煤礦能更有效地提高安全生產水平，減少事故發生。

二、政府監管的法理依據

煤炭形成過程復雜，多深埋地下，在開采中很容易發生事故，所以在煤礦自身監管體系之外，還需要利用政府監管這一獨立于煤礦企業之外的監管機構進行監管。

（一）政府規制理論

政府規制是在市場經濟體制下，政府對經濟行為的管理或制約，是以矯正和改善市場機制內在的問題為目的，是政府干預經濟主體的活動。煤礦企業作為我國最重要的能源生產企業，對煤礦企業的監管就在情理之中。具體到煤礦企業的生產經營中，又可以發現：煤礦企業雖然對國家經濟發展影響巨大，但其工作環境通常較差，工人整體文化水平不高，負外部性特征明顯。因此，政府作為公權力的代表，就需要通過法律手段，運用公權力引導、調節、干預和控制市場參與各方主體的行為，以實現追求社會效率、社會公平和社會福利的目標。并且政府在干預煤礦企業生產的過程中，也會通過公權力規范企業行為，公開煤企信息，督促煤企消除隱患。

（二）委托代理理論

委托代理理論起源于“專業化”的存在。當存在“專業化”時就可能出現一種關系，在這種關系中，假設代理人與被代理人均為理性經濟人，而代理人由于相較于被代理人，有明顯的信息優勢和專業優勢，可以為被代理人做出更為專業、理智的決策。基于代理人的這一特征，被代理人會授予代理人一定權限，為其在權限范圍內做出決策。以委托代理理論為前提，在煤礦企業安全生產過程中，也假設煤礦企業與政府為理性經濟人，當國家出臺一系列政策時，會委托給安全生產部門和各級政府，即各級政府代表國家執行安全生產政策。社會民眾期望社會穩定，工作穩定，他們也需要有一個理性的代理人解讀政策并為其做出決策，政府監管部門對政策的熟悉程度是民眾無法比擬的，所以對雙方而言，這個代理人的最好人選就是政府。基于這一原理，在煤礦企業的安全生產中政府監管是比較妥當的。

（三）信息不對稱理論

信息不對稱理論最早出現在經濟學領域，這一理論的基本含義是在市場經濟活動中，人們對某些信息的了解是有差異的：一部分人對某些信息了解充分，而另一部分人則對相關信息知之甚少。掌握信息比較充分的人，在利用這些信息作出決策時往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人，則處于比較不利的地位。該理論認為：市場中賣方比買方更了解有關商品的信息，出于利益的考慮，賣方會向買方介紹有利于商品銷售的各種信息，忽視對銷售不利的信息，從而使買方相信買到賣方推銷的產品是一件明智的事。買賣雙方在推銷某一商品的過程中各自的表現就是一種在信息不對稱前提下做出的反應。即：在買方接受到賣方的推銷信息后，不管信息的誤差有多大，他都會認為自己當時的決策是正確的、是明智的。買方這一單方面的想法顯然只是理想狀態，賣方在向他們推銷產品時可能傳遞的是產品的全部信息，也可能是產品的部分信息，而買方卻會以為他已經掌握了全部的產品信息。面對市場信息不對稱產生的弊端，政府作為市場管理者，就要盡可能站在一個公正的立場去調解這一矛盾，盡可能使買賣雙方都能在充分了解某一事物信息的基礎上再做出決斷。具體到煤礦企業，因政府在整個社會中處于一個管理者的角色，所以它對市場信息掌握得較全面，因而在煤企的政府監管中，盡管各煤礦企業也是以最大的愿望希望自己的煤礦企業能不發生事故、少發生事故，但因它們在社會中所處的地位不同，各煤礦企業很難充分了解其它煤礦的監管制度，但政府作為市場的管理者，它對各煤礦的信息掌握較全面，因此，將政府作為安全生產的監管人，就可以在政府較全面掌握信息的基礎上，將適用于各煤礦企業的一些通用規則共享，以最大可能減少煤礦事故的發生。

三、國外先進煤礦的管理經驗

為了減少我國煤企安全事故的發生，我們可以借鑒國外煤礦的安全管理經驗，提升我們的安全生產管理水平。具體而言，我們可以從以下幾方面學習國外的一些先進經驗：

（一）加強煤礦工人的業務培訓

美國是世界上主要的產煤大國之一，近年來每百萬噸煤死亡率一直保持在0.03%以下。美國之所以能在煤礦安全生產中取得如此驕人成績，其最根本的一點就是對煤礦工人的培訓。在美國，全國礦業安全與衛生署不但每年對煤礦工人和礦主進行短期集中培訓，還會免費在各州巡回講授安全生產標準、技術設備操作，以此提高煤礦工人及礦主的安全意識。除此之外，礦業安全與衛生署還充分利用網絡，在網上提供免費的交互式培訓課程，開放網上圖書館，將礦難調查報告、安全分析資料和檔案在網上公布，以此讓相關人員引以為鑒。

（二）監管方式靈活、處罰力度大

礦業安全與衛生署是美國監管煤礦企業的專門機構。為了保證礦工的安全，美國的安全與衛生署監管非常嚴格，通常他們對礦井的檢查分為兩種，一種為常規檢查，一種為突襲檢查。在進行常規檢查時，他們又根據礦井的不同類型采取不同的辦法。具體來說，對于露天煤礦，安全與衛生署每年至少檢查兩次;對于地下礦井，每年至少檢查四次;在檢查中如果發現問題，會提出整改意見直至完全符合再次復工的要求，如整改不合格，會一直要求礦井繼續整改，如遇緊急情況，聯邦檢察員有權當場關閉礦場。在他們進行“突襲”檢查前，要求檢查人員必須嚴格保密。在進行檢查時，檢查人員和礦業設備供應者實行連帶責任制。檢查人員出具誤導性的錯誤報告、礦業設備供應者提供不安全設備，都可能被處以罰款或有期徒刑。

（三）采煤設備高度機械化

南非礦產資源豐富，在經過長期的依法治理及大量采用高科技手段后，如今的南非不僅煤炭產量較高，而且百萬噸死亡率還很低。這一切都源于南非在采煤中不僅管理方法先進，更重要的是機械化程度較高，采用了大量的新技術。此外，日本在采煤過程中，機械化程度也非常高。為了最大程度保護煤礦工人的生命安全，他們大量采用自己研制開發與進口的各種機械化采煤設備，以確保在高度機械化生產鏈條下礦工的人身安全。如他們在采掘中實現了機械化，在運煤中實現了皮帶化，以此減少礦工的現場作業，從而確保了工人的人身安全。在德國的一些煤礦中，工人在進入井下時，需每人配戴一個發射器，發射器的信號跟地面控制中心相連，控制中心能隨時了解井下情況并立即采取措施以減少傷亡。

（四）重拳打擊違法采礦行為

美國監管部門對煤礦企業嚴厲的懲罰措施，是美國煤礦企業注重安全生產流程、依規操作的保證。任何時候礦工都是非常危險的職業，為了保證礦工的安全，《聯邦礦業安全與健康法案》中規定了非常嚴厲的懲罰措施：美國監管部門在監管過程中發現一般違規操作行為，對礦主的罰款每次每項可達5.5萬美元;對檢查中發現的違規行為是多次違反的，會加重處罰;對檢查中發現的重大違規行為甚至可能引起傷亡的，會追究刑事責任;對檢查中發現的違法行為雖輕但導致人員傷亡的公司或個人，罰款將分別達到50萬美元和25萬美元。以此重罰保證煤礦企業和個人不想違規、不敢違規。

四、我國煤礦企業當前存在的問題

（一）煤礦工人安全生產意識不強

目前，我國煤礦企業從業人員大都文化水平不高，風險辨別能力不強，自保互保意識差。特別是一些一線生產員工，多是農村和城鎮的剩余勞動力，他們文化水平大多不高，且受到的培訓不到位。即使是一些班組長，對操作規程也不能完全落實到位，有時甚至會為了趕進度，帶頭違章作業。此外，部分煤礦企業負責人重生產、輕安全;重經濟效益、輕法律法規。正是這種不重視安全生產的意識在某些特定情況下誘發了生產事故。

（二）設備陳舊落后及管理不規范

安全投入是安全生產的基本經濟保障。新技術、新設備不僅可以引領煤企進入發展的快車道，而且還可以減少安全事故的發生。但一些煤企在盲目追求經濟效益的前提下，不僅在研發新設備上投入資金少，甚至對已有的機械設備也不維護保養，影響了設備的正常運行，使設備存在不同程度的安全隱患。此外，對于煤礦企業的基層末梢安全更是疏于管理，而這些不規范的行為正是釀成安全事故的風險之一。

（三）監管形式僵化

監管部門對煤礦的監督檢查通常分為固定檢查和突擊檢查。在進行固定檢查時，因檢查的內容、周期固定，所以煤礦監管機構對煤礦不管是進行重點檢查、專項檢查還是定期檢查，因其檢查的內容、時間、形式固定，所以經過幾次檢查后煤礦企業就會對這些流程十分熟悉，在每次檢查前，他們有針對性地做好準備，等到監督檢查工作結束后，煤炭企業又會恢復原樣。由此不難看出，煤礦安全檢查機構對煤礦的監督檢查看似有條理、有重點，但墨守成規、工作方式固化、欠缺靈活性。

（四）安全責任落實不到位

防護煤礦企業安全生產的最后保障就是安全責任落實到位。一線員工不規范的操作沒有讓他們受到足夠大的處罰，所以他們會一犯再犯;監管人員在監管過程中對煤礦企業的不合規行為或視而不見、或互相推諉也沒有使他們因為不作為而受到懲處也是造成煤礦安全生產事故的又一誘因。正是因為煤礦企業大量存在這種問責力度不大或安全責任落實不到位的情形發生，致使煤礦企業安全事故時有發生。

五、保障煤礦企業安全生產的政府監管措施

安全生產工作不允許有一絲一毫的放松，要正確看待安全和發展。目前，煤礦企業生產中存在的問題，我們一方面可借鑒國外先進煤礦的管理經驗，另一方面也可借助政府監管的力量，提升煤礦企業安全生產管理方法。具體來說，可從以下幾方面做起：

（一）提升員工素質，從主觀上減少違規操作

在素質提升方面，考慮到礦山員工多是農村和城鎮的剩余勞動力，整體素質參差不齊，因此，各煤礦可在政府監管的引導下，展開教育培訓活動，即通過讓員工觀看警示教育片提高安全意識及通過主題學習掌握安全知識，以此來提升員工整體素質。根據2024年山西省政府工作報告中提出的要全方位培養用好人才，實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，統籌推進各類人才隊伍建設的工作安排，各煤礦的政府監管部門還可以鼓勵煤礦引進高學歷、高素質的監管人員。礦山監管細致繁瑣，引進高學歷的監管人才，可直接提升煤礦自身的監管水平。此外，為了有效監管礦山安全生產，各礦山還可以積極主動地從企業的退休職工或部分改制礦山的下崗職工中，聘請一批專業技術能力強、業務水平高、經驗豐富的專業技術人員，充實到一線的監管工作中，以此有效監管礦山安全生產。

（二）加強監管組織領導，從思想上狠抓安全監管

加強領導監管，著力構建全方位的安全生產責任體系，是推動安全生產形勢持續向好的重要一環。因此，政府監管部門在對煤礦企業進行監管時，要嚴格落實黨政領導責任，認真落實“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的要求;縣級黨政“一把手”要在抓好安全生產工作上投入更大精力，按照“誰主管誰負責”的原則，堅決把安全生產責任落實到位。要嚴格落實企業主體責任，壓實企業法定代表人、實際控制人、實際負責人的第一責任人責任。

（三）利用機械設備，從方式上改變監管模式

為了有效減少煤礦安全生產事故，保障煤礦工人的生命財產安全，落實《“十四五”國家應急體系規劃》，在今后的煤礦安全生產中，要積極響應應急管理部、工業和信息化部提出將應急機器人運用在礦山開采、救援中的規劃。目前，我國在應急機器人方面的應用較少，所以應急管理部、工業和信息化部又提出“鼓勵企業安全生產費用向機器人等新裝備應用領域傾斜”。據此，各煤礦企業在今后的生產經營中，為減少安全生產事故的發生，要盡量采用新設備，有條件有能力的煤礦企業還應啟動相應的技術研發，實現礦山安全管理的數字化、網絡化和智能化，構建適應煤炭生產運營的“數據平臺”;采集、傳輸和匯集數據，推行井下機器人作業，實現井下生產智能化。同時運用數字孿生技術，打造虛擬礦山，為應急救援指揮等提供有效支撐。此外，對于舊有設備，也要定期維護保養。設備是煤礦企業生產的重要保障，設備的運行狀態直接關系到煤礦生產的安全狀態，因此，對于已有設備也必須嚴格按照規定操作，確保設備的正常運行和安全使用，一旦發現設備故障或異常，應及時進行處理和維修。

（四）加大監管力度，從機制上保證監管到位

政府監管制度不僅要建全，還應加大力度。政府在專項檢查的基礎上要開展聯合執法、暗查暗訪，借助專家力量精查細查，對執法檢查發現的重大事故隱患和突出問題，加大執法力度和問責力度。“五職礦長”（五職礦長是指：礦長、安全礦長、生產礦長、技術礦長、機電礦長，五職礦長是國家為了規范煤礦的管理而設置的五個職位，有的地方要求五職礦長中的安全礦長、技術礦長由政府部門選派）是礦山的核心成員，需嚴格任職條件。政府在監管中發現不滿足條件的任職人員，要依法限期整改。對礦山監管責任落實不到位的情況，要進行個別約談、通報批評。為了保證監管到位，同時也要明確對監管人員的懲處：即對監管人員應發現未發現的非法違法生產行為，除對違法行為限期整改外，更要嚴懲監管人員，視情節嚴重程度追究責任，發生較大以上安全生產事故的，還要追究地方黨委和政府領導的監管責任。

（五）擴大監管范圍，從細節上重視監管工作

過去政府對礦山安全監管的工作主要集中在生產過程中，對煤礦企業的基層末梢不太重視，但事實上一些煤礦企業的基層末梢也是安全事故的重災區，不容忽視。因此，在今后的礦山安全監管中，政府監管還需對井下、井上所有生產區域、生活區域都進行細致全面、網格狀、系統化的排查整治，對每一環節、每一單元中的風險、災害、隱患都要盯緊抓實、徹底整改。對具有較大火災風險、人員活動集中，容易造成群死群傷或重大社會影響的人員密集場所、敏感特殊場所，辦公場所、食堂、酒店、餐飲、浴室、宿舍、工棚、文化體育活動場館等易漏管失控人員密集場所，要進行常態化的監督檢查，發現一處問題，解決一處問題，不推諉扯皮、不敷衍塞責。對露天邊礦、尾礦庫、采空區等重大隱患易發區，要提前規劃、綜合治理，不置之不理、不心存僥幸。

六、結論

政府只有在監管中毫不放松，才能堅決遏制安全生產重大事故的發生，切實減少一般性事故。只有全面落實煤礦、尾礦庫等各類礦山黨政領導包責任、圍繞“一件事”全鏈條壓實部門監管責任，才能真正完善“一礦一策”生產措施。只有實行“四不兩直”執法檢查，深化重大事故隱患專項排查整治，才能真正常態化清零。

[本文系山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）2022年度規劃課題一般項目“碳達峰視角下的山西實現產業轉型升級研究”階段性成果，項目編號：YNYB202202]

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（作者單位：山西省社會科學院<山西省人民政府發展研究中心> 山西太原 030032）

[作者簡介：侯玉花，副研究員，研究方向：社會學。]

（責編：賈偉）