數字政府的“效能—法治”張力及其調適框架

張梁

關鍵詞 科層政府 數字政府 法治政府 數字效能主義 數字法治政府

〔中圖分類號〕Ｄ６３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０５－０１１７－１３

一、問題的提出

政府形態、行政模式與科技進步的聯系相當密切。“以蒸汽和電力為代表的兩次工業革命促成了高度精致化的分工體系和韋伯式的官僚制”，①形塑了至今仍以科學理性而著稱的科層政府。隨著新信息革命深入展開，科層政府在數字化沖擊下迎來了新的嬗變形態——數字政府。從科層政府到數字政府不啻為一場范式超越和升級，而政府形態演化及行政模式的數字化轉型，亦將重塑政府治理結構，引發新的治理變革。有學者甚至樂觀地認為，數字政府“成為突圍科層制政府治理局限、突破條塊分割治理結構、彌補科層治理漏洞的有效改革路徑”，② 有助于紓解科層制危機。③ 基于數字政府的透明性、服務性、回應性等特點，亦有觀點提出“數字政府是實現法治政府的有效機制”。④然而，數字政府雖具有某些趨向“法治政府”的外在表征，卻與后者的價值理念并不完全相洽。隨著政府數字化轉型的持續推進，其日益突破建立在科層政府結構上的治理機制和法治范式，可能在多維度面臨數字治理的“效能—法治”悖論。數字政府建設需符合民主法治的要求，①但目前，“以全面建設法治政府為目標的行政法律制度體系難以有效因應數字政府的發展”。② 故而，數字政府的法治化建構便成為亟待研究的重要課題。

信息技術的迭代升級對政府形態、治理結構帶來前所未有的影響。數字政府重塑了對數字社會的治理邏輯及治理方式，使“數字治理”滲透到社會治理的諸多方面。然而，治理的數字化革命不可避免地具有“雙刃劍”效應。為了提升對高度復雜的數字社會的治理效能，進而全面構建“數字治理”機制塑造高效的數字政府范式，將會與“法治政府”體系產生目標沖突和價值糾葛。數字政府在日益復雜的治理場景中，會因過度凸顯治理效能而面臨多重法治風險。有鑒于此，鋪設數字政府、法治政府并行共進的良序發展軌道，構建統合數治與法治雙重價值系統的數字法治政府，已屬當務之急。事實上，數字政府的建設不只要實現法治化，還要實現整體的數字法治。③ 以“數字法治政府”為整體框架和系統界面，推進數字政府數字化、法治化協同發展與深度融合，是規避政府數字化轉型的治理悖論與法治風險的必然選擇。

二、數字政府的治理模式革新及其效能悖論

數字政府革新了傳統政府的科層治理結構，從諸多方面提升了政府面對高度復雜的數字社會的治理效能。然而，“數治”治理模式的系統塑造，也存在突出的技術治理效能悖論，需要受到充分的理論關注。

１．數字政府的治理模式變革

自馬克斯·韋伯開創官僚制政府理論以來，對科層政府的討論從未停歇。科層制作為工業時代公共行政科學化的典范，被視為迄今最貼近現代化的一種政府組織形態。科層制適應了工業化社會追求的秩序、理性、效率等要求，具有專業化與客觀化外表，“使整個政府系統的‘可計算性達到最高程度”，④有助提升政府活動的規范性。“科層制不僅僅是指分科分層的外在組織形式，還包括法制化、制度化、專業化等內在特質”。⑤ 然而，科層政府始終面臨治理層級和條塊協作的難題，以及治理統一性、權威性與靈活性、有效性的悖論。比如，決策機構的法理權威與執行機構的自由裁量存在顯著張力，“街頭官僚”現象泛濫成疾。與此同時，政府科層化在一定程度上強化了權力集中。“越是集權，越會產生更多的層級，而層級增多會導致監督無力，形成權力監督的悖論”。⑥ 由此，科層制日益偏離“組織理性”，這不僅深刻制約了治理效能，也衍生了“效能—法治”的張力。梳理科層制政府的發展史發現，克服并消解此種張力構成了其制度進化的主旋律，科層政府形態的嬗變呈現為“法治建設與效能建設相交織的政府治理現代化進程”。⑦

“形成于工業時代的行政官僚體系天生具有保守性，其原因在于被設計成保守性而實現對社會結構的穩定。”⑧數字政府作為數字社會衍生出的嶄新政府模式，突破了行政始終在“科層理性”中徘徊的結構困境，重塑了政府的職責界限和治理結構。數字政府形塑以技術治理為根本、以治理效率為導向的行政體系，具有逆組織化、去科層化、強穿透性等特質，為科層政府注入了技術、理念等多維革新元素。在“行政一體”和“整體治理”的取向下，數字政府通過整合政策差異，強化了決策權及決策者的監督權，從理論上可能擠壓基層的自由裁量空間。數字政府在接續提升行政技術、權力技術的同時，更加重視信息技術的“武裝”。數字政府憑借信息技術的“穿透性”特質，直指科層政府“過度集權”和“無序裁量”兩大痛點，具有提升治理能力的功能。總體上，數字政府帶來了政府功能的再造、職能的整合與調適，呈現出透明性、效率性、便民性、回應性、責任性、服務性等多維特質，有助消除科層政府治理效能不足困境。

數字技術的廣泛運用深刻改變了國家和社會治理的方法論，凸顯了治理的“工具主義”邏輯。① 數字化重塑了政府與公民、市場、社會三者間的信息交流結構，有助于建構凸顯技術治理靈活、高效、能動優勢的新型治理范式。如在線公共服務的全天候、普及化，改變了行政體驗；又如智能審批等人工智能的運用，促進了行政程序的簡約和加速，有利于保障行政相對人的權益。有學者發現，數字技術的規模化運用帶來了治理空間的數字再造，創造了“數實相融”的新型治理情境，形成以多層級政府信息協同為核心支撐的“數字治理”新模式。② “數字治理”概念的直觀表達即運用數字技術治理國家和社會，學界將其簡化為“數治”。

當前，“數治”作為數字政府形態下的獨特治理模式，兼具技術化、數據化、平臺化、智慧化治理等多元特征，正向不同場域和主體延伸，呈現出較為全面的宏觀治理功能，可施展于立法、決策、執行和法律實施、法律監督等諸多領域。從某種意義上，“數治”形塑了簡約高效的現代政府系統，不斷“上下聯動”提升數字社會的治理有效性。③ 然而，它對科層政府組織結構尤其是對決策、執行、監督的權力重塑，也將全面輻射到國家和社會治理結構，牽動治理格局和治理制度的系統調適。這無形中會與在科層體制上構筑和運作的治理體系產生裂痕，使得數字政府形態下的“效能—法治”張力呈現新的樣貌。

２．數字政府的“數治”效能悖論

數字政府遵循由重塑科層政府組織到變革社會治理形態的聯動邏輯，既給政府治理帶來了正向賦能效應，亦深刻改變著國家權力與公民權利結構，推動內外部行政關系發生深刻變遷。數字政府在紓解既有科層治理的效能困境之時，存在復雜多維的“數治”效能悖論。

（１）數字政府的穿透治理與基層社會自治的悖論

數字技術賦能社會治理的機理在于，國家借助“穿透性”的數字技術，賦能制度化（如立法、守法、執法、司法、法律監督）和非制度化（如政策執行、道德實施）的治理事務。數字政府超越了科層政府以“目標管理”為核心的自制模式。理論上，它能夠通過信息技術“穿透”行政科層，重塑決策權、執行權、監督權配置結構。實踐中，政府“數治”活動的決策過程既具有數據收集與共享、集體協商與決策、綜合實施與收集反饋的扁平化面向，也具有進一步集中化的可能。學界最近的研究表明，政府數字化轉型并未完全悖離“科層”邏輯，數字技術對于建構更加理性、高效的科層組織似乎具有更為突出的作用，表現于數字政府的組織結構變革可能形成決策權集中、行政科層化的趨勢。④ 還有學者發現，數字行政可能縮小甚至完全消除權力的裁量空間，而“數字政府建設在大幅提升國家治理效能的同時，可能導致新型的‘數字官僚主義”。⑤ 本質上，信息工具穿透多層級政府進行“反科層”，重建了“決策者—執行者—監督者”的科層分工，強化了以決策、組織、指揮、管理、監督為主要內容的領導權，可能弱化以信任為核心的激勵機制在行政中的重要作用，遏制基層一線執法者的自主性、靈活性。以強化內部監督管理為目標的數字績效考核，易異化為數字形式主義而被貼上負面“標簽”，在局部產生“賦能未必增效”的現象，變相增加了行政負擔。①

“權力結構決定治理結構”。② 數字政府推動了具有“穿透性”的數字權力的施展，創造了新的數治治理結構。“數治”可實現從“下管一級”到“下管任一級”的躍遷，數字政府通過內跨“部門”區隔，外跨“政社”界限，精準直達社會管理的對象即公民個人。“數字技術之所以能夠賦能治理，是因為數字技術可以使國家精準識別特定個體并提升宏觀治理水平。”③在大數據技術的加持下，行政部門通過“個人數據”精準識別到個人，穿透復雜、模糊的社會，以開展群體性的宏觀治理，如利用信用監管和懲戒機制進行社會信用體系建設。數字政府通過愈發強大而精準的“社會計算”，實現對社會的“微觀數管”和“整體數治”。“穿透式”治理與信息時代的整體性政府組織模式相適應，雖有利于強化縱向治理協同，但在數字管理思維深刻影響下，數字權力的“穿透式”擴張也將帶來“數字利維坦”風險。當前，數字政府不僅強化了對內部科層的穿透力，也增強了“穿透”社會的能力，將社會愈發清晰地呈現在國家面前，能夠更為有效地治理社會問題、預防秩序風險。然而，政府“穿透”社會的過程是充分運用個人信息的過程，難以回避社會治理效能與個人權利保障的協調悖論。需要注意的是，數字政府的“穿透式”治理從根本上與社會的模糊化本質相悖，盡管信息技術可能通過識別個人，最大化地穿透模糊的社會，但卻需要為社會保留一定自治空間。而數字政府的穿透治理對基層行政自治的侵蝕，亦會加劇對基層社會自治空間的不當擠壓。

（２）數字政府的清晰治理與權力運作模糊的悖論

數字政府在著力促進信息流動的同時，卻由于技術黑箱等原因而面臨自身運行不透明的悖論。政府因數字技術廣泛使用而發生政府對基層治理模糊性困境的技術性化解。這方面的現實案例十分豐富，如蘇州市姑蘇區“城運平臺”“全要素清晰化”治理模式。④ 然而，數字政府在透明化治理對象的同時，自身卻可能無法清晰展現權力運行過程。由于算法不透明和解釋、認知、審查難題，⑤數字行政難以完全朝著簡約化、透明化、程序化的方向演化，可能形成智慧有余、透明不足、難以控制的“算法行政”系統。數字政府的不少行政活動建構在“算法黑箱”之上，它以愈發復雜的系統結構，再造政府組織，重塑行政場景，構設數字權力，從而模糊了政府“身影”、強化了權力力量，消解了傳統行政權力的中心、邊緣界分，具有“不見其形，卻感其力”的屬性。隨著政府的行為和活動逐漸向網絡空間延伸，以網絡化、節點化呈現的政府間關系以及政府—社會關系，在數字技術作用下不斷“黑箱化”，模糊和消解政府責任。

數字政府旨在利用促進個人透明的信息技術而實現清晰治理，卻又產生了信息權力運作本身的不透明悖論。“數治”下個人與社會的具象化、清晰化，與政府數字權力運作的隱秘化、模糊化形成了內在張力。有學者認為，數字權力是在現有權力形態基礎上，超越權力運行基本邏輯而建立起新的權力生產機制和生產關系，完成了從公開的權力向隱蔽的權力的深刻轉變。⑥ 當前，數字政府的數字權力來源尚未明確，權力范圍、界限也均未厘清。數字行政權力運作的法律要件、具體過程和后果亦模糊不清。數字行政對于行政相對人而言存在主體和行為識別困境，人們既難以察知隱匿其后的真正行政主體，也難以區辨多樣化的數字行政行為，使得行政權運行的模糊性隨之增加。因此，數字行政活動中公民的知情權和監督權面臨保障困境，一些“數治”行政措施較為模糊而具恣意性，公民既不知道其權利被侵犯，也難以開展訴訟救濟，相關例證如“北斗掉線案”。① 數字行政決策作為一種能夠體現高效性、透明性特質的重要行政行為，在現實中卻存在著透明悖論。例如，政府運用大數據制定決策時，其收集、歸集、分析和使用等行為卻較為隱蔽，行政決策亦可能被大數據分析和隱秘的算法所牽引，加之缺乏公眾“在場”參與和監督，易導致更加形式化的決策過程。②

（３）數字政府的整體治理與多元主體分工的悖論

數字政府在促進信息共享、強化整體治理的同時，會產生模糊職能分工、弱化部門制約的悖論。當前，縱向層級和橫向部門間的數據互通共享是數字政府建設的關鍵議題。從治理效率來看，數據互通共享有助于提高行政效能。無論從政府職能分工還是從個人權利保護層面，不同政府層級和部門間的數據互通共享都需受到一定限制。事實上，并非所有數據都可在政府、部門間流動和共享。基于不同的職能分工和必要的相互制約，政府、部門間須保持數據鴻溝，以保持相對的自主性、靈活性和制約性。一概認為政府、部門需基于社會治理需要而數據互通，不僅有違行政科學的“政府職責分工”原理，也與“權力制約”的法治規律相悖。因此，盲目推行數據共享，將與法治政府形成緊張關系。③ 雖然通過數據互通共享有助于建構協同治理的整體政府，解決分工過密造成的治理低效問題，卻可能侵蝕分工協調及監督制約結構。④ 事實上，特定任務由專門機關以正當程序履行，這決定了適當的數據分離方能真正保障行政效能。若違背職能分工協調與數據權力配置的功能適當原則，亦會造成新的行政負擔。

同時，數字政府作為與信息時代相適應的政府治理形態，將形成整體性治理模式，突出政府在社會治理中的單維主導作用，會與構建政府、市場、社會共治共享的社會治理格局產生某種“整體—合作”悖論。數字社會治理的系統性和復雜性，要求發揮政府、社會、市場多元主體的統籌協調作用，實現國家治理和社會治理的交互融通。然而，數字社會的縱深發展使得政府與市場、社會的治理邊界愈發模糊。隨著數字平臺的興起，政府對于數字社會、數字經濟的治理越發力有不逮。伴隨超級平臺作為新公共權力全面介入個人生活，“代碼即法律”的社會規制逐漸形成。人們迫切需要政府作為“市場失靈”的強勢規制者，主導數字社會新公共空間秩序建構，如大力進行反壟斷監管。但強化政府對數字經濟的全面控制，亦會帶來遏制市場創新、消減經濟活力等風險，易誘生政府失靈。而若保持政府在數字治理形態下的“元治理者”角色，又會因為政府監管空心化產生平臺權力濫用等風險。

（４）數字政府的智能治理與算法風險控制的悖論

數字政府在構建智慧政府的同時，因數字行政的后果歸屬和責任追究標準含糊，可能產生發展失控、效能反噬的風險。數字政府建設趨向于不斷提升整體智治水平，使得過去以公務員為載體的顯性治理進化到以機器、算法為載體的隱蔽治理。盡管算法行政比傳統行政更高效、客觀、智能，卻由于自主決策而缺乏理解政府職能及其行政倫理的能力，同時也缺乏必要的社會溝通能力，⑤不可避免地帶來智能治理與算法風險控制的悖論。既有研究表明，數字行政存在行為邊界不清、規則不明、程序缺失等問題，具有軟化權力約束和弱化行政責任的風險。⑥ 隨著數字政府向智慧政府的持續演化，行政權力日益呈現為算法權力，帶來了算法行政責任如何切分的現實難題。在行政與算法深度結合的背景下，既有以公務員為主導的行政關系結構將發生較大幅度的改變，“行政—算法”的互動可能產生不可控風險。若“行政—算法”關聯體成為徹底的一致行動者，人類執行法律將轉變為計算機系統執行法律，從而帶來執行、決策錯誤的法律歸責問題。

隨著以ＣｈａｔＧＰＴ為代表的通用人工智能技術的快速發展，強人工智能愈發具有嵌入和再造數字政府治理的可能。① 當通用人工智能技術逐步滲透到國家機構和政府組織，遲早會出現類人機器代替公務員履行行政職能的結果。在難以逆轉的政府人工智能化趨勢中，如何明晰數字政府的條塊權責配置及行政問責方式，成為亟待解決的難題。從通用人工智能科技發展的態勢來看，數字政府存在算法應用多主體責任配置的復雜化風險，不僅難以明確數字行政致害中的主觀故意，也因“行政—算法”主客體地位的顛倒，而可能產生人工智能的責任逃逸問題。由于行政倫理禁區被人工智能技術所突破，在傳統的責任框架下調控數字行政的治理活動面臨突出困境。數字行政行為的智能化、仿真化、不確定性，將加劇公務員和算法之間權責分配和過錯認定的復雜化，影響算法行政責任結構的閉環設置。傳統政府責任體制長期存在國家責任與公務員責任的激烈紛爭，而數字政府又加入算法責任，形成“國家責任—公務員責任—算法責任”的三重集合責任構造。公務員的個人行動與算法結合形成政府的集體行動，帶來行政機構、公務員和算法主體責任的混合和界分難題。由于機器難以與人類共擔責任，數字政府的智能治理風險最終仍由人來承擔。

三、數字政府的“效能—法治”張力及其法治因應

數字政府既為數字社會的高效治理帶來無限可能，也衍生出具有突出悖論性的治理效能問題，產生異于傳統政府形態中的“效能—法治”張力。而隨著未來強人工智能技術在數字政府中的廣泛投用，這種“效能—法治”的張力亦將更為凸顯。如何及時消解和調適此種張力帶來的法治風險，旋即成為當下數字政府建設中的重要問題。

１．數字政府建構中的“效能—法治”張力

數字政府形塑的“數治”治理模式，從諸多方面彌補了傳統政府治理的效能不足，顯示出以數治效能推動法治進步的作用。譬如，它能夠促進民主、科學立法與強化法律實施。然而，“數治”治理新模式亦增添新的“效能—法治”張力，主要體現為行政管理效能顯著增強所帶來的技術“負能”，強化了與法治政府中所蘊含的行政法治和人權保障的價值分歧，使得“數字技術—法治制度”的內在鴻溝有所擴大。例如，過去因受制于信息技術而難以實現社會治理的清晰化，無法通過“穿透術”進行社會普遍守法的監控和制裁，使得法律實施不力成為侵蝕法治的重要因素。然而，隨著國家數據基礎設施的不斷健全，社會治理所需的信息資源已不再短缺，現實中反而會出現信息權力對個人和社會的嚴密監控。在數字技術功能迭代增強的情境下，信息技術對社會治理效能的提升將越發顯著，而此時“數治”對法律全面實施的促進功能也將更突出。然而，根據現代公認的治理理論，良好的治理應注重發揮國家、社會、私人多元共治作用，強化政府作為“元治理者”的作用，促進私域和社會自治。這意味著數字政府過度追求效能，而經由監控公民形成對社會的全面穿透，將帶來侵蝕個人權利和民主法治的后果。由此可見，數字技術在有效推動國家和社會治理之時，亦可能因信息權力異化而從“技術治理”遁入“技術管理”，致使規控數字權力和保障數字權利的難度加大，威脅以公民權利保障為核心的法治政府建設。

數字政府的范式建構包括數字政府內部組織、結構和流程的重塑，以及以多元治理為核心的數字治理方式的構建與實踐。因此，數字政府的效能目標既可能側重于將數字技術賦能政府自身，也可能側重于將技術賦能于政府、社會和市場等多元主體，重塑三者的治理關系。數字政府的“效能—法治”張力，既包括組織層面的數字政府自身效能與法治的張力，也包括行動層面的數字治理效能與法治的張力。就前者來看，以數據共享為代表的整體治理，在效能上超越官僚制政府所形成的以部門分工為核心的科層治理，但科層政府走向整體政府卻帶來難以忽視的“效能—法治”張力；就后者而言，算法行政的興起所引領的智能治理變革，也因技術復雜性而引發日益嚴峻的“效能—法治”張力。實踐中，數字政府的組織效能目標未完全轉化為數字治理的行動效能目標，特別是數字“管理”對數字“治理”的目標取代，在一定程度上加劇了數字政府的“效能—法治”張力。立足維護社會秩序、保障公共安全、防御未知風險等現實需求，具有管理功能的“數治”已成為數字政府建構的重要選擇。越來越多的數字監管方式在不同的應用場景下誕生，如大數據監管、大數據法律監督、金稅四期工程等。隨著技術之治對人和物的支配性愈來愈強，數治技術不斷上升為系統性的“技術—社會”管理制度，與法治體系形成了日益擴大的“技術—制度”鴻溝。

社會秩序管理和治理效能普遍被視為行政合法性、正當性的建構基礎，在應對數字社會發展風險而持續加強社會治理的語境下，數治被寄予通過強化治理效能而抵御社會風險的期待，使得數字政府的“效能—法治”張力呈現一定的隱秘性。行政學的一般原理認為，政府的主要任務是治理社會，而法治被視為治理社會科學民主的方法。以行政法治為核心追求的法治政府是契合治理現代化的現代政府形態。法治的豐富含義及民主對行政的系統要求，決定了行政法治內涵的豐富性、層次性、動態性，包括諸多不同面向的民主、法治標準和要素，如行政合法、合理、透明、誠信、責任、公正、服務、協同、效能等。數字政府貫徹了公共行政學積極倡導的整體治理理念，彰顯推動行政一體、促進政府透明、強化公共服務、提升行政效能、優化社會治理等多重價值。而上述多元、寬泛的治理功能和價值觀念，如效率性、服務性、透明性、便利性，又能夠被由多元要素組成的行政法治價值系統所容納。這就為辨識數字政府深層的“效能—法治”張力帶來現實挑戰。正如行政權運作的算法重塑和流程簡化，呈現為提升治理效率的功能，卻又潛藏著行政過程不透明、公民監督權旁落等深層法治問題。尤其是，數字技術“將權力運作的邊際成本降低到趨近于零，為權力的無限延伸提供了沖動欲和便利路徑”。① 在社會秩序維護和公共服務保障的雙重需求驅動下，數字政府具有擴張權力體量、提升權力強度的傾向。但日益復雜的數字社會治理需求，卻為其權力運用提供了深厚的實踐合法性，致使“效能—法治”的張力更為隱遁。

有學者認為，有效性與合法性是政治發展的兩種路徑，有效性有助于累積合法性。② 而從以治理有效性累積合法性的角度，似可期待數字技術對政府治理有效性的提升，能夠不斷拓展和保障治理的合法性。事實上，數字政府回應性、服務性、效率性等公共屬性的增強，恰是治理有效性的直接體現。這些不僅凸顯了治理有效性與合法性的交叉與包含，也凸顯了行政管理與行政法治目標的匯合。從治理有效性推展行政合法性的視角觀察，似乎數字政府建設的法治化前景相當樂觀。然而，數字政府治理有效性的不斷增強所產生的新“悖論”，又構成對治理本身及其合法性的嚴重侵蝕。目前來看，諸多局部治理領域數治效能的彰顯，確能累積一定的行政合法性，但卻難以通過效能本身順利通往善治。雖然效能和法治具有一定的同向性，兩者需融合于“最佳行政”之中。例如，不只有法律能夠控制行政濫權，數字政府亦可通過技術手段規制自由裁量，從而減少“地方性知識”來增強法治。然而，技術治理不斷試圖通過社會計算簡化治理結構、提升效能，卻又加劇了法治的復雜化。同時，“數治”在不斷提升社會清晰度之時，自身卻可能趨于“黑箱化”。這意味著，數字政府的持續深化并不能從根本上化解“效能—法治”的悖論，反而可能加劇兩者的矛盾。

事實上，治理有效性對合法性的累積不僅有限，而且具有侵蝕法治的風險。因此，數字政府的合法性建構需對效能主義治理邏輯保持警惕。基于法律的滯后性、保守性特質，從法制路徑進行數字政府的合法性塑造面臨困境，故從數治效能的他者路徑逐步累積合法性難以避免，這使得數字政府的“效能—法治”張力具有持久性。為了規避數治模式的治理悖論及法治風險，需充分將治理有效性拓展與合法性積累有機統一，在法治政府框架下形成治理與法治的良性交互。不過，法制化、制度化、專業化作為現代科層治理之內核，在我國政府中的形塑和確立過程較為曲折。同時，公共行政改革尤其是數字行政活動創新，不僅引發了行政法制的賡續和發展，也對其構成了嚴峻挑戰。“基于傳統行政模式所設計的法律框架以及由此所生發的學說理論，已逐漸無法回應數字政府建設的需求，并在實踐中出現一系列行政異化的問題。”①現代法治觀念致力應對科層政府的權力腐敗等法治風險，著重矯正官僚組織的僵化邏輯及行為模式，通過貫徹形式主義法治塑造和規范組織理性，以實現合法、合理行政。然而，當數字政府通過技術治理穿透政府科層和社會屏障，將治理問題充分轉化為技術問題之時，傳統的行政規制手段已不敷其用。大數據技術對數字政府的廣泛賦權、賦能，使其信息權能遠超科層政府的基礎權力，從而溢出現有法制對傳統權力譜系的規訓疆界。

在“科層政府—數字政府”模式演進過程中，政府組織結構和權力關系呈現出體制性、制度性變異，政府、社會治理結構既與科層邏輯產生張力，內部也形成了新的結構性矛盾。數字政府形態下特殊的“權力—技術”融合運行機制，在一定程度上造成了“數治—法治”的非平衡格局，使單純面向權力合法性的法治政府框架難以應對數字政府變革下“技術—權力”的雙重法治挑戰。當建立在“工具理性”之上的數治制度受到過度倚重，它就可能異化技術本身和政府權力，造成治理與法治的失衡甚至“脫軌”。由此可見，數字政府現有及其后續可能衍生的“效能—法治”張力，實際上源于新的治理模式與法治政府核心價值的脫嵌。有學者指出，“法治政府的本質屬性，是法律與政府的關系，即政府由法律統治并依法行政的政府形態”。② 目前，我國仍存在法治剛性與治理彈性的結構張力，而數字政府“技術—權力”的雙向賦能機制，可能進一步強化“數治—法治”的失衡構造，從而演變為數字法治的危機。

數字政府在為法治建設賦能之時，亦會消減法治的價值。為此，需對數字政府的法治化建構加深認知，充分把握“整體政府建設和法治政府建設相融合的主線”。③ 事實上，“不是所有形態的政府都具有法治的功能，而只有特定結構（關系）形態的政府才具有推進和實現法治的作用”。④ 科層政府曾被視為現代政府的典范，但卻始終著力紓解“效能—法治”的結構困境。調適兩者的內在張力，貫穿于科層政府法治建設的整個過程。相較之下，數字政府突破了“科層”的結構困境，似乎具有提升治理績效、推進實質法治的雙重功能。但僅以法治政府建設的核心目標——“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”來衡量，數字政府是否通過“反科層”真正促進政府職責清晰化，就頗值得懷疑。⑤ 這意味著，數字政府諸多治理效能的法治屬性，需從“數治—法治”二元結構的系統整合來展開。

２．“數治—法治”非平衡格局的法治調適

數字政府呈現“數治—法治”的復雜互動，這意味著需充分調適兩者的關系。然而，原有的科層法治既難以控制也不易適應數字政府的發展。從發展節奏而言，相對于數字政府的快速演進，科層法治的進化卻相對緩慢，兩者呈現異步態勢。數治“異軍突起”突破了法治行政的既有分析框架，從而基于“技術—制度”的耦合邏輯，矯正和調適數字政府的非平衡發展進程。為此，需構建更高形態、更加成熟的法治政府模式，以充分協調數字政府建構中的“數治—法治”關系。在此背景下，我們難以再側重通過既有的科層法治模式規限數字行政，而須以系統的數字行政法治理性，規范數字政府的技術塑造，調適并消除數治正向形塑治理模式，逆向沖擊法治格局的結構悖論，實現數字政府與法治政府的張力平衡和沖突消解。同時，數字技術不僅對法治制度產生了外部系統性影響，還深刻嵌入到法治制度內部。傳統局限于調控政府內部運行環境，凸顯“政府法治化”的法治政府建設模式，已難擔負匡正數字政府建構正義的使命。故而基于科層政府的法治政府理論，已難完全覆蓋數字政府的新問題。這亦預示了超越科層政府法治框架，構建法治化的數字政府已屬迫切。

依據盧曼的社會系統理論審視，數字政府系統會成為法治政府系統的外部環境，前者將給后者造成顯著的外部影響，促成法治政府模式及其結構發生質變。鑒于數字政府與法治政府密切聯動且互為環境，對二者角色的調適需鞏固共生機理，化解深層矛盾，這意味著需建構有效的二元整合機制。由于難以單純通過技術手段完善數字政府及其治理，并經由技術治理化解數字政府的“效能—法治”張力，故需構建充分耦合技術、治理與法治的數字政府新模式。為此，我國理論界提出“數字法治政府”的概念，①旨在通過建構新的張力調適界面，為數字政府法治化提供塑造空間，保障治理有效性與合法性的嵌合聯結，從數治／法治協同維度推動數字政府建構。同時，《法治政府建設實施綱要（２０２１—２０２５年）》亦從政策層面提出“全面建設數字法治政府”。“數字法治政府”作為一個超越數字政府的后設概念，具有反思、規范和調適的功能，隱喻決策者試圖將法治政府原則納入數字政府構建過程，形成數治／法治充分耦合的新型政府形態的愿景和期望。

從規范性來看，“數字法治政府”的概念創設呈現協調數字政府與法治政府二元關系的統籌邏輯，具有調適數字效能與行政法治張力的系統功能，有助于明確“數治”所應遵循的基本法治進路。“新時代法治政府建設的全新要求取決于當代社會治理的基本特征”。② 數字法治政府著力回應構建“共建共治共享的社會治理格局”的法治要求，試圖超越數治效能主義這一單向的政府合法性塑造邏輯，對數字政府進行“數治—法治”的有機整合，對其構建的效能性、合法性、合理性進行系統、持續的反思與矯正，通過數治有效性與合法性的有機互動，協同推動數字政府的范式轉型與法治建構。本質而言，數字法治政府有別于既有的法治政府模式，旨在以數字社會的“實質法治”為重要面向，為凸顯“技術之治”、面向“整體治理”的數字政府形態設置更高程度的正當性。因此，數字政府塑造過程中“治理—法治”關系的處理，將會面臨高度復雜的法律價值平衡問題。數字法治政府不僅需著力實現數字政府的法治化，還需在“政府形態變革—社會治理變革—法治模式因應”的持續互動中，通過數字法治觀念、原則的指引，使愈發廣泛的“技術性”政府治理手段，能夠與法治政府的普遍價值原則相適應，修正數字政府以效能為中心的治理機制，以穩定的法治理念和法治價值系統來全面紓解數字政府的技術賦能、賦權和賦責危機。

四、數字法治政府：“效能—法治”張力的系統調適框架

本質上看，數字法治政府對“效能—法治”張力的協調，是對政府治理創新與行政法治變革的統合，涉及數治、法治兩大治理系統的兼容、集成問題，旨在確保更多的治理“應用程序”在其系統界面上順暢運行。而“效能—法治”張力的協調過程是治理與法治的深度耦合，旨在實現數字時代治理現代化與法治現代化的協同發展。

１．數字法治政府實現“效能—法治”整合的理念基礎

為了防范數字政府建構中“效能—法治”張力的持續累積，需充分發揮數字法治政府整合數治與法治的系統界面功能，通過建構立體化、全維度、多節點的二元結構協調原則和機制，促進數治、法治系統均衡發展、協同演化，以保持數字公共行政的法治內核，推動數字政府的內涵式發展。①

（１）行政管理與行政法治的深度交融原則

數字法治政府建設應致力實現行政管理與行政法治的深度交融。“創設政府的目的就是在政治體中建立穩定的秩序，因此必須賦予政府以足夠的力量”。② 數字法治政府不僅應成為助推數字政府法治化構建的系統界面，還應成為助推數字政府科學建設和管理優化，進而推展行政法治的系統界面。數字“治理術”解構并重塑了多元主體協作的社會治理機制，帶來技術與權力雙重異化與疊加管控的隱憂。數字政府的數字權力經由超級平臺，而延伸、滲透到社會經濟生活的方方面面，可能產生技術權力的不正當運行，從而推動數字監控和個人穿透的加強。這意味著，須構建數字政府的負責任“穿透”機制，通過行政法治規范數字行政的“穿透”權力，系統強化對個人信息和數據權利的保護，建構算法行政經由“透視”個人而“穿透”社會的技術正當程序。

（２）政府治理和社會治理的同步發展原則

數字法治政府建設應致力促進政府治理與社會治理的同步發展。高度復雜的數字社會治理需契合反思性法治要求，③著力實現政府數治系統與社會共治系統的交互，構建“政社協同”的多元治理結構。數字政府應將公私合作作為構建數字公共行政的突破口。一方面，數字社會產生了新公共空間，私平臺的蓬勃發展帶來了社會權力的生長；另一方面，隨著國家社會保障的深化發展，數字政府的社會塑造、生存照顧任務增加，大量公共行政任務通過政府和社會平臺完成。數字政府的權力運作橫跨公私場景，邊界超越了傳統政府的管理維度。社會治理的“跨界性”和“整體性”，要求打開政府的封閉結構，消減社會治理清晰化與政府治理模糊化的張力。數字法治政府能夠推進多中心治理和界面治理模式的結合。它以協調政府與市場、社會關系為主要任務，有助于“解決政府職能混雜、權責不清這一法治政府建設的基礎性難題”，④實現政府與市場、社會交互邊界的法治規范。

（３）權力監督與行政自制的協調互補原則

數字法治政府應致力促進權力監督與行政自制的協調互補。從根本上而言，數字治理的合法性體現為數字權力的行使合法。數字法治政府建設的重心在于完善數字權力監督體系，實現對數字政府權力運作的持續控制。當前，權力監督數字化建設為推進數字法治政府建設提供了良好環境。“數字人大”“數字監察”“數字檢察”等各種數字化權力監督系統的運用，不僅提升了國家監督機構的權力監督能力，也促進了公民監督權的數字賦能，使得數字化監督成為個體防御權力“穿透”的重要機制。現階段，統籌人大、監察、檢察、審計、統計等國家監督制度，注重人大監督、監察監督、檢察監督、審計監督等監督機關的數據互通和共享，構筑面向數字行政權運行的全流程、全過程數字監督機制，對促進和保障數字行政權的法治化運行，消除算法行政的責任悖論尤為必要。在加強全過程權力監督的同時，也需處理好與行政激勵、行政自制的互補關系，維護行政自主性和能動性，防范過度、過密監督下的政府僵化和行政失能風險。

（４）數字技術與法治制度的賦能均衡原則

數字法治政府應致力實現技術工具和法治規范系統的賦能均衡。基于對治理技術現代化及其效能的推崇，法治對技術治理的合法性賦能愈發隱蔽地存在。相較之下，技術對法治制度的賦能盡管被有所加強，卻仍在諸多領域尚未得到充分伸展。同時，法治建設本身也長期面臨重價值引領、輕技術賦能的工具困境。隨著數字技術對制度的賦能效應日益凸顯，法治建設的內在邏輯也須因應技術變革進行重塑，著力將技術作為推動政府法治化的重要手段。事實上，開發智能化的法治工具實現“法治數字化”，是深度因應數字時代法治變革的必然選擇。鑒于法治是制度系統、技術系統的統一，數字政府需通過數字技術驅動行政法治機制變革，充分運用“法治”這套內嵌社會公益和正當程序的制度“算法”，挖掘數字技術本身具有的權力監控、流程規范等剛性規制潛能，以“技術＋法治”的新型權力制動力，防控數字政府的權力風險。

２．數字法治政府推動“效能—法治”整合的規范路徑

為從根本上化解數治所創構的技術秩序的效能合法性危機，需以系統工程思維協調數字行政“數治—法治”二元價值，統籌安排數字法治國家、數字法治政府、數字法治社會建設，持續優化“信息權力—信息權利”的交互結構，保障數字政府在“效能—法治”協同邏輯下有序演進。

（１）充分協調數字行政“數治—法治”二元價值

數字政府通過發揮信息工具在市場監管、秩序維護等領域的優勢，彌補市場缺陷和弱點，提高經濟社會發展效率。然而，數字行政目標的實現很大程度上取決于政府與社會、市場的法治邊界，涉及數字行政的正當性、合理性問題，難以忽視人本價值這一終極目標。數治范式需接受比例原則的全面規訓，才能體現促進社會治理的正當價值。具體而言，其應在目的、手段上合乎憲法、法律特別是行政法的要求，遵循適當性、妥當性和均衡性原則，杜絕不必要、不適當和過度化的數治措施。比例原則可謂從權力監督和行政自制兩方面，提出了規范數字行政的系統法治要求，有助于防范數字行政的擴張性、無序性和恣意性，為數字法治政府調適“效能—法治”張力提供重要的平衡機制。

借助比例原則調控數字政府的“效能—法治”張力，需從根本上以數字法治政府整合回應政府、責任政府等公共行政理念，通過溯源并調適公共行政的核心價值，建構數字政府的實質法治責任，調控行政管理與行政法治的責任張力。責任被視為行政的關鍵價值，而它也是法治在公共行政領域的強烈訴求。行政管理往往通過發揮政府自主性，而呈現對人民負責的責任政府形象。然而，責任政府以政府職能、職責的法治化安排為規范基礎，并與社會、市場之間存在一定的責任角色邊界。唯有強化法治行政、法治經濟對政府責任的外部規范，在政府、社會、市場多元共治架構下，持續圍繞合作治理塑造數字政府的職責邊界，構建有為、有效、有限的數字政府，才能從根本上調適數字政府的“效能—法治”張力。

數字法治政府是包容數治效能、協調法治質量的法治政府模式，體現行政管理與行政法治邏輯的多維融通。作為一個二元張力的調適框架和耦合機制，在當前數字行政法制較為薄弱的情況下，數字法治政府應圍繞數字行政的合理性、責任性，經由數字政府公共價值的全面塑造和自我規制，展開其與行政法治的整合協調。這意味著，需從合理行政與責任政府層面推動政府職能轉變和效能建設，增進數字行政的總體社會福利。當下，隨著強人工智能技術逐漸嵌入數字行政，需直面政府職責體系轉變這一傳統難題面臨的新困境，在合理性層面推動完善數字政府的“政治—行政—法律”責任安排。為此，要將社會價值和公共倫理充分納入數字政府責任立法，特別是要加強算法行政決策的法制規范供給，厘清數字政府“行政助手”“行政工具”的衍生權責，緩釋人工智能對數字政府責任體系的沖擊。

（２）統籌數字法治國家、數字法治政府、數字法治社會建設

數字政府是數字國家建設的核心部分，其深度參與數字社會的形塑過程，具有聯結數字國家與數字社會的中介效應。而“數字國家—數字社會”的聯動演進結構，又深度關涉數字政府的法治底座如何安放。“法治的基礎和界限就寓于市民社會與國家的這種互動發展構架之中”。① 數字社會與數字國家的緊密聯動關系，不僅直接影響數字政府的法治演進和格局塑造，還將從根本上決定數字法治的發展。為此，需進化為“數字法治國家—數字法治社會”的交互結構。在這一新的二元關系結構中安置數字法治政府，既有利于從國家、社會的雙向角度，為其提供統籌發展的資源和動力，又可通過引領數字法治社會、承載數字法治國家，從而實現三者的協同建構。

正因處在數字法治國家／社會的連接點，數字法治政府建設需被置于數字法治全局而系統謀劃。剖釋“數字法治政府”概念的內涵可發現，它不僅是“數字政府”與“法治政府”的組合疊加，還隱含面向“數字法治”的新型政府之深意。顯然，數字法治是囊括數字法治國家／社會／政府的三維系統。當下，數字法治政府建設需樹立更加宏觀的數字法治觀，切實接受數字法治國家建設的統領。“法治政府在公法領域的推行勢必依靠法治國家的推行，并和法治政黨、法治社會等概念互為前提和基礎。”②數字法治政府不只是行政權層面的數字法治建設，還延伸到立法權、審判權、檢察權、監察權等國家權力法治。盡管數字法治具有豐富的內涵，但它是對以政府為主體的數治方式的系統規控。唯有堅持“建設社會主義法治國家”的憲法原則，③充分發揮數字法治國家的系統引領作用，才能實現對數字政府權力的系統調控。

相對于法治國家的頂層設計，“法治社會則是法治中國建設的真正基礎”。④ 數字法治政府與數字經濟、數字社會建設密切交叉，體現在政府與市場、國家與社會的關系協調之中，又高度契合促進政府職能轉變、優化治理結構的主旨。當代的數字治理以國家、社會的合作治理為基礎，故需深入推進“政府—社會”協同共治，在數字國家與數字社會良性互動的法治框架中，漸進完成數字法治政府建設。我國需深入探尋數字社會的發展邏輯，逐漸夯實數字法治政府運行的數字社會根基。當下，需按照法治國家將全部公共生活法律化的內在要求，將人工智能技術創新納入數字法制立法框架，消減侵蝕風險。為此，應樹立建構安全、可信數字公共生活的政府發展理念，切實承擔人工智能政府應用的風險預防義務，強化數字政府技術創新的“負責任”制度保障，全面推進數字政府智能應用的多場景社會實驗，健全算法行政技術倫理規則和法律責任制度，以“數字善治”引領數字法治社會建設。

（３）持續優化“信息權力—信息權利”的交互結構

數字技術是將信息權力公平賦予社會的重要機制。由于不同主體間的政治、經濟、社會地位不平等，數字時代的信息權力配置出現了差序賦權、賦能效果，政府、企業和個人的信息權力懸殊，有必要通過法治機制矯正信息權力的失衡配置架構。為此，需調整“信息國家—透明公民”的傳統關系，突出“信息公民”而淡化“信息國家”主體身份，調適信息權力的公私傾斜配置格局，實現政府與社會的平等對視。這是信息理念和信息控制權的重大轉變，即“在國家領域將保密和數據公開性之間的一般—例外關系顛倒過來：應當保證任何國家活動的公開性（便于公民獲取國家信息），只有在法律規定的例外情況下才能保密”。① 唯有將透明性作為數字國家的根本追求，數字政府才具有更高的合法性和正當性。在當下保障國家安全的基礎上，構建“透明國家—信息公民”的平衡信息結構，能夠填平公域和私域的“信息鴻溝”，使被技術異化的“數字人”返身成為“數字公民”，提升數字民主對數字法治政府建構的支撐、保障功能，實現政府治理社會和社會治理政府的均衡建構。

數字時代的政府不僅成為公共數據生產者，也能直接或間接掌控大量社會數據。通過對個體數據的深度解析和穿透，數字政府變換權力行使模式，不斷延伸權力觸角，從而形成了新的權力結構。然而，由于缺乏對公共數據的充分掌握，民眾往往難以理解數字政府組織及其背后的“算法”邏輯，亦難以對行政系統進行有效監督。這就要求強化政府的信息透明和共享責任，明確其在數字社會所須承擔的公開透明義務，使數字政府能夠保持高度透明。既往法治政府建設為促進政府透明負責，創造了專家論證、公眾參與、公開聽證等多種行政參與和監督機制。數字政府既需完善和發展上述機制，還要充分運用信息技術加強行政自制、賦能行政法治，如構建技術化的確權規制、用權規制、評權規制和督權規制機制。②同時，應強化個人信息、數據自治權與國家控制權間的協調。

從發展態勢來看，公共數據治理將是數字法治政府建設的重要內容。我們需跨越數據治理與數字治理的鴻溝，將“數據之治”全面轉入“治理數據”，健全以數據基礎制度為核心的政府數據管理體系，優化數據管理機構的職能職責，全面推進基礎性、關鍵性數據治理制度建設。尤其要強化個人權益保護與數據合理利用的法制平衡，充分釋放數據要素的社會經濟和民主法治價值。當下，需以政府數據開放、公共數據授權運營法治化構建為核心，構建公共數據收集、開放、共享、利用、收益等配套法律機制，審慎推進數據財政，不斷夯實公私數據協同共治體系。隨著數據治理日益成為數字法治政府建設的突破口，還需認真對待數據治理權力，樹立數據治理的包容審慎理念，通過提升數據治理的公開性、透明性、責任性，提升其法治化、民主化水平。

五、結語

本質上，數字政府建設是對政府治理結構的系統重構，其創設的“數治”模式蘊含的“效能—法治”張力，隨著數字社會持續深化而發生深刻變動。唯有從數字政府職責體系和行政法治的優化完善入手，加快推進能夠系統整合數字政府、法治政府二元結構關系的數字法治政府建設，方有可能從根本上化解這一內在張力。然而，由于面向技術理性的數字政府與面向制度理性的法治政府之深度耦合仍面臨諸多現實障礙，故尚需深入掌握基于系統數字法治觀的數字法治政府哲學，強化行政法學知識體系的創新性、協調性和自主性，不斷增強行政法的回應性、包容性、整體性，③以推動效能、法治圍繞數字政府公共行政的核心價值協同成長，最終闡釋好“一個法治化的數字政府何以可能”的命題。

作者單位：寧波大學法學院

責任編輯：張陳一軒