“把脈”山西國家歷史文化名城保護(hù)制度機制

溫俊卿

從山西國家歷史文化名城保護(hù)制度機制體系入手，解讀山西6座國家歷史文化名城保護(hù)的法規(guī)制度體系，總結(jié)了山西名城保護(hù)制度體系特點、成效及問題。在此基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計和系統(tǒng)保護(hù)的角度對山西名城保護(hù)制度機制進(jìn)行優(yōu)化，以期對我國名城保護(hù)制度機制優(yōu)化、構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系有借鑒和參考意義。

歷史文化是城市的靈魂。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護(hù)傳承的意見》，提出“在城鄉(xiāng)建設(shè)中系統(tǒng)保護(hù)、利用、傳承好歷史文化遺產(chǎn)，構(gòu)建以具有保護(hù)意義、承載不同歷史時期文化價值的城市、村鎮(zhèn)為依托，由歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和不可移動文物、歷史建筑等保護(hù)傳承構(gòu)成的有機城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系。”

歷史文化名城是構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系的重要載體。自1982年中國歷史文化名城制度確立以來，我國歷史文化名城保護(hù)制度經(jīng)歷了保護(hù)理論體系的建立、保護(hù)技術(shù)的豐富、法律法規(guī)管理制度的健全等發(fā)展階段，40余年來切實保護(hù)了一批歷史文化名城和眾多名鎮(zhèn)名村，也在部分名城出現(xiàn)了拆真建假、拆舊建新、開發(fā)式保護(hù)、割裂式保護(hù)等問題，原因大多是由于制度不完善，保護(hù)過程中認(rèn)識不到位、專業(yè)理論缺乏、技術(shù)水平不足等。

在此背景下，文章以山西6座國家歷史文化名城現(xiàn)狀的保護(hù)制度機制體系為對象，從頂層設(shè)計和系統(tǒng)保護(hù)的角度完善名城保護(hù)制度機制，以期對我國全面保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系提供理論支撐。

山西國家歷史文化名城保護(hù)制度體系

山西名城保護(hù)法律法規(guī)制度體系。1987年《山西省文物保護(hù)實施辦法》是山西省歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法的重要開端，自此山西相繼制定了文物保護(hù)、歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村等方面各類地方法律法規(guī)。整體來看，山西省歷史文化名城保護(hù)法律法規(guī)體系可分為國家指引—省級法律法規(guī)—地市立法三個層級（如圖1所示）。

名城地方法規(guī)制度體系。

大同地方法規(guī)制度，1982年，大同被公布為我國首批國家歷史文化名城。1998年《大同市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于保護(hù)大同古城的決議》，是大同出臺的首部地方名城保護(hù)法規(guī)，使古城保護(hù)納入法制軌道。其后，大同先后通過了一系列古城保護(hù)相關(guān)的地方法規(guī)制度，例如《大同古城保護(hù)管理條例》《關(guān)于大同古城保護(hù)和修復(fù)的決定》《關(guān)于加強大同古城歷史文化街區(qū)保護(hù)的決定》等。

2020年，大同市通過《大同古城保護(hù)條例》《大同古城保護(hù)管理條例》同時廢止。2022年，大同印發(fā)《大同歷史文化名城保護(hù)責(zé)任規(guī)劃師制度實施辦法》，探索建立責(zé)任規(guī)劃師駐場制度。同年，平城區(qū)政府制定《古城人口回流實施管理辦法》，嘗試引導(dǎo)人口回流。

平遙地方法規(guī)制度。1986年，平遙被公布為第二批國家歷史文化名城。1997年，平遙古城被列入世界文化遺產(chǎn)。1999年，山西省通過《山西省平遙古城保護(hù)條例》，2018年，對該條例進(jìn)行了修訂。

基于《山西省平遙古城保護(hù)條例》，平遙縣制定了平遙古城保護(hù)、經(jīng)營、修繕等相關(guān)管理辦法，形成了相對完善的地方法律法規(guī)制度體系。在古城保護(hù)方面，平遙縣制定了《世界文化遺產(chǎn)平遙古城區(qū)內(nèi)文物保護(hù)管理暫行規(guī)定》《平遙縣加強對平遙古城內(nèi)房屋建筑和歷史街區(qū)保護(hù)的若干規(guī)定》《古城保護(hù)專家工作制度》等保護(hù)類管理辦法；《平遙古城傳統(tǒng)民居保護(hù)修繕及環(huán)境治理管理導(dǎo)則》《平遙古城傳統(tǒng)民居保護(hù)修繕工程資金補助實施辦法》《平遙古城傳統(tǒng)建筑工匠備案管理制度》《平遙古城修繕歷史建筑技術(shù)主持制度》等修繕類管理辦法以及《關(guān)于加強古城區(qū)內(nèi)店鋪管理的若干規(guī)定》《平遙古城區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營項目征求意見制度》《平遙縣古城區(qū)內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生管理暫行辦法》《平遙古城景區(qū)大型活動管理辦法》《世界文化遺產(chǎn)平遙古城區(qū)內(nèi)旅游景點管理暫行辦法》《平遙古城區(qū)域經(jīng)營項目目錄清單》等經(jīng)營類管理辦法。

新絳地方規(guī)章制度。1994年，新絳縣被公布為第三批國家名城。其后，新絳縣先后出臺了《新絳縣進(jìn)一步加強城區(qū)規(guī)劃范圍建設(shè)行為管理的規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強老城區(qū)保護(hù)管理的實施辦法》《新絳縣老城區(qū)民居修繕保護(hù)管理工作的實施方案》《新絳縣人民政府關(guān)于加強新時代文物保護(hù)利用的意見》《新絳縣傳統(tǒng)民居保護(hù)利用辦法》（草案）等有關(guān)文物保護(hù)、民居修繕等方面的法律法規(guī)。

太原地方法規(guī)制度。太原于2011年公布為國家歷史文化名城。2009年，太原市公布了《太原歷史文化名城保護(hù)辦法》，是太原市名城保護(hù)方面的第一部地方規(guī)章。2022年，《太原市歷史文化名城保護(hù)條例》（草案征求意見稿）公布。

山西國家歷史文化名城制度機制評價

山西國家歷史文化名城制度機制成效。

保護(hù)利用方面，保護(hù)利用主要以引導(dǎo)為主。太原明確建立項目庫，鼓勵引入圖書館、博物館、非遺工坊等文創(chuàng)服務(wù)中心；大同鼓勵發(fā)展影視制作、古城旅游、民俗工藝等相關(guān)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)；代縣提出發(fā)展以科學(xué)研究、文化旅游為主的產(chǎn)業(yè)；平遙鼓勵開展民俗展示、特色旅游等產(chǎn)業(yè)，同時定期發(fā)布鼓勵類、限制類、禁止類的經(jīng)營項目目錄，對古城產(chǎn)業(yè)發(fā)展有明確規(guī)定。

公眾參與方面，公眾參與也以鼓勵引導(dǎo)為主，缺乏完善系統(tǒng)的公眾參與及公眾監(jiān)督制度。在省級公眾參與體系下，各名城對公眾參與有不同程度的補充。太原、平遙、大同均建立了專家工作制度，均成立了名城保護(hù)相關(guān)的專家咨詢委員會等，歷史城區(qū)內(nèi)的重大建設(shè)活動需要由專家參與評審、論證和咨詢。大同建立了責(zé)任規(guī)劃師駐場制度、新絳建立了傳統(tǒng)工匠駐場制度等，將專家智庫引入日常管理中。

資金籌措方面，保護(hù)資金以爭取中央和地方專項補助資金為主，同時也有部分由社會組織建立的保護(hù)基金等。

省政府從“十二五”即開始對全省歷史文化名城街區(qū)進(jìn)行補助，目前已累計補助資金1億余元。2017年，祁縣積極申請法國開發(fā)署（AFD）貸款用于祁縣古城的保護(hù)更新，探索利用外貸資金保護(hù)歷史文化名城的模式。此外，省內(nèi)目前已建立少量的名城保護(hù)相關(guān)捐贈平臺和基金，如明道文物保護(hù)基金、山西省開元文物保護(hù)基金會，但是尚無專門的名城保護(hù)基金會。

監(jiān)督檢查方面，目前暫未形成系統(tǒng)的監(jiān)督檢查機制，但省、市保護(hù)條例中都規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，也明確了任何單位、個人都是名城保護(hù)工作的監(jiān)督群體，均有權(quán)利向當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政府部門舉報破壞名城保護(hù)的行為，但是各法規(guī)、辦法均未明確舉報平臺、舉報渠道等。

山西國家歷史文化名城制度機制存在問題。地方政府對名城保護(hù)重視程度不同，法律法規(guī)體系深度參差不齊，山西6座國家歷史文化名城法律法規(guī)體系完善程度差異較大，說明不同的地方政府對名城保護(hù)的重視程度和支持力度有明顯不同。

保護(hù)利用以引導(dǎo)為主，活化利用政策不完善，山西6座國家歷史文化名城均未出臺保護(hù)利用相關(guān)的地方立法和規(guī)章制度，名城保護(hù)利用仍以引導(dǎo)為主。各名城保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)管理條例等均明確鼓勵文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，但對名城的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌引導(dǎo)缺乏，且相關(guān)鼓勵產(chǎn)業(yè)的配套政策并未公布，對古城活化利用政策尚不完善。

保護(hù)資金渠道單一，社會資本參與配套制度不完善，山西6座國家歷史文化名城保護(hù)資金仍以財政資金為主，雖然保護(hù)條例均明確了鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人捐贈、投資，但仍舊為引導(dǎo)性政策，缺乏相應(yīng)的社會資本參與渠道、參與平臺、資金管理、資金監(jiān)督等配套的政策機制。

公眾參與渠道不完善，監(jiān)督監(jiān)管制度缺位，山西6座國家歷史文化名城的公眾參與仍舊是自上而下、由政府引導(dǎo)的，公眾僅能通過規(guī)劃公示、參與捐贈等方式參與到名城保護(hù)工作中，仍未建立完善的名城保護(hù)公眾參與渠道。

山西國家歷史文化名城制度機制優(yōu)化

完善保護(hù)法規(guī)制度體系。專家參與名城保護(hù)法規(guī)制度體系建設(shè)，建議可參考英國、法國的立法經(jīng)驗，積極邀請相關(guān)的名城保護(hù)科研院校、行業(yè)專家等社會組織和團(tuán)體加入名城保護(hù)法規(guī)制度的建設(shè)中，鼓勵支持名城保護(hù)制度課題研究，積極調(diào)動專家參與法規(guī)制度體系建設(shè)。

增強對地方制度體系建設(shè)的引導(dǎo)，省級層面可加強對地方制度體系的引導(dǎo)，例如出臺《地方名城保護(hù)傳承規(guī)章制度建議清單》。通過建議清單，引導(dǎo)地方根據(jù)地方實際情況，出臺保護(hù)條例、資金管理辦法、保護(hù)要素認(rèn)定、傳統(tǒng)工匠培育、監(jiān)督監(jiān)管等制度。

調(diào)整保護(hù)管理機制。設(shè)立地方名城保護(hù)管理委員會，從山西6座國家歷史文化名城保護(hù)的管理機構(gòu)來看，各名城保護(hù)管理機構(gòu)建設(shè)差異較大，所隸屬的主管部門也不同，部分名城保護(hù)管理權(quán)責(zé)不清。建議各地建立地方名城保護(hù)管理委員會，專門負(fù)責(zé)地方名城保護(hù)的日常管理、監(jiān)督、保護(hù)、利用等工作，明確權(quán)責(zé)。

加強規(guī)劃實施管理，省級層面可制定歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃實施管理相關(guān)規(guī)章制度，避免當(dāng)前出現(xiàn)的保護(hù)規(guī)劃“編而不報”致使各項保護(hù)工作無規(guī)劃可依的現(xiàn)象，要求地方定期組織評估保護(hù)規(guī)劃實施情況，將保護(hù)規(guī)劃的實施情況作為名城評估和監(jiān)督檢查的重點，增強保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性。

優(yōu)化保護(hù)利用機制。引導(dǎo)地方形成保護(hù)建筑師、規(guī)劃師負(fù)責(zé)制，省級層面可建立保護(hù)建筑師、保護(hù)規(guī)劃師負(fù)責(zé)制度，對地方名城的各類保護(hù)工作提供技術(shù)咨詢服務(wù)，并定期對負(fù)責(zé)區(qū)域進(jìn)行巡查，現(xiàn)場指導(dǎo)名城街區(qū)的風(fēng)貌修復(fù)以及歷史建筑修繕、新建、改建與擴(kuò)建活動；接受當(dāng)?shù)鼐用竦慕ㄗh、意見，并指導(dǎo)遺產(chǎn)的實際使用人對其進(jìn)行保護(hù)修繕。

建立傳統(tǒng)建筑工匠認(rèn)定管理制度，省級層面可建立傳統(tǒng)工匠認(rèn)定管理制度，組織傳統(tǒng)建筑工匠的認(rèn)定、注冊和日常管理。傳統(tǒng)建筑工匠認(rèn)定后可發(fā)放相關(guān)證書，進(jìn)入信息庫，并定期考核。

引導(dǎo)地方根據(jù)實際出臺凸顯當(dāng)?shù)靥厣墓膭顦I(yè)態(tài)清單，鼓勵地方根據(jù)本地文化特色，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，出臺鼓勵發(fā)展業(yè)態(tài)清單，促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕瘋鞒泻凸懦堑拈_發(fā)利用。

健全資金保障制度。探索社會資本參與路徑，建議研究制定《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與名城保護(hù)的實施意見》等相關(guān)配套制度，明確社會資本的參與模式和相應(yīng)的支持政策，通過產(chǎn)權(quán)激勵、金融支持、稅收優(yōu)惠等方式挖掘社會資本，鼓勵社會資本參與名城保護(hù)。

鼓勵地方設(shè)立名城保護(hù)基金，鼓勵引導(dǎo)各地方政府設(shè)立名城保護(hù)基金，吸納社會團(tuán)體、個人的捐贈、投資等，用于古城保護(hù)與更新利用、古城環(huán)境治理與提升、歷史建筑和文物建筑的修繕、非遺傳承扶持等。