政府如何為社會治理搭臺？

摘要：在平臺時代，政府搭臺如火如荼。但政府如何為社會治理搭建多邊平臺，學界則缺乏針對性研究。為此基于多邊平臺理論，通過對社區社工服務中心的跨案例研究，歸納政府搭建多邊公共平臺的機理與進路。治權開放是政府搭臺的前提，設置創價關卡并賦權釋能是搭建平臺的基礎，召集多邊用戶并形成互動合作的價值網絡是政府搭臺的關鍵。提供平臺基礎設施往往是政府搭臺的必選關卡，激發網絡效應是吸引用戶進駐平臺的重要策略，平臺思維直接影響政府搭臺的路徑選擇。政府有責任為社會治理搭建多邊平臺，履行著提供基本要素、召集多邊用戶、授予治理權力、安排治理規則等職責。

關鍵詞：政府搭臺；多邊平臺；社會治理；平臺型治理；社區社工服務中心

一、問題提出

近年來，中國各級政府的平臺型治理已成為公共事務多元共治的一種典型模式，不僅取得豐富的實踐成果，而且成為“中國之治”的常態與“中國之智”的縮影。尤其是在社會治理和社會服務領域，各地政府已搭建了大量的多邊公共平臺，如新型的公共就業服務中心或勞動力培訓服務中心、一卡通、公共政策聽證會、教師繼續教育中心、創業或創新服務平臺、社區服務平臺、殘疾人服務平臺、公共文化服務平臺等。平臺型治理范式正在公共治理領域興起[1]。政府為社會治理搭臺是平臺型治理的前提和基礎，由此逐漸成為政界和學界關注的熱門話題。

平臺經濟崛起與平臺革命席卷全球，表明當今已進入平臺經濟時代[2]。在平臺經濟時代，財富和權力逐漸聚集到平臺搭建者那里，“平臺將會處于世界的中心”[3]。平臺革命正在向公共服務、政府治理領域推進，平臺幾乎滲透到國家治理的各個領域[4]，平臺機制形塑著公共生活的方方面面[5]，政府平臺實踐構成了治理創新的重要維度[6]，正在創造和協調公共價值[7]。隨著平臺革命的深入發展，平臺型社會已悄然來臨[8]。平臺型社會對搭建共治平臺的需求愈發緊迫，平臺革命時代和平臺經濟社會呼喚政府的搭臺。政府平臺具有交互、生產、創新等功能，正在彰顯重要的治理價值[9]，能夠公平高效地向公民提供服務[10]。政府平臺正在成為新時代治理能力現代化的重要抓手和推進國家善治的關鍵場域[11]。由此，政府平臺搭建及其基礎上的平臺型治理逐漸成為國際前沿動態。

政府通過搭臺來為社會主體、市場主體參與公共服務多元供給與協作創新提供合作空間與共治規則，已成為政府治理的新模式和公共品供給的策略選擇。黨的十九大報告也提出，建設公共服務平臺來改進公共服務供給。為此，越來越多的政府部門和社會組織正通過搭建平臺或連接平臺，來提供公共服務并開展合作共治。本研究的主題是政府如何為社會治理搭建多元主體互動共治的平臺，研究的問題是政府如何為社會治理搭臺，即搭臺存在哪些共性的模式與操作路徑，政府在其中扮演什么角色以及有何行動策略。

二、理論基礎與分析框架

（一）文獻簡述

在國內，政府搭臺思想起源于政社分離的政府職能改革及由此掀開的“政府搭臺社會唱戲”的序幕。已有學者就“政府搭臺農民唱戲”“政府搭臺民間唱戲”“政府搭臺企業唱戲”“政府搭臺校企聯合”及政府為行業發展搭臺等現象中政府的職能及政府合作模式開展了研究，劉家明等對中國政府搭臺的總體樣態與類型進行了描述并闡釋了其機理邏輯[12]。對于上述類似“蘋果落地”的政府搭臺現象，學者們往往承認平臺在推動公共服務創新、強化公眾參與、加強社會協同治理中的作用，但相關成果主要集中在對個別行業及領域的經驗總結，均未涉及政府如何搭臺的基本原理與方法論探究。步入信息時代，研究主題主要轉向數字平臺建設與政府的平臺化轉型。例如，盧小平分析的公共服務O2O平臺建設路徑[13]，北京大學課題組與黃璜等研究的平臺結構及其驅動的政府轉型發展[14]。這些平臺雖有涉及政府平臺建設機理與路徑，但研究對象集中在政府數字平臺而非實體平臺建設，也沒有旗幟鮮明地指明政府多邊平臺的建設方向。

在國外，政府搭臺思想起源于Reilly提出的“政府即平臺”思想。Reilly最早認為政府應該向平臺企業學習，搭建開放的平臺以推動政府系統內外的創新[15]。這在國內外學界引發了政府平臺建設研究的熱潮，例如，有學者研究了英國等國的“政府即平臺”建設愿景[16]以及中國的“政府即平臺”建設實踐及趨勢[17]。這些成果基本上以數字平臺為研究對象，更多地視平臺為數字基礎設施及其促進交互的社會技術系統[18]，甚少涉及多邊平臺尤其是多邊實體平臺。不僅如此，大多文獻提出的平臺搭建路徑均指向數字技術基礎上的網絡平臺、智慧平臺建設，在路徑上過于倚重和依賴信息技術，而技術治理本身并不自帶現代化屬性，“數字平臺并不必然推動現代化，甚至誤入歧途”[19]。更直接地，Walravens&Ballon借鑒多邊平臺商業模式，從治理視角探索了政府的智慧型城市平臺建設[20]。Marijn&Elsa主張政府搭建多邊平臺、推動平臺型治理以實現政府精簡高效和服務創新[21]。平臺型治理要求政府搭臺并擔負起維護整個平臺社會的責任[22]。這些成果雖鮮明地提出政府多邊平臺建設的方向，但依然沒有聚焦平臺建設機理與方法。在哈佛商學院的一項關于產品平臺化轉型路徑的成果中，提及公共基礎設施和基礎性公共產品可以轉化為多邊平臺[23]，為本研究提供了思路啟發。

（二）多邊平臺理論

多邊公共平臺不同于傳統認知上的公共品單邊生產平臺（如行政服務中心）或純粹的技術平臺（如電子政務）。多邊（雙邊）平臺起源于諾貝爾經濟學獎得主Tirole提出的“雙邊市場”概念[24]。在雙邊市場中，平臺是其他主體借以提供互補品的基礎性產品、服務和技術架構[25]。多邊平臺本質是多元主體互動的結構，其核心甄別標準是“合約控制權”的開放、群體間網絡效應的存在[26]。多邊平臺通過匯聚多邊用戶、匹配供求、降低交互成本以促進高質量交互和價值創造[27]。多邊平臺在促進多邊用戶群體價值互動的過程中扮演著利益聯結者、供需匹配者、空間或市場的提供者、規則設計者等角色[28]。正是憑借多邊平臺強大的交互促進功能，多邊平臺模式能夠打敗傳統的管道式生產經營模式（包括官僚制生產模式）[29]。鑒于此，搭建平臺是組織成為平臺領導并提升競爭力的基本策略[30]。政府可以利用多邊平臺的結構及功能優勢，實現公共服務的多元供給與均衡化發展[31]。多邊協商平臺已成為公共治理的重要戰略[32]。

在經濟學與管理學領域，眾多著名學者如麻省理工學院的Cusumano、Gawer、Hagiu，哈佛大學的Eisenmann，芝加哥大學的Evans以及美國平臺思維實驗室的創辦人Choudary紛紛開展多邊平臺及其治理研究。以多邊平臺經濟學和平臺戰略學為主要構成的多邊平臺理論逐漸開拓了平臺領導學、平臺組織學和平臺型治理理論。其多方主體與多邊用戶有機結合的生態共治體系為政府主政、用戶主權的平臺型治理結構提供了原型參考，更是平臺載體結構搭建轉向平臺治理結構搭建的精髓所在。隨著商業平臺實踐的拓展及公共領域平臺型治理范式的興起，起初的商業平臺建設框架也逐漸演化發展為平臺共同體建設框架。由此，多邊平臺理論為政府搭建多邊公共平臺的實踐及平臺型治理研究提供了新的視角和理論基礎。據此，多邊公共平臺是指連接公共部門生態系統中的多類用戶群體，在治權開放的基礎上促進用戶群體間互動的治理結構及支撐體系，其核心特征是政府向多元利益群體開放公共品生產運作、治理參與等治權以及在此基礎上的用戶群體間的直接互動[33]。

（三）研究分析框架

本研究站在政府治理能力現代化的立場，以多邊平臺理論為理論基礎與分析視角。多邊平臺實質是互動的結構與合作共治的支撐載體，其運作模式實質是將多類利益相關者連接在一起互動來創造價值。多邊公共平臺的搭建是平臺主辦方、所有者及其他主體，供給平臺要素、搭建平臺結構并形成平臺價值網絡的過程。政府為社會搭臺的使命在于為互動共治提供平臺結構和價值網絡，最終實現平臺型治理——基于平臺的公共品多元供給與公共事務合作共治。政府等公共部門作為平臺主辦方或（和）所有者（統稱為產權無法轉移的“平臺方”）是平臺搭建的核心主體，在平臺搭建過程中扮演著不可或缺的關鍵角色。政府在為社會治理的搭臺實踐中，呈現出哪些共性的過程模式與機理邏輯，承擔和扮演何種職責與角色，選擇了哪些搭臺方式及行為策略，核心流程或步驟是怎樣的，這些是分析框架的重要元素。

本研究參考了平臺經濟學創始人Evans提出的平臺共同體建設框架，同時借鑒哈佛商學院的Hagiu提出的商業平臺建設的理論框架。Evans認為平臺建設首先要識別平臺共同體，弄清楚誰需要誰以及有什么需求和為什么需要，平臺建設與管理行為主要圍繞著促進互動和激發用戶群體間的網絡效應而展開，據此把平臺建設分為四步：識別平臺社區，聯結價值網絡，設計平臺規則，啟動平臺運行[34]。Hagiu認為平臺建設分為三步：一是確定平臺為用戶創造的價值及根本功能；二是確定與這些用戶存在頻繁互動的另一類用戶，從而降低成本或提升價值；三是開放互動的合約控制權，實現單邊控制業務向雙邊互動合作業務的轉變來創造價值[35]。他主張在原技術平臺、生產經營平臺的基礎上通過經營控制權的開放，將其轉化為多邊（雙邊）平臺，尤其是在單邊平臺的基礎上進行設計改造，是多邊（雙邊）平臺建設的一種策略模式。結合中國情景下的政府為社會搭臺的實踐，對多邊平臺理論中的相關術語進行篩選和提煉，據此對政府搭臺的研究主題進行維度分解和概念操作化，構建了政府搭建多邊公共平臺的分析框架（見圖1）。政府搭臺是平臺方的職責，主辦方的治權開放是基礎和前提，承辦方負責執行搭臺并連接與匯聚用戶。政府搭臺以平臺載體與結構的搭建為基本操作變量，以平臺要素的供給為基本形式，以聯結價值網絡為直接目標，以實現基于多邊平臺的平臺型治理為最終目的。直至平臺能夠正常啟動，平臺搭建才算完成。其中最關鍵的是核心平臺要素（如資金、基礎設施、規則等）誰來供給以及如何設置以創造價值，這些核心平臺要素被稱為“創價關卡”。政府如何搭臺主要體現在以下幾個重要元素：創價關卡的設置與價值網絡的聯結、平臺搭建的方式與進路、政府的職責角色與行為策略。該框架為歸納提煉地方政府為社會治理搭建多邊公共平臺的機理邏輯及操作進路提供分析思路。本文主要通過跨案例研究，對該框架進行驗證分析。

三、研究方法與案例呈現

（一）研究方法

本研究從多個案例樣本中進行跨案例復制研究，從而實現歸納式理論建構的目的。跨案例復制研究是從不同的途徑、方法與維度來對多個個案進行橫向比較和歸納總結分析，進而尋求共性的關系和穩定的模式；通過復制邏輯來升華這些初步發現的關系，在此過程中經常回到每個案例中來比較、驗證相關概念、變量之間的關系和邏輯是否存在，并進行解釋或進一步驗證，以發現可靠的理論模式[36]。研究分析時借助二維表來比較多個類別的案例數據。跨案例復制研究遵循復制歸納法則，產生的結果就是一個個命題，然后對這些命題進行分析解釋；通過案例之間的共性復制以及將正反案例相結合，總結歸納出一致的規律，這就是要建構的理論[37]。跨案例研究需要對產生的命題進行重復、對比和擴展，理論的構建是通過案例數據、形成的理論及現有文獻三者之間的反復循環而進行的[38]。研究結論再與文獻對話加以理論驗證，必要時還會用樣本以外的其他案例進行檢驗，以保障研究結論的內在效度和外在效度。

在數據收集及分析時，選擇實地考察、訪談調查與檔案資料分析相結合的方法，多源數據有助于收集更全面準確的信息和探尋更可信的研究結果。本研究通過多種途徑、多種方法收集多種形式的數據來保障研究的建構效度。數據來源及收集方式主要包括：一是社工機構的文檔記錄，包括宣傳冊、規章制度、機構運作的相關記錄；二是有關社工機構的網絡信息，包括有關案例樣本的網絡文章、官方網站信息及相關網絡新聞；三是通過實地考察、走訪觀察、前期非正式訪談所獲取的信息，包括一些圖片、照片、記憶與相關記錄；四是有關社工行業的公共政策文本、行業運作管理規范，包括行業手冊、制度匯編等有關信息。由于數據收集的重點是難以觀察和記錄的政府搭臺行為，因此與調研對象開展了正式的訪談。每個案例樣本選擇23名訪談對象，他們一般為社區社工服務中心平臺的創建者、社工機構高管或主辦方負責人。

（二）案例選擇

本次案例的選取按照理論抽樣而非隨機抽樣的方法，出于理論建構的需要從多邊公共平臺的總體案例中選擇樣本。理論抽樣首先要確定案例總體，也就是要符合多邊公共平臺的定義，經得起其識別標準“治權開放”的檢驗。然后，選擇典型的、有代表性的行業案例樣本。最后，比較確定最終的案例樣本。本研究通過若干個領域的平臺案例的初步調研，決定選擇社區社工服務中心作為行業樣本，是基于以下幾點考慮：首先，社區社工服務中心及社工機構的興起是政府職能轉變、政社分開的產物，最能體現政府的共治策略和開放合作思維。其次，社區社工服務中心作為一種新興事物，社會需求巨大、發展前景廣闊，代表著多邊平臺在社會治理及服務領域應用的發展方向，最能體現多邊平臺的應用價值。再次，社區社工服務中心發展現狀的脆弱性，社工機構起步晚，投入資源不足，離不開市場主體、社會主體的參與建設和運行管理，更離不開政府的平臺領導與平臺供給。最后，是研究條件的便捷性和優越性①，廣東的社區社工服務中心及社工機構發展比較好，吸收借鑒了香港的先進經驗。2010年前后，在香港、廣東等地興起的社區社工服務中心——一種脫胎于且有別于作為公共品單邊生產平臺的社區服務中心，開始興起并迅速向其他地區推廣應用。根據跨案例歸納式理論建構的需要，結合開展研究的有利條件，本研究選擇社會治理領域的社區社工服務中心作為調研對象，最終遴選出廣東三地的四家社區社工服務中心作為案例樣本②。

（三）案例描述

四個案例樣本都屬于以地方政府為主體的公共部門主辦的、社會工作機構運作管理的社區社工服務中心，有別于原由公共部門主辦且直接運作管理的傳統社區服務中心。社區社工服務中心連接著平臺主辦方——基層政府或樞紐型社會組織，主管方——民政局或社工委，服務購買方——市政府或（和）區政府，監督評估方——主管方或服務購買方及其委托的第三方評估機構等多方主體，同時連接著負責運營管理的社工機構、互補服務提供者、社區居民等取得部分治權的多邊用戶。區政府或街道辦等基層政府和婦聯等樞紐型社會組織為社區社工服務中心提供平臺空間與基礎設施，通過購買服務項目為其提供經費支持。社工機構直接與社區居民互動，為社區居民提供服務，并與其他互補服務提供者合作參與社區治理[39]。因此，案例樣本完全符合多邊公共平臺的概念及其識別標準。表1對案例樣本中的服務對象及職能、服務項目、治權關系等關鍵信息進行了描述。

四、政府搭建多邊公共平臺的機理分析

（一）政府搭臺的過程及實質

政府為社會搭臺的目的就是把供需兩側的多類用戶群體聯結起來，通過平臺空間、規則及運行模式開展互動、合作與共治。政府為社會治理搭建的多邊公共平臺連接著基礎設施的供給者、資金的供給者、信息內容及渠道的供給者、公共品及互補服務的供給者以及監督評價者等主體。這些主體在平臺生態系統中，憑借提供生產要素、填補價值缺口，來介入平臺的價值創造與價值分配。由此，政府為社會搭臺的過程實際上是構成平臺載體的各個要素的供給和互動網絡結點的連接，實質是多元治理主體及其創價元素聯結在一起形成價值網絡的過程。因此，多邊公共平臺搭建的關鍵是要把公共品生產者、互補服務生產者、監督評價者等多元治理主體連接起來形成社會服務與共治的價值網絡。平臺主辦方和主管方設計治理規則，平臺所有者提供平臺空間載體并吸引用戶群體進駐平臺，這些主體互動合作并激發互利互惠、相互促進的網絡效應，平臺價值網絡才算建成。平臺吸引相關主體參與搭建的策略是讓每個參與者都有自己的一項或多項創價關卡：基礎設施、資金、平臺規則、公共品生產、互補服務生產、監督評價，每個主體通過自己提供的創價關卡來創造價值、分享權益，平臺價值網絡與創價關卡模型見圖2[40]。設置平臺創價關卡以保障平臺主辦方、所有者與多邊用戶各施其能、各得其所，是平臺搭建的核心。對案例樣本中的創價關卡的總結歸納見表2。

從表2可以發現，平臺上集結的創價關卡越多，平臺生態系統就越繁榮，平臺上的產品、服務與互動協作就越多，平臺價值網絡就越密織、完善。據此進一步分析，并結合跨案例研究的復制歸納法則，可以初步得出如下命題和推論。

命題1：創價關卡及其主體越稀缺或不可替代性越高，該創價關卡就越重要。

在案例樣本的生產要素體系及系列創價關卡中，平臺規則只能由主辦方和主管方來供給，公共品及互補品的生產面向社會和市場公開招投標而不乏競爭性供給者，自然也不乏多邊用戶之間的相互監督尤其是來自消費者以及平臺方對供給側用戶的監督評價，唯有資金與基礎設施關卡最稀缺，愿意且能夠提供這兩個關卡的主體太少。而且，由于平臺搭建具有前期基建投入和資金投資規模巨大的特點，具有資本投入密集性質的基礎設施本身就構成了平臺空間的載體，而資金來源及其規模關涉利益分配和利益激勵的敏感性，因此這兩個關卡的供給對于平臺搭建非常重要。由此在基礎設施關卡設置上，平臺承辦方盡量選擇既有的單邊生產空間載體，如傳統的社區服務中心、婦兒服務中心舊址。廣州、深圳的房地產價格高昂，盡管地方政府財力雄厚，但數千萬的社區服務項目購買資金也讓很多地區財政捉襟見肘。梅州某家社區服務中心就是因為缺乏政府購買服務項目的資金支持而無法運轉。但是在梅州，由于社工機構的存量較少，通過招投標競選社工機構的選擇余地也很小，在此情形下政府或政府委托行業協會對社工機構的培育也極為重要。因此，在社區社工服務中心建設的全國推廣階段，社會治理與社區服務的“生產”關卡具有一定的稀缺性，同樣面臨著平臺經濟戰略中“雞蛋相生”難題和“無雞下蛋”困境，由此凸顯了多邊公共平臺搭建早期社工機構等社會組織創建培育的緊迫性與重要性。

推論1a：最關鍵、最稀缺創價關卡的供給者，往往是政府等平臺領導。在案例樣本中，地方政府既提供平臺基礎設施，又提供運作經費，是平臺的主辦者和治理規則的安排者，在搭臺型治理中發揮著重要作用。在公共平臺價值網中，政府的經濟支持、政策扶持與元治理角色必不可少。因此政府、樞紐型公共組織等公共部門對平臺搭建的支持和領導最重要。

推論1b：提供平臺基礎設施往往是公共部門的必選創價關卡。平臺基礎設施具有外部性、一定的非競爭性和非排他性；且有了平臺基礎設施，其他的關卡才能有載體和運行空間，才能發揮具體作用，即“基礎設施關卡”發揮著總開關的作用[41]。因此，這一關卡的把持者往往是政府等公共部門。

（二）政府搭臺的前提：治權開放

擁有公共品生產、互補服務開發、監督評價等治權是多邊用戶進駐平臺的動力，是“社會唱戲”的根本保障。平臺治權的開放伴隨著價值的共創、權利的共享，從而能夠吸引相關主體提供創價關卡來獲取權利。

命題2：治權開放是平臺供給的前提，從根本上決定平臺型治理的可能性和應用潛力。

首先，社工機構的成立是社會治理權開放的結果。過去政府的大包大攬和行政化管理模式，要么使社會組織無法注冊，要么使社會組織難以獨立自主運作。全能政府、無限政府無疑限制了公民社會和社工機構的成長空間，剝奪了他們參與社區治理的權利。研究選用的案例樣本中的四家社工機構的注冊登記均是政府治權開放的產物。

其次，社工機構進駐社區服務中心承接運營管理，是基層政府擁有和管轄的平臺基礎設施等資源開放的結果。沒有基層社會治理權力的開放和相關資源的開放、權利的開放，就不可能產生基于平臺空間和規則的多元主體合作治理（見表2的第57列和表3的第4列）。多位學者的研究表明，平臺開放對于生態系統繁榮和平臺價值創造是有利的[42][43]。

最后，社工機構享有的獨立運作管理權，也是地方政府放權的結果。地方政府除了把社區服務中心平臺的運行管理權交由社工機構，有些政府還把監督評價權力開放給第三方評估機構，如社工協會、社工師聯合會等（見表2的第7列），這些都表明治權開放是多邊公共平臺供給的前提。

社區社工服務中心等多邊公共平臺作為一種公共產品，具有正外部性、非排他性和一定程度的非競爭性等特征。由此，供給多邊公共平臺主要是政府的職責。不僅如此，供給多邊公共平臺還是政府供給公共品的策略選擇[44]。基層政府在原有的社區服務中心引入社工機構后轉型為社區社工服務中心，整合了社會資源、提高了治理效率，還促進了社區服務的協作創新與多元供給。因此，政府供給社區社工服務平臺而放棄自主生產模式，同樣履行著公共服務供給的職責，并且助力提高了服務效率和服務的創新性。

（三）政府搭臺的職責與角色

從治理結構的視角看，政府搭臺是主辦方、主管方、承辦方、協辦方、監督評估者基于委托代理關系各施其能、各行其責的分工合作過程。主辦方是平臺及服務項目的委托者，開放了平臺的承運管理權及公共服務的生產運作權，主要負責安排平臺及服務的治理規則，可能參與平臺服務的購買、監督，在案例樣本中大多是區政府（僅一家是市婦聯）。主管方是主辦方的行政上級（如市政府）或業務主管（如市社工委、民政局），主要負責平臺所處行業（如社區社工服務）的行業整體規劃與制度規范，往往參與平臺服務的購買與行業監管。承辦方是平臺空間載體及基礎設施的所有者（如街道辦），主要負責供求兩側多邊用戶的召集、聯絡與互動促進。協辦方（如社工機構及其行業協會）主要協作平臺具體事務的承運管理，如社工聯參與社工機構的孵化和業務指導。上述四方從各自的職責出發承擔著某種層次、某個維度的監督評估，社區服務的供求用戶即社工機構與社區居民也是監督評價者，承擔著自評、互評及平臺生態共治的監督要責。

在搭臺過程中，地方政府既是政策和制度的安排者，也是多邊平臺的供給者及服務項目的購買者，但區分了生產與供給，不同層級的政府從省政府到街道辦在委托代理關系中承擔著不同的職責及角色。從某種意義上說，政府搭臺是安排治理結構及落實主辦權、主管權、承辦權、協辦權、監督權的權責行使過程。對案例中政府搭臺的職責歸納見表3。總的來說，地方政府在平臺搭建過程中履行著基礎要素（平臺空間、設施與資金）的提供、治理權力的授予、治理規則的安排、多邊用戶的召集、監督管制等多種職責角色。此外，由于供給側生產者的缺位，地方政府還要培育、扶持、引導社工機構，為社工機構提供行業規則和服務政策，吸引社工機構進駐社區服務中心生產社區服務。通過推動相關群體按多邊平臺模式合作治理，地方政府在激發相關群體力量的同時，履行著社區治理與社區服務供給的責任。

根據表3，結合樣本外其他政府平臺的發展現狀，初步可以得出如下命題：

命題3：政府第三方平臺、第四方平臺更能代表公共平臺搭建的趨勢。

我們還是以社區服務中心為行業樣本，民政部1995年頒布《全國社區服務示范城區標準》后，地區級以上城市的市轄區和街道辦陸續設立了社區服務中心。社區服務中心一般由區政府或街道辦委托事業單位管理或直接管理[45]。按照行政化管理模式運作的社區服務中心存在很多弊端。例如，居民參與度不高、民主自治能力弱、社會資源投入不足、服務效果不好[46]。如今在多元共治的平臺時代，很多城市都掀起了建設社區社工服務平臺的高潮。案例樣本均在原社區服務中心的基礎上建設而成，但與原社區服務中心（政府第二方平臺即單邊生產平臺）在供給模式、運作管理機制與治理方式方面大相徑庭。在社區社工服務中心，政府作為第三方甚至第四方來主辦平臺、參與建設平臺。在政府第三方平臺模式中，政府將運作管理權賦予社工機構，政府搭臺但不“唱戲”，體現了有所為有所不為的公共品供給策略和政社分離的職能轉向[47]。研究表明，所有權歸第三方的平臺績效更優[48]。政府第四方平臺的治權更加開放，放棄了親自“搭臺”與平臺所有權而保留了規則設計、資金扶持等創價關卡，由此更能整合供給側的資源和調動市場與社會的專業力量來建設平臺。因此，政府第三方平臺、第四方平臺更能代表公共平臺的發展趨勢。

五、政府搭建多邊公共平臺的方式與路徑

平臺主辦方開放共享平臺空間載體等資源，通過對用戶群體的賦權釋能以提供動能激勵；通過創價關卡的設置讓平臺參與主體憑借各自的關卡創造價值并分享價值，通過召集多邊用戶，把用戶和關卡聯結起來組建平臺價值網絡從而產生互動的平臺結構和支撐體，實現相關利益主體在平臺價值網絡中開展交互，多邊平臺的搭建才得以完成。

（一）搭建多邊公共平臺的方式

多邊公共平臺搭建方式體現在搭建模式選擇、群體召集方式、治權及資源開放、平臺選址、搭建步驟等多個維度，對案例樣本的歸納總結見表4。

在搭建模式上，四個案例樣本總體相同但各有特色。江南家綜中心建立在傳統社區服務中心的基礎上，即由政府生產平臺改造而成，同時在廣州鼎和社工機構的幫扶下，借鑒移植了廣州鼎和社工服務平臺的搭建模式，屬于平臺網絡延展模式。海珠長者服務中心、清湖社區服務中心基本遵循改造型平臺搭建模式，而婦兒服務中心將新的業務和服務放到婦聯原有的活動中心，仍然屬于改造型平臺搭建模式，既充分利用了婦聯的組織優勢，同時把服務站點移到學校和社區。通過對各種社區治理平臺搭建路徑的反復比對及歸納，可以初步發現：

命題4：在搭建平臺的多種模式中，改造型模式最容易。

表4的數據表明，各個案例樣本普遍選擇改造型的平臺搭建模式。筆者既有的研究成果將平臺搭建模式一般分為三種：始創型、改造型與平臺網絡延展型[49]。改造型模式是在原來生產平臺或基礎性公共產品的基礎上，通過開放社區治權與公共服務運作管理權，引進公共服務的生產者，使得原來的單邊生產平臺或基礎性公共產品改造為多邊平臺。這種方式簡單易行的原因在于：多邊平臺可以直接利用原生產平臺的基礎設施、用戶基礎及其他資源；產權清晰，平臺的多方群體權責與分工明確；建設成本最低，實施成本最小。在經濟相對落后與社工事業發展滯后的梅州，江南家綜中心作為該市首家社區社工服務平臺，建設難度可想而知，但其融合了兩種搭建模式，大大降低了平臺搭建的難度。然而，梅州另一家社區服務平臺僅采用平臺網絡延展型模式但未能成功。同時有研究表明，將基礎性公共產品轉化為平臺具有結構化的操作步驟，因此簡單可行[50]。改造型平臺搭建模式實際上沿用了既有的單邊生產平臺或技術平臺的基礎設施，由此節省了平臺載體及基礎設施的建設周期與投入成本，并且共享了既有的資源、能力和需求側的用戶基礎，使得平臺搭建最容易，但也可能在治理方面存在沿襲單邊平臺行政化管理、數字化管控的風險。

命題5：激發網絡效應是召集和吸引多邊用戶群體進駐平臺的通用策略。

召集和吸引多邊用戶群體進駐平臺是平臺價值網絡搭建的關鍵。在召集供需兩側的用戶群體方面，平臺所有者需要選擇“雞生蛋”或是“蛋生雞”的搭建策略[51]。具體到社區治理平臺，是通過社區居民吸引社工機構的進駐（“蛋生雞”）或通過社工機構吸引社區居民的進駐（“雞生蛋”），要遵循跨邊網絡效應的雙向吸引原理。一般而言，誰的吸引力越大，就應該先吸引誰優先進駐。此外，還可以通過核心用戶吸引該群體內其他用戶進駐平臺——即激發同邊網絡效應；以及通過用戶和互補品提供者相互吸引——即激發交叉網絡效應來吸引和召集多邊群體。例如，社工機構吸引志愿群體、醫院、企業前來社區平臺提供互補服務，這些互補者進一步吸引居民前來消費。多邊平臺理論強調，激發網絡效應是平臺搭建過程中突破用戶臨界規模繼而提升用戶流量的關鍵戰略，在平臺社區共同體共建過程中沉淀了用戶之間相互依賴、互相促進和相得益彰的社會資本。

命題6：用戶流量越密集的區位，平臺選址定位越具有促進互動共治的潛力。

多邊公共平臺就是把多邊用戶連接在一起通過互動創造共治價值的。交易成本是互動頻率、互動規模的決定性影響因素。平臺選址直接關系到用戶連接與匯聚的便捷性和用戶參與治理的可行性，因此直接影響交易成本的高低與客戶流量的多少。用戶流量密集意味著潛在的龐大用戶規模及交互規模，這是突破用戶臨界規模以及維持平臺持續用戶流量的基本保障。用戶匯聚之處的互動頻繁、合作潛力巨大，不僅節約了公共服務的平均生產成本，而且節約了信息匹配、互動合作的交易成本。用戶匯聚之處旺盛的人氣和龐大的用戶規模吸引同邊用戶群體、基本品生產者和互補品提供者等跨邊用戶群體更多地進駐平臺，即網絡效應的激發變得更加容易。案例樣本均選擇在服務對象容易聚集的場所開展服務（見表4）。同時，研究也表明多邊平臺應建立在用戶匯聚之處[52]。

最后，水平聯絡與開放合作的平臺戰略思維直接影響平臺的搭建路徑與發展規模。治權開放是平臺供給的前提，但權力開放需要開放合作的平臺思維，這種思維要求從整個生態系統出發來共同提升整體的績效。平臺戰略思維是在權利開放共享的基礎上，讓多邊群體彼此直接互動、相互滿足，而不是控制他們的互動或代替他們之間的相互滿足[53]。在案例樣本中，無論是社區服務中心創價關卡的供給和價值網絡的形成，還是平臺搭建模式的選擇，或是群體召集方式，都是開放合作思維指導的結果。

（二）搭建多邊公共平臺的進路

總結來看，社區社工服務平臺搭建的基本路徑可歸納為：在治權與平臺設施開放的前提下，根據行業治理與平臺自治規則，政府吸引社工機構、社工機構和用戶相互吸引、用戶和互補品提供者相互吸引，由此把各邊群體及其創價關卡聯結起來形成價值網絡。

第一，開放共享與賦權釋能。多邊平臺擯棄了集中式命令和控制治理的結構，賦予了公民更多的話語權以重塑公共價值[54]。多邊公共平臺的核心特質是資源共享與治權開放基礎上的多主體聯結、互動與共治。因此，平臺資源的開放共享與平臺對用戶群體的賦權釋能，是平臺搭建的前提。賦權釋能是開展平臺治理的動力[55]。平臺需要生態系統成員的協同共治，同時需要政府保持適度的放權與監管以及利用提高公民話語權、塑造公民價值的方式來開展治理[56]。具體來說，政府搭臺首先要放權讓利以吸引與整合供給側資源。其次，提供促進交互的工具體系、一攬子服務來釋能。最后，通過平臺化的結構設計和機制設計來確保平臺的交互性能。案例樣本均采用服務流程圖和模塊化結構來確保平臺的開放互動和賦權釋能水平。

第二，設置創價關卡。平臺搭建實際上是基礎設施、扶持資金、治理規則、公共產品（內容）的生產、互補服務的提供、信息渠道及信息資源等基本要素的供給與組合。每一個要素構成了平臺價值網絡的一個環節，每一個關鍵環節形成了價值創造的關卡。每一個關卡的提供者憑借自己的關卡行使并獲取相關權益或履行責任，這就是多邊平臺搭建和創價的“密碼”。在平臺價值網絡中，每個參與者都要與其他參與者一起在共創平臺體系價值的同時，找準自己的價值定位和創價關卡[57]。政府部門作為多邊公共平臺的所有者與主辦者，一般具有優先選擇關卡的權利，然后把其他關卡開放給其他主體來提供。由于基礎設施與資金關卡的稀缺性以及平臺建設周期中前期投資巨大的特點，因此基礎設施與資金關卡是搭建平臺的關鍵環節。作為平臺主辦方的政府當仁不讓地把持著治理規則的創價關卡。信息渠道、內容供給、互補服務等關卡的供給者都可以是社會組織或私人機構。平臺主辦方在開放這些關卡的同時，需要將監督評價關卡開放給其他主體或社會公眾，以實現基于權力的制衡與共治。

第三，召集多邊用戶。多邊公共平臺連接著基礎設施的供給者、資金的供給者、信息內容及渠道的供給者、公共品與互補服務的供給者以及監督評價者等多元主體。在這些主體中，除了無法轉移的平臺主辦權與平臺所有權，其他治權往往可以開放給外部的多邊用戶。平臺主辦方一般負責治理規則，而平臺所有者負責多邊用戶的召集與聯絡[58]。基層政府往往作為平臺所有者，根據多邊用戶群體之間的相互依賴、互利共生關系，先后召集一個又一個的用戶群體進駐平臺。召集多邊用戶是基層政府吸引與組織多邊用戶群體進駐平臺的過程。平臺搭建的關鍵之一在于如何把供求兩側的用戶匯聚在一起匹配、互動。政府搭臺時的用戶召集策略往往優先選擇生產運作者，必要時需要孵化社會組織等生產運作者。調研發現，區政府往往通過與社會組織、行業機構等主體合作來培育、孵化社工機構，通過服務購買等扶持政策吸引其入駐平臺，通過評價機制和激勵機制推動社工機構吸引社區居民前來消費。

六、研究結論

政府為社會治理搭臺的目的在于為多元利益相關主體的互動共治提供平臺空間與互動結構，促成“社會唱戲”并為之提供舞臺、規則等運作環境及條件，最終實現基于平臺的公共事務良治與善治。政府搭臺是落實主辦權、主管權、承辦權、協辦權、監督權的權責行使過程，是平臺主辦方、所有者等核心主體安排治理結構、供給平臺要素、搭建平臺結構并形成平臺價值網絡的過程。該過程實際是構成平臺載體的各個要素的供給和互動網絡結點的連接，實質是多元治理主體及其創價元素聯結在一起形成互動網絡的過程。由此，政府搭臺的關鍵是要把公共品生產者、互補服務生產者、監督評價者等多元治理主體連接起來以形成公共服務與社會共治的價值網絡。搭臺的過程主要體現在平臺創價關卡的設置與價值網絡的聯結、多類用戶群體的召集。公共品生產運作、監督評價等治權的開放是政府搭建平臺的前提，以吸引用戶群體進駐平臺。設置創價關卡并賦權釋能，以保障用戶各施其能、各得其所，是政府搭建平臺的基礎。

搭建多邊公共平臺主要是政府的責任，是政府供給公共品與推動社會治理的一種戰略。政府在搭臺過程中往往履行著提供關鍵要素、召集多邊用戶、授予治理權力、安排治理規則等多種職責角色。政府以第三方甚至是第四方的身份出現，更能代表政府搭建平臺的發展趨勢，體現了政社分離的職能轉向及社會治理能力現代化的發展方向。多邊公共平臺搭建的關鍵是把創價關卡的主體聯結在平臺上形成價值網絡。在始創型、改造型與平臺網絡延展型等平臺搭建模式中，改造型模式搭建多邊公共平臺最容易。平臺思維直接影響政府搭臺的路徑選擇，激發網絡效應是召集和吸引多邊群體進駐平臺的通用策略。

注釋：

①由于筆者的教學研究經歷及在廣東梅州社工師聯合會兼任常務理事并作為發起人的經歷，筆者對社工機構有近5年的關注，前期多次走訪調研了廣州啟創、廣州明鏡、深圳壹家親、梅州鼎和、嘉應社會工作服務中心、梅州慈愛、梅州市關愛婦女兒童社會組織服務中心等社工機構及其運作管理的社區服務中心，并獲得了這些社工機構的合作研究意向和大力支持，為研究提供了諸多便利。在此一并致謝！

②四個案例樣本分別是：鼎和社工機構運作管理的梅州江南家庭綜合服務中心（簡稱“江南家綜中心”），梅州市關愛婦女兒童社會組織運作管理的婦聯服務中心（簡稱“婦兒服務中心”），啟創社工機構運作管理的廣州海珠區長者綜合服務中心（簡稱“海珠長者服務中心”），壹家親社工機構運作管理的深圳清湖社區服務中心。在既有研究成果中已對案例樣本進行了詳細陳述，為避免重復本文不再贅述。

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How does the Government Build a Platform for Society Governance：

A Crosscases Study Based on Multisided Platform Theory

Liu Jiaming

Abstract：In the era of platform， governments platform foundation is in full swing How does the government build a multisided platform， there is a lack of targeted theoretical pioneering research Based on crosscase study of community social work service centers， this paper summarizes the mechanism and methods of construction The governance rights opening is the premise， setting up values creation barriers and empowerment energy release is the base， and gathering users and forming an interactive and cooperative value network is the key to the platform foundation Providing platform infrastructure is often the required checkpoint for governments， and stimulating network effects is an important strategy to attract users Platform thinking directly affects the path choice of platforms foundation It is governments responsibility to build multisided public platforms， including providing basic elements， convening multilateral users， granting governance power， arranging governance rules and so on

Keywords：Platform Building of Governments; Multisided Platform; Social Governance; Platformbased Governance; Community Social Work Service Center

（責任編輯周巍）