新制度主義政治學的發展源流、主要議題與前沿探索

詹姆斯·馬奇 喬罕·歐森 馬雪松 陳虎男

摘要：新制度主義政治學將制度作為政治分析的基本單元，在與舊制度主義、行為主義研究路徑對話的基礎上拓寬政治科學的研究視野，為理解政治現象提供中觀層次的分析工具和研究方法。新制度主義政治學闡明制度在政治生活中的特定作用，探討制度在多大程度上發揮獨立和持續的影響，推進政治制度的概念化與理論化。制度通過認同與適應機制，構造政治行動者的行為選擇框架，使行動者在特定制度條件下具有展開適宜行動的動機和能力。新制度主義政治學從主體能動性與制度變遷的關系、斷續性變遷與漸進性變遷的界限、歷史經驗與全新規則的抉擇等方面，理解制度的變遷方式，并關注不同制度領域的制度分化及相互競爭的原則規范如何導致制度框架的沖突，揭示制度更替的動力機制。從理論完善和方法更新的角度來看，新制度主義政治學是對政治科學其他研究路徑的補充而非完全替代。

關鍵詞：新制度主義；制度自主性；制度秩序；制度變遷

一、一種制度的視角①

制度是一組相對而言可以持久存在的規則與組織化慣例的集合，其所嵌入的意義結構與資源結構不僅能夠在個體行動者的反復活動下保持相對的穩定，而且當行動者的特殊偏好和期望甚至外部環境發生變化時也能夠保持相對的彈性[1]。在各種制度中，既有在特定情境下為特定行動者規定適宜行為的構成性規則與慣例，還有一系列嵌入認同感和歸屬感中，為人們行動的方向與意義賦予共同目的并進行說明的意義結構。這實際上闡釋并證明了行為準則的正當性與合理性。另外，制度還包含一系列為人們的活動提供動力的資源結構。制度通過授予權力和施加束縛，使行動者或多或少地按照適宜規則的規定做事。制度還通過第三方強制執行規則并對未能履約者實施懲罰，使自身得到鞏固②。

盡管制度概念對政治分析極為重要，但在不同學科之間甚至同一學科內部，普遍存在關于哪種類型的規則及關系能夠構成“制度”的歧異見解[2]。而且，政治制度的不同研究路徑圍繞以下議題也存在顯著的分歧：其一，制度作為容納現代政治行動者的最具典型性活動的組織化環境所具有的性質；其二，把結構和規則轉化為政治影響的過程；其三，把人類行為轉化為結構和規則并建立、維系、改變或消解制度的過程。

本文使用的制度主義這一術語，主要指政治制度研究的一般路徑，涉及圍繞制度特征與政治能動性、偏好及變遷之間關系的一套理論觀點和假設。制度主義強調政治制度的內生屬性與社會建構的特點。在這個意義上，制度不是追逐私利并工于算計的個體行動者之間維持均衡的一紙約定，或社會各派勢力彼此爭雄的競技場，而是政治生活中由結構、規則、標準運作規程構成的能夠部分發揮自主作用的混合體。

制度主義的旗幟下從來不乏志同道合者，但這些人在理解和改良政治體系的問題上卻持有各異的觀點，而且同另外兩個從寬泛意義上解釋政治活動的研究路徑一邊展開交鋒一邊取長補短。其中，一個替代性路徑是理性行動者的視角，政治生活被看作由自利而算計的行動者的相互交易組織起來。另一個替代性路徑是文化共同體的視角，認為政治生活是由具有共同文化、經驗和想法的共同體之中的共享價值與世界觀組織起來。然而，上述制度主義、理性行動者、文化共同體的三種視角并不是完全相斥的，不僅大多數政治體系能夠被不同組織原則的調和物加以解釋，而且各個替代性路徑之間往往也難以嚴格區分。對于三個路徑各自的忠實信徒來說，把另外兩個路徑簡化成自己偏愛路徑的某種“特殊情況”也是可以做到的。不過在實際應用層面，三個視角還是各不相同的。它們各自關注政治生活的不同方面和相異的解釋因素，在運用何種策略以改良政治體系的問題上也聚訟不已。

最顯著的區別在于，某一個視角究竟在多大程度上把在政治制度中確立的規則和認同界定為某種附帶現象（epiphenomena），這種現象能夠反映周遭環境或作為先決條件的個體偏好和初始資源，以及該視角在多大程度上認為這些規則和認同的再生產，至少在一定程度上不會受到穩定或變化的環境的影響。

人們在制度主義視角下提出的一個核心假設是，制度創設了秩序與可預測性的構成要素。當行動者根據適宜邏輯（logic of appropriate）開展行動時，制度實際上塑造了行動者的行動方式，并從積極引導和消極限制兩個方面施加影響。制度既是認同與角色的載體，同時標示了政體的特征、歷史和愿景。制度作為某種紐帶把政體中的公民聯結在一起，而不顧那些產生分化作用的因素。不僅如此，它們同樣影響制度變遷，并創造了導致“歷史無效”（historical inefficiency）的各個要素。

另一個核心假設則是，結構轉化成政治行動以及行動轉化成制度的連續性和變遷性，主要是由可被理解的常規性過程促成的。該過程產生了循環往復的行動方式與組織模式。從事制度分析的研究者經常面臨一系列挑戰，既要解釋該過程是如何穩固化或去穩固化的，還要解釋哪些因素維持或干擾了這一過程。

為描繪制度主義視角的梗概與脈絡，本文打算詳盡闡釋二十年前我們在《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文中的觀點。這篇論文的主旨是從理論方面闡明政治生活中的制度在某些特定方面的作用，這并非要提出一種有關政治制度的充分發展的理論，這樣的理論抱負即使在今天也是無法實現的。二十年來，文中觀點受到各種挑戰并不斷重述，我們在此將繼續致力于深入闡述而不是全面審視不同制度主義路徑的比較優勢，以及它們在這一領域中的無盡爭議。

二、政治制度的理論化

在過去的半個世紀里，制度主義在政治科學中的地位經歷了戲劇性的變化，從遭受惡言謾罵到很多人宣稱“我們現在全都成了制度主義者了”[3]。五十年前的行為主義革命對傳統研究方式予以攻擊，后者主要從正式的及法律的（formallegal）制度角度理解政府乃至政治本身。對正式的政府制度、憲法議題和公法的關注，被指責為“味同嚼蠟般的流于形式和陳規老套”[4]，更有人似乎持論公允地抱怨傳統制度路徑“對政治行為的非政治性因素相當不敏感，進而導致了對政府制度的非政治性基礎反應遲鈍”[5]。因此，行為主義學者主張刺穿政府制度形式化的表層，描述并闡釋政治的“真實運作”方式[6]。

在政治制度的理論化進程中，以波爾斯比（Nelson W Polsby）的研究為例，他對立法機關的競技場型功能與轉化型（transformative）功能做出區分。這反映了對立法機關重要性的不同認識；是否強調不同立法機關在外部影響下的獨立地位，以及在提案過程中鍛造初始材料并轉化為決策的能力。在競技場型的立法機關中，外部力量發揮關鍵作用；人們不需要了解立法機關內部任何特征，便可解釋相關過程和結果。在轉化型的立法機關中，內在的結構因素發揮至關重要的作用。波爾斯比認為，某些因素可以或多或少地促使某個立法機關最終成為一個競技場型或轉化型的制度[7]。

在更一般的意義上，政治研究者注意到在政治行動者所處的組織化的環境、集體和社會關系中，存在著非常突出的多樣性。現代社會的政體是由眾多正式化和組織化的制度配置而成的整體性架構，而政治及治理活動的發生背景受到這些制度的限定。實際上，這樣的架構具有極大的差異性；盡管一些研究者不贊成該觀點，但大多數政治學者卻可能在一點上取得共識，這就是多樣化的制度至少有助于解釋政治過程和結果中人們所觀察到的某些多樣化現象。數個世紀以來，最重要的政治環境無疑是領土國家（territorial state）；政治學者孜孜不倦地探索包括立法機關、行政機關、科層機構、司法機關和選舉體系在內的各項政治制度。

我們發表于1984年的論文，重新評價了如下議題：政治制度如何才能概念化，在多大程度上發揮獨立和持續的影響，將影響哪些種類的政治現象，以及制度怎樣生成、維系并變遷。第一，我們論證了政治制度獨自發揮影響的相對自主性，還有其組織化特征的重要性。我們在分析中反對把政治僅僅理解為社會的反映物（語境主義），或把政治看成由個體行動者聚合而成的宏觀結果（還原主義）。第二，我們主張政治活動之所以被組織起來，正是因為人們對生活作出解釋，并對意義、目的和方向的發展進行闡明，而不僅僅是聚焦于政策制定和資源配置（工具主義）。第三，我們感興趣的是制度化規則、規范、標準運作程序如何影響政治行為，反對把政治行動僅僅視為算計和自利行為的結果（功利主義）。第四，我們提出歷史是“無效的”，以此批評了那種標準化的均衡模型，也就是認為制度可以在當前環境的條件下獲得一種獨立于其自身歷史軌跡的特定形態（功能主義）。

根據上述觀點，政治秩序是由集合而成的制度創造的，這些制度或多或少同某個具有內在關聯的系統（coherent system）相匹配。制度化活動的區間大小隨著時間演進而發生變化，制度依據不同原則被構造出來。制度化的不同范圍和方式影響集體采取某種行動的動機與能力。政治行動者進行自我組織并開展活動時，會遵循由社會建構且為眾人所知的那些被合理預期及普遍接受的規則與慣例。借助這些規則與慣例，政治制度界定人們的基本權利與義務，塑造或規定社會中利益、負擔與生存機會的分配方式，為消弭爭端和化解沖突而創設權威。

制度為社會關系賦予秩序，降低行為的變易性（flexibility）和變異性（variability），同時限制單方面追逐私利及一意孤行的可能性[8]。行動的基本邏輯為遵守規則，人們按照適宜邏輯與權利義務觀念所開出的處方行事即可，而這一邏輯和觀念不僅來自政治共同體的認同感以及成為其成員的資格，還來自人們圍繞制度而形成的理念、慣例和預期。規則得到遵守是因為它被視作自然、公正、合意和正當的，制度中的成員被要求服從并保衛這些構成制度的基本準則。

制度不是靜止不動的，制度化也不是勢所必至的過程，更沒有單一向度、一成不變或不可逆轉的特點。然而，在一般意義上，制度受到內部行動者的保護，并從外部行動者獲得確認，加之制度的歷史印跡早已融入規則和慣例之中，因此其內在結構與規則難以被強勢力量改變。對于發生的變革而言，它很可能僅僅反映了局部經驗受到局部調節并做出局部適應，因此這樣的變革往往不是最優化的抉擇。從無法實現獨特的優化安排的角度看，變革更像一個目光短淺且迂回曲折的“無效”過程。甚至當歷史相對而言仍是“有效”的時候，調節和適應的節拍同環境變化的節拍相比可能也是不一致的，而制度正是在這樣的環境之下不斷進行適應并做出改變的。

三、制度對政治行動者及后果的影響

有人指出有關政治制度效果的不少“成規定見”都是脆弱不堪的[9]，但從事政治制度研究的學者通常更重視制度發揮作用的程度、范圍、過程、條件及原因，這遠遠多于其對制度能否發揮作用的關注。在這種研究傳統中，制度的作用被認為是在政體的組織進程中，對權威與權力的構成、實施、控制及重新分配發揮某種秩序性效用。通過制度的影響，政治行動者不同程度地呈現積極能動和消極被動的特點，政治體系的治理能力也表現出一定差異。制度讓政治生活更為簡單，因為某些事情被視為理所當然的。制度給人們提供了適宜行為的規范、情感紐帶以及針對正當秩序的信念。規則與慣例指明共同體中哪些事物是規范化的和值得預期的，哪些事項是可以依賴并蘊含意義的。換言之，無論是一位正常、公道和負責（但仍然可能犯錯）的公民，還是民選代表、行政官員或司法人員，我們都會對其在不同情境下的行為方式抱有某種期待。

通常認為制度安排和實際政策之間存在因果關系，而這并非什么新穎的見解。一般情況下，其中的因果鏈條迂回而漫長，并受偶然因素影響，因而政治制度通過限制或促進方式對后果施加影響，而不是立竿見影或直截了當地構成公共政策的原因。相同制度安排如果面對各異情境，也會產生大相徑庭的后果。在一個多層次且多中心的制度環境中，大量自發性過程相互作用，試圖探究制度的影響機制異常困難。

關于制度的影響機制的若干猜測集中在規則與慣例方面。規則作為構成制度的基本要素，是通過認同感、群體內部成員資格與角色識別而得以聯結和維系的。規則及全部的慣例讓歷史經驗更為具體，規范、預期和資源在規則的作用下不僅穩固下來，還對規則與標準化的行事方式予以闡釋和證明。受制于資源和能力，組織化的行動為規則所約束。然而，這種約束作用由嵌入語言、經歷、記憶和信任的歷史過程中的建構性解釋（constructive interpretations）所塑造。解釋的開放性意味著，當制度構造政治與治理并產生某種“偏向”時，這些制度往往不是通過具體方式決定政治行為或產生某類后果。規則有著怎樣的內涵，為特定情境下的特定行動者作出怎樣的規定，人們對此不需要全部了然于胸。不同規則可能相互矛盾，對于規則和情境的解釋也可能相互抵觸。實際上，民主政治制度的合法性正是部分地建立在一定預期基礎上的，這就是政治制度應提供開放式的過程而非確定性的后果。

組織理論的要旨是，認同（identification）與慣習（habituation）構成了塑造行為的基本機制。制度化世界里的行動者在社會生活中，受文化基因驅使而追求各自目標，并通過適宜程序追求這些目標[10]。組織成員不僅身懷歸屬組織的整體認同感，還具有同組織中各類角色相匹配的具體認同感。由于組織成員依據這樣的認同感界定自我身份，他們在行為處事時更注重履行自身職責而不是一味算計預期后果[11]。

不難發現，政治行動者不時地會背離規則的規定，制度研究者據此在特定事例中，對制度性規則與實現目標過程中的行為之間的差別予以區分。研究者不斷改進理論，揭示各類制度及其演進過程對各種行為方式發揮的選擇及構造作用，探尋不同制度在規范意義上獲得信賴（normative reliability）的途徑及原因，考察政治行動者在何種制度條件下既有動機又有能力按照適宜行為準則展開行動。但適宜邏輯與后果邏輯（logic of consequences）的并立共存也引發一些問題，例如兩者如何相互影響，哪些因素決定不同邏輯的顯著特點，以及在什么制度條件下某一個邏輯會占據主導地位。

人們的認同感會受諸多因素的影響，比如某個組織中具體劃分各類活動的方式，以及個體在組織中所處位置及承擔的職責。這些不僅對人們的互動、注意力、經歷與記憶的構建產生重要影響，而且對組織成員共享組織目標的程度與組織滿足自身成員需求的數量發揮關鍵性作用。認同還受以下因素的影響：任職和離職條件、老員工相對于新入職者的比率、升遷機會和歷次升遷的平均時間、外部提供的工作崗位、外在的物質利益以及不同群體的聲譽。

對某個特定組織、制度或角色的強烈認同很可能威脅到更大規模體系的凝聚力。在那些容納了多種文化的社會中，政治秩序在多大程度上得以實現的問題具有特別意義，因為運用傳統的國家建構途徑來確立普遍的認同，對這些社會而言不僅是規范意義上的難題，而且很可能是根本無法完成的任務。以歐盟為例，國家認同雖然是其中主導性的認同，但它越來越多地受到跨國議題及網絡的影響，在教育、社會化、灌輸的控制方面很難找到單一的中心力量。“憲法愛國主義”（constitutional patriotism）的構想代表了這樣的信念，即正在形成一種如歐盟這樣的共享制度（shared institutions）的能力，公民的政治參與可以繼國家認同之后造就出來歐洲認同。盡管如此，在發展出共同的政治制度與保護文化多樣性之間保持平衡，仍十分困難。如果以文化同質性（cultural homogeneity）作為歐盟治理的目標，那么這必將陷入僵局；歐盟在不排除轉化當前認同的同時，還需要在保護文化多樣性的基礎上形成政治統一與集體認同的制度。

在過去幾年里，政治制度的研究者進一步了解到制度在影響政策和政治行動者方面的潛力與局限。他們還對如下過程有了更深入的認識：個體如何成為具有自律、公正、誠實品質的公職人員和遵紀守法者，如何成為自利、追求效益最大化的行動者，以及如何成為參與政策網絡的合作共贏的行動者。此外，制度研究者還考察了公民認同感與公民角色的習得、失落及重新界定的過程。但上述進展在一些未被解決的問題面前顯得過于黯淡，這些問題包括：結構和規則轉化成政治影響的過程，在不同條件下哪些因素可以影響這樣的過程，以及制度秩序如何影響制度變遷的動力機制。

對制度影響進行描述性研究的做法得到了制度設計研究的補充，人們特別重視為民主政治體系設計一套使制度發揮作用的機制。對于民主政體而言，越是難以規定或保持穩定的規則，就越是應當依靠制度的力量，鼓勵集體在相互作用、商談審議和訴諸理性的社會過程中闡釋規則。政治論證與政治斗爭則在之后把制度原則與制度實踐聯結起來，將其納入諸如社會如何組織及治理這一類宏大議題之中。在此過程中，集體認同被不斷改寫，政治體制的特征也被重新界定，這些特征包括政治體制長期的規范承諾（normative commitments）與因果信念（causal belief），對政治體制的共同善、正義和理性的認知，以及政治體制的組織原則和權力關系。

合法性不僅取決于行動已實現適當目標，還取決于行動者的所作所為符合植根于文化背景中的正當程序。此外，在政治效力（political effectiveness）與規范效度（normative validity）之間不存在完全的正相關。結構和過程的合法性同實際效率并不必然重合。存在不合法但在操作層面上有效的手段，也存在雖然合法但無效的手段[12]。從這一角度來看，對制度和政府的評價在一定程度上需要考慮其是否培養共同體的德性和智慧。換言之，有關制度和政府是如何影響公民的認同、特質和偏好的問題，其實質在于制度使公民成為哪類人，以及公民在制度下希望自己成為哪類人。

四、制度的秩序與變遷

制度變遷的動力機制包括設計、競爭性選擇和外部意外沖擊等要素[13]。規則、慣例、規范與認同既是保持穩定的工具，又是發生變遷的領域。變遷是制度的常態化特征，而現有的制度安排會影響制度生成、維系和變遷的方式。制度安排可以允許或加速變遷的發生，還可以禁止或推遲變遷的發生。理解制度變遷的動力機制，關鍵的一個方面就是清楚認識制度在變遷的標準過程中的角色。

在當代各種理論中，大多數觀點均假設被描述為制度的規則、慣例、規范與認同的混合體，在對歷史經驗（historical experience）做出回應的過程中會隨時間而發生變遷。變遷不是瞬間完成的，也不會完全滿足人們把政治體系提升至某種更優狀態的意愿。因此，關于歷史效率的假設是有問題的。所謂“歷史效率”，主要指制度能夠“更好”地適應自身環境，而且面對生存和發展問題時能夠迅速獲得最佳解決方案。然而，制度、行為和背景之間的匹配不僅需要時間，還是一種多樣化和基于路徑依賴的均衡狀態。因此，適應過程的自主性、連續性和精確性都低于標準均衡模型（standard equilibrium models）所主張的水平，而且適應過程不會必然提高制度的效率和增加制度的生存機會。

在很多文獻中，變遷過程被認為是由單方行動者（singleactor）主導的過程（即單方個體行動者或以單一方式開展行動的集體行動者，通過制定詳盡的設計方案以實現特定目標），沖突設計（即眾多行動者追逐相互沖突的目標，所制定的設計方案體現了政治傳統和權力配置狀況），學習能力（即行動者獲得經驗反饋或從別處得到借鑒后，對設計方案予以改善），或競爭性選擇（即便是固定不變的規則，為了存續下來并復制自身而同其他構成制度的要素相互競爭，因而規則的混合體會隨時間發生變遷）。

從理論角度理解上述各種觀點遠比從經驗角度理解來得容易。制度即使面臨激烈的社會、經濟、技術及文化變革，也展示出相當程度的穩定性。人們常常假設環境在選擇或消解政治制度方面的能力十分有限，甚至有人提出政府制度是否可以長生不朽這樣的問題。在民主政體中，政治領域的論爭和競爭的重要性體現在其作為變遷根源的地位上。然而，制度卻似乎時而鼓勵、時而妨礙對于論爭與競爭的反思、批評和反對。甚至競爭體制下的政黨結構，也會變得“僵化刻板”。

這種觀點認為公民及其代表應具備按意愿設計政治制度的能力，同時認為政治能動性（political agency）塑造并重構制度，雖說這僅是一種理想，卻在民主的意識形態和相關文獻中大行其道。盡管如此，歷史上那些經過深思熟慮的設計方案的實際作用，以及政治行動者試圖超越既有結構條件的做法，均遭到質疑。現代民主政治在肯定民主國家奠基者的英雄壯舉和制定憲法的歷史時刻的同時，也限定了制度設計及改革的有限能力，特別是很少致力于根據某種意圖來實現重構政治體制的目標。憲法限制了制度設計的合法性。對重要干預活動的需求受到極大克制，因為作為慣例過程的學習和適應活動運轉良好；設計能力還受到對因果關系不充分的理解能力以及權威和權力本身的限制。

斷續性均衡（punctuated equilibrium）的標準模型假設了一種非連續的變遷。制度在其存續的漫長時段中不斷維系自身，而該時段僅能在激烈變遷的關鍵節點（critical junctures）上被突然打斷，政治能動性則在此時構造或重構制度結構。從這個觀點來看，制度是包括政治妥協和政治勝出在內的路徑依賴的遺產。巨大的失敗構成變遷的重要條件。

這種認為制度能夠一直持續到當其遭受外部沖擊時為止的假設，實際上低估了制度內部以及制度之間的變遷動力機制和根源。通常情況下，在制度理念和制度實踐之間持久存在的差距，會導致制度變遷的內在訴求。變遷同樣還受制于規則，發生于特定單元或次級單元之中，并由慣例的解讀方式和規則的實現方式所催生。具有一定典型意義的是，如果根據構成制度基石的價值觀念和因果信念認為現狀是沒有意義的，這會對制度造成威脅；而那些致力于減少政治生活的矛盾性，并對其提出更具連貫性的解讀的嘗試，也構成變遷的可能根源[14]。當人們逐漸對制度安排產生或失去信任時，在制度的全部標準運作程序與制度結構之間便發生了常規轉變（routine switches）。資源的再分配不僅對不同規則獲得遵守和執行的能力施加影響，而且也影響了其他可供選擇的制度結構的相對重要性。

因此，對“關鍵節點”的重視或許低估了那些導致變革性結果的漸進步伐[15]。以二戰后多數歐洲民主國家為例，它們逐步朝著介入型福利國家和更大規模公共部門的趨勢發展。斯堪的納維亞各國更是見證了“慢動作革命”[16]。從20世紀70年代末期開始，大多數西方民主國家以漸進方式朝著新自由主義方向發展，強調自愿交易、競爭市場和私人合約，而不是政治權威和民主政治。例如，蘇雷曼（Ezra NSuleiman）考察了那些通過累積的改革而逐漸瓦解國家的事例。這反映出一種去除政治歸屬感和紐帶的趨勢，在此趨勢中公民轉變為客戶。作為公民，需要某種超越自我私利的承諾以及義務；作為客戶，則不需要這類承諾和義務，而僅需要對自身負責[17]。

制度需要解決制度適應理論（theories of adaption）中開采（exploitation）與探測（exploration）的關系平衡問題。“開采”指如何利用蘊藏在歷史經驗里的已有知識、規則和慣例，而“探測”指如何探究尚有待了解的知識、規則和慣例。規則和慣例作為積累已有知識的載體，通常反映比個體行動者的經驗更加廣泛和長遠的經驗。一方面，由于規則和慣例具有長期適應的特點（adaptive character），其后果往往會以相對較高的均值狀態（high means）分布，即這些后果出現的概率會相對較高。另一方面，由于規則和慣例同樣具有短期穩定的特點及其對個體行動者的塑造作用，其后果的分布也會呈現相對較高的信度（reliability），即這些后果變化的概率會相對較低。一般來講，個體遵守規則而不是采取隨機行動，可以獲得更高的平均收益，回報結果的差異也更小。但規則及制度的適應性特點卻受到自身穩定性和可靠性的威脅。盡管違反規則不大像一個好的主意，但有時這樣做卻是一件好的事情；如果缺乏對這一可能性的嘗試，那么一系列規則便會隨時間失去其效力。

顯而易見，任何一個僅致力于“開采”的制度體系在不斷變革的世界面前終將落伍，而僅致力于“探測”的制度體系將無法真正認識到其發現物的潛在價值。與此相比，對兩者進行最優平衡則沒有這么明顯，而這實際上也是很難確定的。不確定性源自兩者的平衡取決于跨越時間和空間來做出權衡，做到這一點無疑極為困難。制度適應本身傾向于對“探測”形成偏見。這是因為和“探測”相比，來自“開采”的收益通常是確定、迅捷而直接的，因而適應性體系（adaptive system）往往抑制與探測相關的備選項，除非累積的經驗足以對這些備選項進行估值。由此導致的結果是，制度變遷研究主要關注探測的來源問題。但在充斥著作為“開采”特征的穩定性和可靠性的制度體系里，究竟該如何做出有利于保持制度的效力卻違反現有規則的嘗試？

盡管如此，關于制度變遷或適應的大多數理論同人們觀察到的現實制度相比，似乎顯得精致而簡略。制度概念雖然設定制度內部具有連貫性和一致性，但沖突卻是廣泛存在的。人們無法假定沖突可以通過某種事先協定（如憲法、聯盟協議或雇傭合同）而得到解決，更無法假定全部參與者都同意受制于制度的規則。現實中存在一系列的張力、“制度產生的刺激性”（institutional irritants）和對抗體制的力量（antisystems），關于制度構成的基本假設也無法被全體社會成員完全接受。在制度歸屬感和群體歸屬感方面也存在不少競爭。例如，作為一種制度的外交蘊含這樣的內在張力，一方面要作為特定國家利益和政策的承載者，另一方面還要作為國際交往中國家代表所維護和制定的跨國原則、規范、規則的承載者。

此外，制度運作的環境里密布著其他組織原則和組織邏輯不盡相同的制度。當代民主政體無法接受一套獨一無二的原則、學說和結構。“政治體系”這一概念雖然假定制度安排的整體性和一致性，但政治秩序并非一個完整的綜合體，常常面對制度失衡和沖突的狀況，而且“政治永遠需要處理在多樣性中實現統一性的問題”[18]。因此，我們不應局限于關注特定制度影響變遷的方式，而應留意于如何根據相互競爭的制度結構、規范、規則、認同與實踐中的組織、互動、沖突過程，來理解變遷的動力機制。

由社會共享的一套普遍價值和信念中，現代性造成各個制度領域之間大規模的制度分化（institutional differentiation），使這些制度具有各異的組織結構、有關規范及因果的信念、語匯、資源、歷史經驗和動力機制。制度間的相互關系也是復雜而多變的。相應地，制度具有專門化、分化、自主和自發生成的特征，通過自我指涉（selfreferential）和自我生產（selfproduced）阻隔來自環境的影響。制度當中存在壓力和對抗，在變革性的歷史節點上各種制度會直接交鋒。在不同時期，經濟、政治、組織化的宗教、科學等因素，都能夠發揮主導作用或受到影響，其中任何一個因素都不能完全被簡化成其他因素，或歸為某種超越性的精神因素。

于是，我們必須在相當穩定的制度及規范框架中的變遷，以及該框架本身的變遷之間做出區分。例如，現代社會由于包含若干有關真理與探索真理的標準，造成日常生活中的緊張關系。一項具體議題因此需要被界定為是否一個技術、經濟、法律、道德或政治問題，不同問題之間也存在一定沖突。以法律和科學為例，它們對現實的概念界定、初始假設、探索真理的方法以及解釋方式都是不同的[19]。同樣地，在不同的制度背景之間，那些被人們看作“理性的”“正義的”和“良好的”論證也存在一定張力。不同制度建立在對于程序公正和結果公正的不同理解基礎上，在具體實踐中，各種制度在如何組織互動以及如何對待行動者的問題上也表現出不同預期[20]。

在某些情況下，與一種制度相關的存在理由、使命、知識、道義、組織、績效、倫理基礎、公正、威望與資源會受到質疑，人們往往提出這樣的問題：制度是否如它被期待的那樣為社會作出貢獻？一些制度受到來自外部的猛烈沖擊，在意識形態霸權下被其他制度領域控制，但另一些制度捍衛自身使命與傳統并頑強抵御外部規范介入。處于嚴重沖擊之下的制度通常會重新檢視其精神內核、行為準則、效忠的首要對象以及同社會成員的契約。這涉及對制度的反思、重組、再次提供動能，而且很可能對核心制度做出新的“根本性”安排或再次調整。一個典型情況是，以往建立在不同原則之上并彼此分開的政治體制或制度領域產生了新的或不斷增加的聯系紐帶，很多被視為理所當然的信念與既有安排由此受到挑戰[21]。

當代各種制度體系總是以不同方式處理多樣性問題。制度的專門化、分散化、自主性、序列關注（sequential attention）、局部合理性、沖突規避措施，有助于很多矛盾的緩和。這類矛盾在公共領域中引發反復爭論，而運行良好的公共領域被視為處理多樣性問題的先決條件。現代社會的公民對傳統權威不再抱有天真的敬意和情感，相互競爭的原則與結構的合法性必須建立在交往理性和有效聲明（claims of validity）上。這些原則與結構的優缺點也必須得到集體理性的檢驗和證明，在此過程中不僅要將其轉換為人們易于接受的論據，還要處理那些可能限制論據范圍的特例與不予考慮的情況[22]。

一般而言，制度設計作為一種信念受啟蒙運動鼓舞并在進步名義下大行其道，但由于人類在理解和控制方面的有限能力而逐漸放緩了步伐。制度框架不僅容納政治行動者的行為，還影響其動機與能力，而改革者與其說是制度的工程師還不如把他們看成制度的園藝師。改革者能夠重新解釋規則和行為準則，影響因果性及規范性信念，培養對公民社會和民主政治的認同和責任，養成有助于建立秩序的能力，以及改善制度的適應性。然而，他們在做這些時卻不能過于專橫武斷，而且很多知識能夠讓我們了解到在什么條件下，這些改革者將促進制度變遷并產生合乎意圖的真實效果。

五、制度主義的前沿

過去二十年里，人們對“新制度主義”研究路徑熱情高漲，但其在蓬勃發展中也遭到懷疑。有人質問制度主義的闡釋方式是否真的提出任何新的東西；制度主義的經驗及理論觀點能否成立；制度主義的解釋內容能否被證偽；制度主義的理論觀點在其獨特性上能否區別于政治學的其他闡釋方式。

盡管如此，事實已經證明如不考慮制度的一系列特點，很難真正理解立法機構、公共行政、法院與外交。有人指出政治科學中的制度研究正在推進[23]；“制度主義研究路徑有著光明的前景”[24]；新制度主義的多樣性“有能力提出一個整合性的研究框架”，并代表政治科學的“下一場革命”[25]。

“新制度主義”設法避免那些在規范承諾（德性）、認知能力（有限理性）與社會控制（能力）方面對行動者提出過高要求而難以實施的理論假定。一個“制度”的規則、慣例、規范和認同，而非微觀層面的理性個體與宏觀層面的社會力量，才是分析的基本單元。但新制度主義的要旨是補充而非排斥其他研究路徑。對政治制度、行動和變遷這些概念的不同理解在得到合理調和之前，很多東西被保留下來。

當前，雖然現代政治體系傾向認為政治實踐優先于理解（understanding）和正當性證明（justification），但也允許對此提出新的見解。政治科學很大程度上建立在對主權、領土國家和威斯特伐利亞國家體系的研究基礎上。以歐盟為例，每個國家政治中樞的科層化特點與國家間關系的“無政府主義”特點已發生顯著變化。這意味著需要用新的方式描述權威、權利、義務、互動、關注焦點、經驗、記憶與資源，是如何克服了科層機構和市場機制的約束而得以組織的。而網絡制度主義（network institutionalism）在同時理解制度內部和制度之間關系方面有其重要價值。

此外，還要超越作為制度變遷主導邏輯的理性設計與環境規定（environmental dictates）。需要更好地理解政治行動如何轉化為制度變遷的過程，現存的制度秩序如何影響變遷的動力機制，以及哪些因素也發揮決定性的影響。實際上，問題清單可以列得很長：制度的哪些特性有助于制度發生變遷及抗拒變遷？制度的哪些因素有可能瓦解制度維系與制度再生產已經確立的模式和進程？某些制度（或其中的一部分）的變遷與其他制度的存續之間，以及漸進適應與激烈變遷之間的相互關系又是怎樣的？漸進變遷在什么條件下能夠給變遷提供一致而明晰的方向？關鍵節點產生的結果如何轉化成持續性的遺產？哪類制度（或其中的一部分）能夠在充分理解和有效控制下被設計出來并實現預期效果？

注釋：

①本文原題為“Elaborating the ‘New Institutionalism”，選自《牛津政治制度手冊》（Oxford Handbook of Political Institutions， Oxford： Oxford University Press， 2006）第一章。《牛津政治制度手冊》出版于2006年，涵蓋政治制度理論與方法、國家制度、國際制度等方面，代表了相關研究領域的前沿成就。詹姆斯·馬奇（James G March）與喬罕·歐森（Johan P Olsen）共同從事組織理論、權變理論、決策理論、制度理論研究，他們發表于1984年的《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文，被視為新制度主義政治學的奠基作和宣言書，出版于1989年的《重新發現制度：政治的組織基礎》一書，被《政治科學新手冊》的編撰者譽為當代政治學經典著作。從社會科學的學科背景與制度理論的演進歷程來看，興起于20世紀70年代的新制度主義對行為主義和理性選擇理論發起挑戰，但在新制度主義的源流脈絡、理論特色與發展前景等方面，有著不同學科立場和研究取向的學者依然存在分歧。本文既是馬奇與歐森歸納理論要點、提煉核心概念、反思研究局限的承前之作，還是回應理論爭議、更新研究路徑、展望研究前景的啟后之作，在探討新制度主義政治學的基本概念、分析框架與前提假設的基礎上，對政治制度研究的主要內容、演進脈絡和經典議題作出系統闡釋。馬奇與歐森關于政治制度影響行動者和后果的復雜機制、發展潛力與內在局限，以及政治制度維系與變遷的動力機制和深層根源的分析富有啟發價值，他們對制度主義的最新探索和未來方向的前瞻性分析，也在一定程度上預見了新制度主義政治學的后續發展。——譯者按

②這里要感謝古丁（REGoodin）提出的極具建設性的評論意見。

③一些學者把我們的研究路徑歸入規范性制度主義范疇。在這里，“規范性”指的是對作為解釋變量的規范與價值的關切，而不是從提升某種特定規范的地位的意義上所言的規范性理論，參見DMarsh，GStoker，Theory and Methods in Political Science， Basingstoke： Palgrave MacMillan， 2002： 95

④“適宜性”（appropriateness）是指一種特定的文化，而不是假設某種優越性的規范價值。適宜邏輯可以產生坦誠、公平、正直、信任和慷慨，同樣也能在不同文化中導致深仇積怨和族群沖突。

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The Development Source， Main Issues and Frontier Exploration of

New Institutionalism in Political Science

James G March / Johan P Olsen

Trans Ma Xuesong / Chen Hu

Abstract：New institutionalism in political science posits institutions as the fundamental unit of political analysis By engaging in dialogue with old institutionalism and behaviorism， it broadens the scope of political science research， offering mesolevel analytical tools and methodologies for understanding political phenomena New institutionalism in political science elucidates the specific roles of institutions in political life， investigates the extent of their independent and sustained influence， and advances the conceptualization and theorization of political institutions Through mechanisms of identity and adaptation， institutions construct a framework for the behavioral choices of political actors， enabling these actors to have the motivation and ability to act appropriately under specific institutional conditions New institutionalism explores the dynamics of institutional change by examining the relationship between agency and institutional transformation， the boundaries between discontinuous and incremental change， and the choices between historical experience and new rules It focuses on how the differentiation among different institutional domains and competing principles and norms lead to conflicts within the institutional framework， thereby revealing the mechanisms driving institutional change From the perspective of theoretical refinement and methodological innovation， New institutionalism complements rather than entirely replaces other research paths in political science

Keywords：New Institutionalism; Institutional Autonomy; Institutional Order; Institutional Change

（責任編輯方卿）