編制還是“鐵飯碗”嗎？

孟佳麗

2024年4月，“河南不再保留科級事業單位”的消息沖上熱搜，引起廣泛討論。這一變化源自2021年年底啟動的河南事業單位重塑性改革，原則上不再保留科級和事業編制16名以下的事業單位。根據今年4月河南省發改委公布的最新信息，全省除學校、醫院，事業單位精簡60.7%，撤銷了137個事業單位，事業編制精簡46.9%。

河南省的改革并非孤例。早在2018年，黑龍江省就出臺了《黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見》，截至2019年10月底，黑龍江省事業單位精簡51%，事業編制精簡29%。

這些調整打破了大眾對事業編“鐵飯碗”的印象。在過去的認知中，編制崗位最大的優勢就是“穩定”，此外，社保繳納比例高、退休待遇好等優勢也成為吸引力。尤其在當下這個充滿不確定性、企業頻繁裁員的動蕩時代，編制崗位顯得尤為珍貴。

這也使得考編成了許多畢業生及職場人的選擇，每年的競爭都十分激烈。以廣東事業單位招聘為例，2024年統考共有20.3781萬人報名，平均競爭比為1：16，最熱崗位競爭比達到了1：451。中公教育首席研究與輔導專家王健在調研中發現，隨著近年來考編人數越來越多，學生已經不挑單位和崗位了，他被咨詢最多的問題就是“哪個崗位容易考上”。

過去，人們認為有編制的人是不可能失業的。然而，隨著國家針對事業單位改革的逐步推進，縮減編制、體制內裁員等原本看似遙遠的情況如今正在發生，這不免引發大眾的討論：編制還是“鐵飯碗”嗎？未來是否會取消事業編？為此，我們整理了6個相關的問題。

都叫“編制”，但編制之間有什么區別？

在中國，編制分為三大類：行政編制、參公事業編制和事業編制。雖然都是編制，實際上這幾種編制之間有非常大的區別。

行政編制主要是指國家行政機構（即國務院、各級地方人民政府、國務院各職能部門、地方人民政府各職能管理機構等）的正式人員，也就是公務員。這類機構由國家財政撥款，員工工資福利由國家發放，且受《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）的管理和保障。

第二類參公事業編是指參照公務員管理的事業編，與行政編類似，同樣受《公務員法》管理，由國家財政撥款。參公管理單位主要有氣象局、國家統計局、證監會、銀監會等，除了編制不同，參公事業編的待遇、晉升、福利保障等跟公務員相差不大。

中國編制主要分類

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其余的事業單位與這兩類有本質區別，它們往往是由國家設置的帶有一定公益性質的機構，但不屬于政府機構。

按照國家財政供養方式來看，這些事業單位分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位和自收自支事業單位。全額撥款單位一般是指沒有收入或者收入不穩定的單位，比如學校、科研單位、圖書館等，所需經費由國家預算撥款；差額撥款單位的經費則由國家和單位各承擔一部分，比如醫院、部分景點等；而自收自支單位，比如設計院、賓館等，實際上跟企業類似，國家不撥款，單位要自負盈虧。

從穩定性和整體的待遇福利來講，行政編及參公事業編要好于事業編，兩者幾乎沒有受到當前“改制”與“去編化”浪潮的影響。而事業編之中，全額撥款單位的整體保障要高于后兩者，差額撥款和自收自支單位的穩定性及待遇則取決于單位的發展情況。

考上事業編，編制卻不屬于我？

今年4月中旬，廈門市翔安區教育局發布的一則公告指出，在近期的骨干教師招聘工作中，由于符合條件的報考人數未達到標準比例，多個學科領域的崗位需要調整。以高中生物、政治、歷史骨干教師招聘為例，原計劃招聘2人，但由于資格審核通過人數為零，這些招聘計劃全部取消。

為什么報考人數大幅減少？主要原因是翔安區本次招聘的教師崗位并不提供編制，僅采用參聘制，即對招聘教師參照事業單位聘用制人員管理。盡管其工資福利、社會保險、職業年金、住房公積金、住房補貼等，與在編人員的標準是一樣的，但從結果來看，考生對于這樣的編外招聘興趣不大。

在王健看來，編制是事業單位招聘時最有吸引力的條件，多數人都是沖著這份“穩定”，對中小學教師崗位更是如此，沒有編制，就很難招到老師。

然而，目前國內事業單位整體的改革方向就是控制并縮減編制，減少財政壓力，于是在供需平衡之間，產生了一種新的招錄方式—備案制，以此區別于原本的審批編制。過去，審批制背景下實行的是崗位與人員的一一對應，是嚴格的實名制管理，而備案制實行的是標準限額與人員數量模糊對應的自主管理。

王健解釋稱，備案制本質是“編制在崗不在人”，即員工本身沒有編制，編制在崗位上，一旦調離這個崗位，則將失去該崗位的編制。盡管和在編人員同工同酬、同等待遇，備案制的編制屬于崗位，而非個人。

備案制的好處在于可以更有效地控制編制總量，即由各省市從根本上控制各個單位的編制數量，同時又能在收緊編制的前提下保留事業單位屬性，并將招聘權下方給單位本身，由單位根據自身需要聘用和調整人員。可以說，備案制是事業單位逐漸收回編制的一種方式。

備案制的使用常見于高校和醫院。不同于過去編制內人員的招聘需要經過衛健委和人社局的審批，備案制的招聘只需要公立醫院通過備案制的方法招聘人員，并將名單提交衛健委備案，衛健委會根據備案人數撥付相應的財政資金。同樣，這個所謂的編制并不完全屬于備案醫生，一旦離開醫院，醫生也就失去了編制，而醫院可以重新為這個編制崗位招聘新人。

在這種情況下，事業單位擁有更靈活的人事任免權，在包括考核目標、人事政策和崗位調動等方面都更有話語權，不再需要向上層層申請等待審批。一旦單位不再需要某個備案制崗位，也可能出現撤崗走人的情況。

有編制就意味著穩定嗎？

一直以來，事業編始終被認為是一個穩定的保障，但自2009年人力資源社會保障部發布《事業單位將全面實行聘用制》文件后，即使是被編制內的員工，也需要簽訂聘用合同。

根據《事業單位人事管理條例》，事業單位員工所簽聘用合同的期限多為一年、三年、五年，并且只有距離法定退休年齡不滿十年且已在該單位連續工作滿十年的員工才可以直接簽至退休—這意味著，從法律層面來看，事業單位已經不存在入職就能干到退休的穩定性了。

不過，由于不同地區經濟發展水平的差異，縮減編制的推行力度也有所不同。基本上，東部經濟發達地區的改革速度要比中西部更快。此外，地方財政狀況也會影響改革的力度。王健在接受采訪時表示，“東北和中部地區一些省份在編制改革方面比較激進，核心與當地的財政壓力有直接關系，無法支撐這么多的財政供養人員。”

因此，即使是同樣性質的事業編制，不同地區的穩定性也各不相同。以中小學為例，在北上廣深等大城市的熱門學校，經常出現多名教師競爭一個崗位的情況。近期，上海和北京陸續曝出“在編老師不被續約”的消息，也刷新了大眾的認知：難道教師也要開始末位淘汰了嗎？

北京一位在編老師王琳前段時間就遇到了類似的麻煩。王琳是一名有十多年教學經驗的老師，在三年合同期內的考核都合格，她從來沒想到自己有一天會被校方通知“不再續 約”。

在簽合同時，王琳其實就注意到了合同上列舉的不續約情況，比如考核不合格，單位可能會將教師分配到其他崗位；若教師對新崗位不滿意，且依然考核不合格，單位可選擇不續簽合同。但在王琳看來，通過考核并不是一件難事。學校采用積分制的方式，老師可以通過發表論文、當班主任、上公開課等方式獲得加分，最后會有一個總分排名，除了前20%是優秀，其余老師只要沒有師德問題，基本都是合格。因此，包括王琳在內的幾乎所有老師都沒有想過合同到期后是否續聘的問 題。

然而，在供大于求的市場環境下，聘用制讓校方無形中擁有很大的權力可以直接決定老師的去留。最終，校方以“不適合做班主任，能力不夠全面”為由不和王琳續約，過程中沒有調崗、沒有繼續考核，而是直接不予續聘。

能不能留下來，誰說了算？

事業單位聘用制改革的本質，是從國家用人轉向單位用人，即單位可以自己決定招聘和管理員工，不再完全依賴上級部門的審批。在一定程度上，這是一種更為靈活的用人方式。

與此同時，事業單位自主管理人員的權力也變大了。

上海在編初中老師陳哲告訴《第一財經》雜志，作為應屆畢業生，他只能和學校簽一年合同，并且據他了解，這種情況在上海的中學里非常普遍，在簽合同時，學校HR就已經通知他，一年后合同到期，不會續聘。

那么，究竟是什么決定了教師的去留？對此，王琳和陳哲都提到了“關系”。由于續聘與否更多由用人單位直接決定，考核并不是完全量化的指標，這使得教師考核充滿不確定性。

事業單位改革的主要趨勢

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陳哲稱，在他所在的中學，常規考核如上課情況評估等，看似客觀，但校長可以憑個人喜好決定考核結果，與校長關系親近的老師大概率會在考核中得到更好的成績。

“續聘與否，具體情況取決于校長的印象和個人喜好。有時候，即使教師表現出色，如果校長不喜歡，也可能面臨不續聘的風險。選好一個校長非常重要。”陳哲說道。

王健觀察發現，中小學出現不續約、空編不補的情況主要是由于出生率下降太快，對老師的需求減少，這部分影響將從幼兒園一直蔓延到高校，而在老師供大于求的情況下，學校自然會提高篩選的門檻，至于這個門檻采用什么樣的衡量標準，則與該校的實際需求有直接關系。

不被續聘，我的權益由誰保護？

對于教師來說，如果不被續聘，面臨的最大問題就是可能失去“編制”，需要重新考編。在陳哲和王琳所在的區域，不被續聘后，在編教師的編制只保留一年。這也就意味著，對大多數教師來說，如果一年內可以在同區找到學校入職，編制可以保留，不然只能重新考試。

由于聘用合同受《事業單位人事管理條例》而非《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）管理規范，因此在尋求權益保護時，事業單位的員工時常面臨困境。

《勞動法》規定，用人單位解除勞動合同后，如果沒有依照規定給予勞動者經濟補償，屬于侵害勞動者合法權益的行為，應當支付賠償金。而2014年修訂的《事業單位人事管理條例》只規定了用人單位在什么情況下可以解除聘用合同，對于賠償的規定，僅限于“人事處理違反本條例規定給當事人造成名譽損害”這一項。

因此，王琳的律師告訴她，“如果在公司，《勞動法》可以保護員工的權益，但因為事業單位編制一般被認為是比較穩定的，很少會出現到期不續聘的情況。因此，這種情況不符合《勞動法》的賠償條件。”

參照上海市徐匯區人民法院針對事業單位不續聘糾紛的一份判決，法院以“法律、法規未有人事關系違法終止聘用合同賠償金的規定，事業單位與其建立人事關系的工作人員雙方簽訂的聘用合同亦未對此作出約定”為由，判定雙方并非勞動關系，用人單位也無需支付賠償金。這意味著即使上訴，也很難勝 訴。

王琳不得不放棄維權，在一年內重新考編并跨區入職了一所新學校，如今她身兼備課組長和班主任的職務，突出的教學成績以及公開課的表現讓她擺脫了過去一年的陰霾，盡管她依然不知道，為什么被淘汰的人是自己。“難道一個老師只有通過上訪來維護自己的權益嗎？我期待能有一個更明確的制度，既能保障學校利益，也能保護教師的權益。”

未來事業編會取消嗎？

隨著經濟的發展，一些事業單位定位不清、政事不分、事企不分，導致資源配置不合理，公益服務的質量和效率也不高。因此，2011年，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布，將現有事業單位按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務3個類別。

對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。其中，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利性醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。前者繼續實行機構編制審批制，后者則逐步實行編制備案制。

改革還在繼續。盡管各地各區的改革力度和進度有所差異，事業單位的改革無疑已經進入一個重塑階段，最終的目的是為了優化現有布局結構，提高效率，同時調動人員的積極 性。

多位受訪者都認為，隨著改革的深化，不少事業編制隨著事業單位的分類管理正在被逐步取消，但事業編制本身不會完全消失，公益性強的事業單位仍將保留編制，而競爭性強的單位將被市場化。此外，聘用制的普及加上合理薪酬機制的建立，也可能提供更多的晉升機會和更靈活的工作環境，有助于激發體制內人員的工作積極性和創造力。

對于想要考事業編的人，事業編目前仍能提供較高的就業穩定性和福利保障，尤其是在公益一類事業單位中，“以我接觸的情況，不續聘在總體上來看仍然是少數人，編制的穩定性還是義務教育階段學校的核心競爭力。”王健告訴《第一財經》雜志。不過，考慮到眼下的改革趨勢，未來事業單位可能會更加注重效率和服務質量，這也就意味著工作可能會更加充滿挑戰，同時也伴隨著新的機遇。我們應該重新認識“事業編”。