縣域經濟開放中的政府職能轉變

孫美露 賀煜

摘?要：在縣域經濟發展需求日益強烈，開放型經濟建設與政府職能對區域發展重要性不斷凸顯的背景下，本文通過梳理昆山開放與政府職能轉化的實踐歷程，結合縣域經濟特征以及制度變遷理論分階段探究其相互關系，得到縣域經濟開放與政府職能轉化之間的互動機制：開放為縣級政府轉化職能提供動力，而縣級政府通過職能轉化獲取開放收益，兩者在縣域經濟內部、外部影響因素的共同作用下互相促進。在昆山經驗的基礎上，得到“開放-政府職能轉化”的基本經驗，為當下廣大縣域的開放型經濟建設提出建議。

關鍵詞：縣域經濟開放；政府職能轉變；昆山開放歷程；開放三階段；昆山經驗

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.011

1?引言與文獻綜述

自黨的十九大報告提出鄉村振興以來，作為“三農”、城鄉融合、城鄉平衡等問題交匯點的縣域得到了上下一致的關注。2022年，國家發布《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，再次為縣域發展指路；2023年，中央一號文件《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中，“縣域”一詞出現13次，縣域作為國民經濟的基本單元，成為中國經濟高質量發展的重要推動力。在經濟發展的諸多路徑中，“開放”作為經典理論中不可忽視的因素，在我國改革開放的歷程中展現出了推動縣域發展的巨大能量。實踐表明，在我國縣域經濟開放的過程中，政府仍是至關重要的推動力量?；仡櫸覈鴸|部經濟強縣的開放歷程，縣級政府在開放的起步、成熟、轉型等環節通過政策宣傳和解讀、為涉外企業提供便利化、專業化服務等方式積極行使其職能，在此過程中政府職能不斷調整，產生了深刻變革?？h域經濟開放與政府職能轉變之間相互影響的內在機制，對于在縣域經濟層面，通過“開放”挖掘經濟發展潛力，促進縣域經濟高質量發展具有重要意義。

1.1?縣域經濟特征

縣域經濟特征是開展研究的重要切入點，早期學者多從縣域內部視角出發，總結其基本特征，對縣域對外開放的討論較少，少數從外部視角進行分析的研究，主要是基于縣域行政區劃展開的。如劉國斌（2005）認為縣域經濟具有基礎性、地域性、層次性、農業性4個特征。隨著全國對外開放的持續推進，縣域經濟開放的研究也逐漸增多。王淼（2006）認為在市場經濟條件下，縣域經濟也應當被視為一個開放的系統，李永才（2018）認為要在全國和全球經濟大市場、大循環的背景下來審視縣域經濟，凸顯縣域經濟的開放性特征。

1.2?開放型經濟的內涵與測度

我國對外開放經歷了由外向型經濟向開放型經濟的轉變，因此區分兩者是測度縣域經濟開放的重點。李明武、袁玉琢（2011）較為明確、嚴格地闡述了其區別與聯系，認為開放型經濟的本質內涵是市場、資源雙向自由流動，實際上是一個市場、一種制度的經濟狀態。因此，“外貿依存度”這一指標，并不能完全代表經濟開放度的內涵。黃繁華（2001）提出了從商品貿易開放度、服務貿易開放度、直接投資開放度、間接投資開放度4個維度綜合度量開放程度的公式。李明武、袁玉琢（2011）通過理論分析認為，應該從開放狀態和開放結果兩個角度來度量一個地區的經濟開放度。在對縣級地區的開放性測度中，李永才（2018）提出了由外資依存度與外貿依存度構成的開放度模型。

1.3?政府職能轉變

政府職能轉變是一種具象的改革，即通過改變制度安排求得效益，因此制度變遷理論常作為分析政府各項改革與制度安排的理論框架，其基本觀點是：經濟發展過程中許多外在性的變化帶來了潛在效益，但由于現有制度使這些潛在收益無法實現，從而導致了制度變遷（諾斯，2008）。

在政府職能轉化的實踐探析中，國內學者針對我國各階段、各層級的政府職能轉變進行研究。王淼（2006）認為縣級政府的經濟職能應當以有效政府作為其發揮職能的目標，根據不同的市場條件承擔不同角色。蘭小歡（2018）認為我國政府職能轉化的基本路徑是改革開放初由于市場體制不完善、社會資源匱乏、調動配置能力有限所帶來的生產型政府逐步轉化為市場體制較為健全、社會財富充裕、資源配置模式較為成熟條件下的服務型政府。江小涓（2022）認為新時代的政府職能轉化要立足中國式現代化與高質量發展的命題，在此基礎上進一步簡政放權、放管結合、優化服務。

綜上所述，現有研究在縣域經濟特征的界定上已較為明晰，并通過區分外向型經濟與開放型經濟，對縣域經濟開放度進行了多維度測度，并且將制度變遷理論根據中國實踐進行了發展。但較少學者討論縣域經濟中的政府職能和經濟開放之間的相互作用。因此本文將以縣域經濟特征為邏輯起點，以制度變遷理論為基礎，通過對昆山開放的綜合指標測度，結合昆山政府職能轉變和開放歷程，分析縣域經濟開放與政府職能轉變之間的互動機制，并通過分析以昆山為代表的開放路徑，結合當下縣域經濟的一般特征，提出縣域經濟開放的一般路徑。

2?開放經濟指標測度

2.1?數據來源

昆山作為我國縣域政府改革與縣域經濟開放的先行者，其實踐經驗充足、開放歷程完整，通過測度昆山的開放指標，分析其實踐經驗，對于嘗試厘清縣域經濟開放與政府職能轉化之間的聯系具有典型性。本文數據使用昆山統計年鑒中1991—2020年間的區域內生產總值，進出口總額，實際利用外商直接投資總額和對外直接投資總額數據以及1984—1990年間的合同利用外資總額。

2.2?指標構建

有關經濟開放度的度量，本文主要參考李永才（2018）所構建的縣域經濟開放度測量指標，選取了外貿依存度、外資依存度兩個指標進行測量。本文將以這兩個指標的算術平均值作為反映縣域經濟開放水平的綜合指標，如下所示。

TDit=（EXit+IMit）/GDPit（1）

FDit=FDIit/GDPit（2）

EDit=（TDit+FDit）/2（3）

TDit，FDit，EDit分別代表外貿依存度、外資依存度以及經濟開放度，EXit表示出口總額，IMit表示進口總額，FDIit表示外商直接投資，GDPit表示區域內生產總值，i代表縣域，t代表時間維度。

2.3?經濟開放度測度——以昆山為例

根據式（1）（2）（3），分別計算昆山的外貿依存度、外資依存度以及經濟開放度。

觀察圖1中開放度各指標，不難發現經濟開放經歷了3個不同階段，即前期緩慢增長的起步期，中期快速增長的擴張期，后段“振蕩或下降”的退潮期。其中，前期外貿依存度增速小于外資依存度，經濟開放度逐漸增大；中期，外貿依存度不斷增加，外資依存度則開始下降，兩者增速發生了逆轉，經濟開放度達到最高點后下降；后期外資依存度和外貿依存度都開始出現下降趨勢，經濟開放度逐漸降低。根據以上分析，本文將昆山經濟開放分為3個階段，初期外資對于經濟發展的貢獻較大，中期外貿對于經濟發展的貢獻更為明顯，后期外資外貿同時出現降低，昆山經濟程度也逐漸回落。

3?昆山經濟開放與政府職能轉化互動機制

3.1?外向型經濟起步與計劃型政府轉型

1978—1991年，為昆山外向型經濟起步期以及“計劃型”政府逐步轉化為“生產型”政府的轉型期。

從內部條件看，昆山經濟以農業為主，具有典型的農業性，故具有較為充足的勞動力以及土地資源，但當地資本極度稀缺，大量勞動力以及土地被局限于農業生產中，嚴重制約了當地經濟發展。從外部經濟看，國際上正處于資本過剩階段，而昆山毗鄰上海對于吸引外資具有較好的區位條件。因此，昆山的內、外部經濟條件中蘊含了通過開放獲取外資，帶動土地、勞動力工業要素化進而產生收益的可能性（見圖2）。

一方是開放收益，一方是不適配的政府職能，根據制度變遷理論，當現有的制度安排無法獲取新出現的經濟收益時，改革，即政府職能轉變的需求便產生了。同時，該時期以經濟建設為中心的大方向，為各級政府發展經濟、獲取各種制度性收益解開了束縛，縣級政府得到了更多發展經濟的自主性。

在上述需求的驅動以及外部條件的支持之下，昆山開始了一系列旨在推動開放、帶動發展的改革：1984年，昆山委召開冬訓會議，貫徹了引進外資發展經濟的決心；同年，昆山“自費開辦”昆山經濟技術開發區；1986年，昆山成立了對外經濟貿易委員會，專門負責外資以及出口事務；1988年，昆山開發區有償出讓了15畝的國有土地使用權，為縣級政府首例（見圖3）。這一過程表現出了顯著的“邊際性”特點，即從成本、阻力最小，獲利可能最大的方向展開改革，昆山從干部隊伍的思想、組織模式再到直屬的土地資源利用，逐步嘗試、沿點鋪開，最后形成了從過去以服從上級計劃、維持治理為主的“計劃型”到盡其所能、發展經濟的“生產型”的政府職能轉變。

通過政府職能的成功轉變，昆山通過開放獲取了大量收益。1985年合同利用外資151萬美元，到1991年增加至5934萬美元（實際利用3100萬美元）；1978年昆山GDP為58億元，而到1991年則增長至204億元。此時昆山的開放主要表現為利用外部資本帶動本地資源的要素化，開放集中于外資（見圖3）。

3.2?外向型經濟成熟與生產型政府穩定

1992—2007年為昆山外向型經濟的成熟期，同時也是“生產型”政府的穩定期，兩者相互作用，互相增強，形成了一個較為穩定的結構，同時也伴隨著路徑依賴的產生。

內、外部條件推動了這種穩定結構的產生，表現在開放收益和政府職能兩方面。1997年東亞金融風暴使得外資大量撤離東南亞地區為我國東部沿海地區提供了機遇；2001年中國加入WTO，為國內更好地利用外部資本、市場等提供了條件。1992年中央對昆山自費開發區的批準，激勵了昆山更快更多地發揮其職能復制開發區模式；1994年的分稅制改革，為地方政府利用土地資源進行引資以及配套建設提供了更多激勵，極大推動了招商引資模式形成（見圖4）。

在內外條件的作用下，昆山政府通過發揮生產型職能有效地獲取了開放收益。昆山政府大力發揮政策引導作用，進而介入了外向型經濟的發展進程，形成了“首先通過優惠措施吸引外資，其后鼓勵本地配套企業建設，最后通過設立出口加工區整合制造與物流降低出口貿易成本”的出口導向型模式，有效利用了外資與外部市場。與此同時，這些開放收益的獲取也將進一步強化、激勵政府繼續發揮、穩固其“生產型”職能。2002年，花橋經濟開發區設立；2004年，昆山出口加工區海關物流監管暨昆山出口加工區物流中心正式啟動；2006年，昆山高新技術產業園正式成立（見圖5）。

在這一階段，政府職能以及開放收益在內外部條件的作用下形成了較為穩定的結構，即政府深度介入開放進程進而利用外部資源獲得收益的“外向型經濟的出口導向”模式。這一模式客觀上大大促進了此時昆山的經濟增長，但同時也導致了制度變遷理論中的“路徑依賴”，在該模式下，政府的生產性職能不斷加強，經濟發展的對外依賴度也不斷上升，當外部環境發生劇烈變動，開放收益無法維持時，想要保持發展、構建新的增長結構就需要付出較大的經濟轉型以及政府改革成本。

3.3?開放型經濟建設與服務型政府改革

2008年至今，昆山進入了高水平開放型經濟的建設期以及服務型政府的改革期。該階段的突出特點為對“成熟外向型經濟與生產型政府職能”之間穩定結構的破除以及新模式的探索與確立。

2008年金融危機帶來了世界資本以及貿易市場的劇變，外資撤出、外需緊縮，破壞了過去昆山基于利用外資和外部市場的開放收益，同時國內經濟進入高速發展時期，內外部環境發生逆轉，昆山經濟開放度持續下降（見圖1）。昆山在新階段，仍然可以針對內外部環境兩方面，探索其經濟發展路徑：一是持續調整開放政策，積極對接高水平開放標準，繼續獲取開放收益；二是逐漸降低外向型經濟依賴度，重視國內市場，增加內循環在其經濟中的比重。以上兩種路徑都需要政府通過深入改革，將其職能由“生產型”向“服務型”轉變。

4?由昆山經驗到全國縣域經濟的討論

根據對昆山開放與政府職能轉變的3階段分析，可以發現縣域經濟開放與縣級政府的職能轉化之間存在著較為系統的關系：開放為政府職能轉變提供動力，而政府通過職能轉變獲取開放的收益。兩者相互影響，又在內外環境的影響下追求相互適應的穩定結構。昆山開放歷程雖然與一定的區位與時期有關，但其開放型經濟建設與政府改革的基本邏輯，在我國改革開放歷程中依然具有典型性，可為當下提供經驗。

首先，政府職能要適應縣域經濟開放程度與所處階段。我國各區域的開放程度存在不均衡的現狀，即使在東南沿海地區也存在較大差異。各縣想要獲取開放收益，需要做到政府職能與各自開放程度的相互適應。如外向型經濟較為成熟，面對新的外部環境亟待轉型為高水平對外開放的縣域經濟，就更需要政府能夠滿足開放型經濟“一個市場、一種資源”的環境建設，即政府需要進行服務化的“放管服”式內部改革。相反，一些仍處于對外依賴程度較高階段的縣域，面對新的外部環境，如果追求?“放管服”反而容易偏離“有效政府”的目標，應該發揮政府作用，利用其優勢產業，促進內循環外循環同步發展。

其次，現階段縣域的“開放—政府職能”轉變過程中，要更加重視潛在的外部沖擊和內部變化。近10年，外部經濟環境逐漸從“外資充足、外需旺盛”轉化為應對“外需疲軟、產業鏈安全問題”?？h級政府作為我國基層的行政單位，其職能轉化與我國宏觀經濟環境密切相關，因此在國家“強化國內大循環的主導作用，以國際循環提升國內大循環效率和水平，實現國內國際雙循環互促共進”的指引下，縣域政府應重視國內市場，在開放的同時，考慮產業鏈安全問題，找準優勢產業，提前布局，注重產業鏈供應鏈創新鏈的協同發展。

最后，尊重、凸顯縣域的主體性、獨立性和基礎性作用，讓縣一級想干事、能干事、干成事。昆山開放的關鍵在于改革開放后對經濟發展權力的下放，昆山利用自主性，調活了資源、實現了轉型、最后獲取了收益，并在不同階段都能較好地適應內外環境，實現了開放與政府職能之間的正向循環?？h域一旦得以利用其獨立性，就將具有更強的“邊際性”創新能力，獲得改革阻力小、成本低、效果好的發展路徑。

參考文獻

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