行政法發展之社會主義核心價值觀引領

匡成 肖北庚

摘要：社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂，行政法作為社會主義法律體系的重要組成部分，其發展與完善要以社會主義核心價值觀為引領。行政法與社會主義核心價值觀的規范結構相互契合，其體系化發展必然要以社會主義核心價值觀引領。社會主義核心價值觀引領行政法發展應遵循將社會主義核心價值觀轉化為行政法理這一根本準則，采取硬法與軟法相統一的融入方式，突出重點領域行政基本法的社會主義核心價值觀引領。

關鍵詞：社會主義核心價值觀；行政法；法治建設；融入方式

在縱深推進法治中國建設進程中，推動主要門類的法律規范體系化甚至法典化逐漸成為法學理論界與法律實務部門的普遍共識，行政法體系化法典化成為完善中國特色社會主義法治體系的時代使命。過往對這一問題的研究聚焦于行政法體系化法典化的現實基礎與客觀必然，以及法典化的現實模式、具體框架與規范內容，規范內容與體系構架成為研究重點，這是從事實、知識與邏輯的角度思考行政法的發展完善。其實任何法律部門的發展既有事實維度、知識維度、邏輯維度，又有價值維度，行政法的發展離不開價值維度思考。社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂，行政法的發展與完善必然要以社會主義核心價值觀為引領。

一、社會主義核心價值觀引領行政法發展的內在機理

自黨的十八大提出社會主義核心價值觀以來，黨中央通過系列文件推動社會主義核心價值觀入法入規，用社會主義核心價值觀引領法治建設已經成為全面依法治國的重要內容。行政法作為社會主義法律體系的重要組成部分，其發展與完善必然要以社會主義核心價值觀為引領。

（一）行政法與社會主義核心價值觀的“國家—社會—個體”規范結構相契合

行政法作為社會主義法律體系的重要組成部分，其核心是規范行政權力，調整國家行政機關在行政管理活動中與公民、市場主體、社會組織發生的各種社會關系，形成“國家—社會—個體”的規范結構，這與社會主義核心價值觀的規范結構相契合。

“行政法是關于行政的法律，它決定著行政機構的組織、權力和職責。”[1]一方面，行政法的核心內容是規范行政機關的組成、行政權在政府各部門之間的配置及行政權運行方式、程序與救濟等，行政主體及具體行使行政權的公務員是行政法規范的核心主體。在現代法治國家中，行政權力的運行是以維護、保障進而促進公民權利為目標，國家權力的行使需以公民權利為邊界，從而形成對政府來說法無授權不可為、對公民而言法無禁止即自由的現代法治準則。另一方面，公民權利的行使及公民對國家治理的參與必須遵循法律規范，“行政法對保持國家與公民權利之間的平衡起到很大的作用”[2]。政府對公民權利的保障和促進在很大程度上也需以政府與社會權利基本邊界的劃定為基礎，同時對社會進行管理也是政府職責所在。政府既要對行業協會、學會、研究會、基金會、自治的經濟組織[3]、社會公益團體等社會組織進行必要的扶持，又要對其進行一定的管制，因此，社會組織也是行政法主體的重要組成部分。從總體來看，就行政法而言，“國家與社會，國家與公民，只是審視一個問題的兩個角度，或者說一個問題的兩種表達方式”[4]。

社會主義核心價值觀對國家、社會、公民三個層面價值觀的概括，“實際上回答了我們要建設什么樣的國家、建設什么樣的社會、培育什么樣的公民的重大問題”[5]，是對國家精神、社會導向和個體準則的概括，內含“國家—社會—個體”的關系結構[6]。行政法的“政府—社會—公民”的關系結構契合了社會主義核心價值觀三個層面的規范結構。社會主義核心價值觀的“富強、民主、文明、和諧”的國家目標需落實到行政主體權力配置與運行各個方面，當前我國以“放管服”改革為導向的法治政府建設在很大程度上彰顯的正是“富強”價值目標要求；以民主參與和協商為導向的行政決策程序法治化彰顯的是“民主”國家價值目標。社會主義核心價值觀的“自由、平等、公正、法治”的社會價值取向必然落實到政府與市場、政府與社會關系的規范中，當前我國優化營商環境的立法不斷加強，這在一定程度上可視為行政法體現社會價值取向的具體表現。“愛國、敬業、誠信、友善”的公民價值準則同樣要在公民遵守社會秩序的行政法規范中得到體現，目前國家和地方的文明促進法成為立法的一種新趨勢，這在客觀上順應了公民價值準則在行政法中的具體落實。

（二）社會主義核心價值觀的引領是行政法體系化發展的必然要求

行政法與社會主義核心價值觀享有共同的規范結構，這使得社會主義核心價值觀融入行政法有了可能；而行政法發展中的體系化要求則使這種可能成為必要。

過往我國的行政法一直以行政行為理論為基礎進行構建。然而，隨著經濟全球化的推進以及風險社會的到來，政府面臨的行政任務日益復雜，政府職能也日益豐富。同時，大數據和人工智能的加速發展使得傳統以行政行為為中心的行政法構建模式受到挑戰。因此，學界主張構建行政職能和行政行為二元制行政法體系[7]，以回應新的挑戰。甚至有學者主張以發展職能重構行政法[8]。民法典出臺以后，行政法學者主張編纂行政基本法典以回應行政法體系化要求[9]。

“法律不僅具有形式，而且還具有內容。法律的形式表現為規則和執行這些規則的司法行為；其內容便是那些旨在實現某些價值的規則的內容。”[10]行政法體系化面臨著兩個基本維度，即行政法體系自身固有的完備和協調——邏輯維度；行政法體系向何種方向發展——價值維度。后者主要是考量彰顯什么價值觀的行政法體系才是好的和符合行政法自身演進要求的體系。盡管價值觀有一定的主觀性，但也同樣呈現出客觀性和真理性，這種價值觀的客觀性、真理性需要人們通過建構性解釋的方式在實踐中呈現出來，“法律的事實維度和邏輯維度不過是其價值維度在歷史中呈現自己的客觀場所”[11]。行政法體系作為公法體系不同于私法體系，彰顯價值維度是其內在要求。“公法的特別規制付托，不容許公法如同私法一般，只局限于從事框架管控。公法的管控一直是以實定法律構成要件，以及轉換憲法的價值規定，如比例原則等程序之管控來實現之。”[12]

從價值維度來看，行政法體系化需要體現我國法律體系的社會主義性質、彰顯時代特點和反映人民意愿。社會主義核心價值觀反映社會主義制度的本質規定，吸收中華優秀傳統文化精華，借鑒人類文明優秀成果，“形成了全國各族人民和諸多價值觀中的最大公約數，既是當今中國諸多價值觀的‘核，又是社會有機體的‘心”[13]。行政法體系化必須以社會主義核心價值觀為引領。從時代特色的角度來看，我國行政法體系化應當反映中國特色社會主義市場經濟和民主政治的基本要求。中國特色社會主義市場經濟是將市場經濟和宏觀調控有機結合起來的市場經濟，是建立在法治基礎上的市場經濟[14]，既要推動市場化改革，又要防范私權膨脹給國家利益、社會公共利益和公民個人利益造成的不當侵害，必須同時彰顯自由和公平。社會主義民主政治有別于西方民主政治，要堅持以人民為中心。就行政管理而言，既要提高行政效率和管理水平，又要促進行政管理民主化，防止官僚化的弊端[15]，這需要彰顯富強、民主、法治等核心價值觀。行政法體系化還必須契合我國正在開展的法治政府建設。始于本世紀初的法治政府建設對依法行政提出了“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的基本要求，依法行政這些基本要求包含了公正、法治、誠信等價值要素。近年，黨中央、國務院提出了“全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”①目標，這一目標更是彰顯了民主、公正、法治、誠信的價值追求。行政法體系化應當堅持社會主義核心價值觀的引領，從而進一步彰顯上述價值追求。從人民滿意的角度來看，行政法體系化在價值上既要重視每個人的價值追求，把握個人價值追求的個體性、多元化、動態性特點，同時又必須體現價值的普遍性和統一性要求，而價值的普遍性、統一性是“基于人們的共同目的、利益和需要”[116]的一種客觀存在。社會主義核心價值觀基于人類共同目的、利益和需要，凝聚了社會共識，應成為行政法體系化的方向引領。

從規則的維度來看，行政法體系化本身需要遵循法律體系化的基本要求，即需要把既存的各種各樣行政法規范知識和概念“依據一個統一的原則安在一個經由枝分并且在邏輯上相互關聯在一起的理論框架中”[17]。這需要對現存立法主體多元、法律淵源多樣的分散規范進行系統整合，并消除法律規范沖突、法律漏洞和法律自身模糊等體系化違反情形，這同樣離不開價值觀的引領，因為“任何一個制度都是由最高層次的意識形態、次級層次的規則和規范、更次級層社會角色和最低層次的象征性符號所構成。其最高層次的意識形態是其硬核，其他結構層次則形成對硬核進行維護的保護帶，任何制度的變化都從保護帶開始，通過保護帶的量變發展到硬核的質變，制度硬核成為保護帶調整的反向力量時就是其變遷之刻”[18]。社會主義核心價值觀構成行政法體系屬于最高層次的意識形態，必然要融入行政法體系中。

二、社會主義核心價值觀引領行政法發展的基本遵循

社會主義核心價值觀不會自然而然地融入行政法規范，因此社會主義核心價值觀引領行政法不能停留在理論必然性探討層面，而要遵從立法規律，將社會主義核心價值觀融入行政立法，使社會主義核心價值觀與行政法律法規融為一體，這是社會主義核心價值觀引領行政法發展的基本遵循。

社會主義核心價值觀引領行政法發展本質上是解決行政法價值導向不明的問題，這需要尊重立法規律，實現科學立法。“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律”[19]，健全完善立法立項、法案起草、意見征集和審議機制，切實提高立法的針對性、及時性、系統性、協調性和可操作性。社會主義核心價值觀應當在行政立法的各個環節中發揮引領作用，并且要融入相關內容當中。具體而言，在行政立法規劃編制中融入社會主義核心價值觀，以社會主義核心價值觀引領行政法法案起草，加強行政法案審議過程中的社會主義核心價值觀融入審查機制建設，使社會主義核心價值觀融入行政立法過程。在規范內容方面側重引領，對一些技術操作特征較明顯的規范重在方向引領，而不在內容規范。同時在法源上要依據憲法，從法理上看，行政法是動態的憲法、實施的憲法，“憲法者，確定國家之組織及作用之大綱；而行政法者，演繹其大綱而涉于細目，使補充之，或完備之者也”[20]。倡導社會主義核心價值觀已經寫入我國憲法，為行政法融入社會主義核心價值觀提供了法源依據。行政法要將憲法確立的社會主義核心價值觀融入行政法規的立法目的、總體原則和具體條文當中，達到社會主義核心價值觀多層次、全方位引領行政法發展的實踐效果。

尊重立法規律的核心要求則是將社會主義核心價值觀轉化為行政法理。我國行政法在形成初期受西方行政法理論影響，缺乏主體意識和中華傳統法律文化自覺。近年來以“平衡論”為主流的行政法理反思和建構了中國的現代行政法理，在一定程度上彰顯了中國特色和傳統行政法律文化，重構了中國行政法法理。盡管近年的行政法理彰顯了中國特色，但與中國行政法治實踐的時代要求還存在差距，需要將社會主義核心價值觀融入行政法理中。同時社會主義核心價值觀融入行政法理不能生搬硬套，需要轉化為權利、義務、行政、職責等概念，將不同層面的核心價值觀轉化為行政法理。“富強”作為經濟領域的國家價值目標，應當轉化為高質量發展理念融入行政法治，突顯行政法促進國家富強和人民共同富裕的立法目的，科學規范政府與市場、政府與社會的關系，不斷完善推進市場在資源配置中發揮決定性作用、優化營商環境等方面的制度設計。行政法應當兼容“公平”“法治”價值取向，建立以社會貢獻為基準的社會分配格局和以公平為導向的社會保障體制。“民主”是政治領域的國家目標，行政法應突出保障公民權利和發展全過程人民民主，不斷完善公眾參與行政立法、行政決策等方面的制度設計。行政法還要兼容“自由”“平等”“法治”價值取向，突出以社會為本位的社會公平正義行政理念，徹底轉變傳統的權力本位和個人本位理念。“文明”作為國家文化領域的價值目標，可與“愛國”“敬業”“誠信”“友善”一起轉化為弘揚社會公德和職業倫理的行政法理，在文化立法和公民素養立法中發揮引領作用。

三、社會主義核心價值觀引領行政法發展的關鍵所在

社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系之“核”，是全民共同道德基礎之“心”，在社會主義核心價值體系中處于核心地位。而行政法也是由不同層級的法律規范構成的有機整體，可分為基本法和非基本法，其調整的領域分為重點領域和一般領域。從內核理論的角度看，任何一個法律規范體系都是由最高層級的價值追求、次級層級的原則和更次級層級的規范所構成，其中價值目標處于規范體系的硬核[18]。這啟示社會主義核心價值觀引領行政法發展的關鍵是使其融入重點領域行政基本法當中，通過重點領域行政法的發展與完善推動整個行政法體系的建構。社會主義核心價值觀由國家層面的價值目標、社會層面的價值取向和個體層面的價值準則組成，三者相互聯系，構成有機整體，不同層面的價值觀需要融入重點領域行政基本法當中去。

作為國家價值目標的“富強、民主、文明、和諧”，反映我國全體人民追求國家富強、民族復興、人民幸福安康的共同意愿，蘊含人民對美好生活的需求和向往[21]，以國家強盛、共同富裕和經濟高質量發展為具體追求，需要處理好政府與社會、政府與市場的關系。為實現這一價值目標，行政法需要加強權力規范和全體人民共同富裕制度建設，不斷完善規范行政權來源、行使程序、行權邊界等方面的行政法律法規，不斷加強收入分配、社會保障等方面的行政法律法規建設。這也契合了中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》的要求，該指導意見明確要求不斷完善社會主義市場經濟法律制度，加快推進保護產權、維護契約和統一市場的體制機制建設，以及加強收入分配和社會保障等重點領域立法。

作為社會價值取向的“自由、平等、公正、法治”，超越了資本主義以個人自由為本位的價值追求，是社會主義國家處理國家、集體、個人三者關系的基本準則，旨在規范社會與個人、競爭與協作、經濟發展與社會責任、個體富裕與共同富裕等方面的社會關系，需要通過國家建立健全利益公平分享機制來實現。這些機制體現在追求權利公平、機會公平、規則公平的行政基本法規范中，這也契合了中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》的要求，該指導意見明確要求加強社會公平立法和推進生態文明立法等重點領域立法①。

作為個人價值準則的“愛國、敬業、誠信、友善”，集中體現了中華優秀傳統道德的精華，是對公民愛國情懷、愛崗敬業、誠實守信和寬容善良的基本道德規范要求，其核心在于以愛國主義為核心的民族精神和以擔當創新為核心的時代精神。行政法律法規要弘揚社會美德，就必須將其融入道德建設的行政基本法規范。行政法律法規作為實質性的規范制度，其核心在于“強化和確使人們對一個健全的社會所必不可少的道德規則的遵守”[10]。“法律意義上的守信必須伴之以道德上的守信才能真正得到實現，道德上的公正、平等也須以法律上的公正、平等作為依托，才能免于空洞的說教和虛偽的托辭。”[22]社會主義核心價值觀的個人價值準則也主要是融入有關道德建設的行政基本法規范中。因此，“要把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規范，引導全社會崇德向善……法律是底線的道德，也是道德的保障。要加強相關立法工作，明確對失德行為的懲戒措施。”[23]這正契合了中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》的要求，該指導意見明確要求推動文明行為、社會誠信、見義勇為、尊崇英雄、志愿服務、勤勞節儉、孝親敬老等方面的立法工作。同時，“一切以往的道德論歸根到底都是當時的社會經濟狀況的產物”[24]，個人價值準則作為一種反映特定時代社會經濟狀況要求的道德準則，也必然要與特定時代大多數人的道德水準相一致，行政法律規范在設立行為標準時應與社會發展的文明程度相匹配、與社會大多數人的道德水準相當。

社會主義核心價值觀融入重點領域行政基本法與通過行政法培育社會主義核心價值觀相輔相成，目的是“內化于心、外化于行、固化于制”。“內化于心”本質上在于使社會主義核心價值觀獲得人們的內心認同，“外化于行”則是使社會主義核心價值觀成為社會大眾的行為自覺，其根本在于通過制定行政法律規范將其“固化于制”[13]。通過將社會主義核心價值觀融入重點領域行政基本法這一“固化于制”的方式，可以使社會主義核心價值觀得到普遍認同與廣泛踐行。

四、社會主義核心價值觀引領行政法發展的具體方式

融入重點領域行政基本法是社會主義核心價值觀引領行政法發展的范圍面向，而社會主義核心價值觀與行政法分屬于價值系統和制度系統范疇，在國家治理中有著不同的功能和運行模式，還必須考慮其引領方式。作為行政法規范基礎的國家治理已由硬治理走向軟硬兼容，行政法本身也是硬法與軟法的有機統一。社會主義核心價值觀融入現代行政法本質上是經由程序所確定的價值共識之規范表達，并非簡單直接地全面寫入法條規范當中。基于以上因素，社會主義核心價值觀引領行政法發展在具體方式上必須采取硬法與軟法兼容模式。

當前作為行政法規范基礎的國家治理體系圍繞新時代經濟社會發展目標進行了全面革新，總體上由硬治理走向軟硬兼容的治理模式。黨的十九大明確提出國家治理體系的完善要以服務滿足人民美好生活需求為目標，這意味著傳統的以滿足人民群眾硬需求為目標的政府治理模式將向滿足人民美好生活“硬需求和軟需求相統一”的治理模式轉型。在治理產品供給上，從盡可能提供物資供應走向以物質為主文化公共產品為輔的全面供給；在政府行為導向上，由以滿足人民物質生活需求為主的硬方式向共識型引導型軟方式轉型；在評價標準上，由以客觀的物質指標為主向包括自由、公平、法治、安全等主觀指標在內的主客觀指標轉型。這意味著“法律越來越明確地反映和體現政策，法律調整的范圍和性質也在發生著變化，純粹的‘法律邏輯解釋愈加成為問題”[25]。行政法客觀基礎的變化必然引發行政法結構的轉型，可以預見的是這種治理結構的轉型將在很大程度上表現為由單純的硬法體系向軟硬融合的有機體系演進。社會主義核心價值觀引領行政法發展也應當遵循國家治理演進趨勢，采取硬法與軟法相統一的方式融入重點領域行政基本法中。

行政法本身具有硬法與軟法相統一的性質，這是社會主義核心價值觀采取硬法與軟法相統一的方式融入行政基本法當中的又一考量因素。行政法規范體系中既包含大量具有強制約束力的硬規范，具有“行為模式—法律后果”要素的法律規范在總體上居于多數；同時也存在一些指導性和評價性規范，這些規范是沒有法律后果要素的軟規范，這些規范被行政法學理論界稱之為軟法。更為主要的是，在政府治理過程中存在眾多具有實質效力的軟規范，“軟法是原則上沒有法律約束但有實際效力的行為規則”[26]，軟法是規范行政行為不可或缺的法源形式。現實生活中行業協會規范其自身行為的章程和基本規則、基層群眾自治組織規范其自身行為的章程和村規民約、社會團體組織規范其自身的綱領與規則，這些都屬于對特定范圍內群體行為發揮實際效力的軟法規范。從另一個角度來看，在公共行政中有著大量不可忽視的對行政行為產生實際影響的行政習慣和規范性文件，這些也是行政法軟法規范中“沉默的大多數”[27]。從規范的實際效力來看，我國行政法規范體系既包括具有國家強制力的硬規范，又包括具有實際約束力的倡導性評價性軟規范，二者共生并存。社會主義核心價值觀融入行政法就不可能只是簡單地引領硬法發展完善，還得剛柔相濟、軟硬兼施，加強社會主義核心價值觀在行政法軟法規范中的有效融入。

硬法與軟法相統一的融入方式也是由社會主義核心價值觀本身屬性所決定的。社會主義核心價值觀本身屬于價值系統，行政法需要社會主義核心價值觀提供價值指引和價值評判。社會主義核心價值觀應當體現在行政法的制定過程和行政法規范的原則和核心準則中。不過這并不等于社會主義核心價值觀必須全面融入行政法的每一個具體規范中，甚或每一條行政法規范都要有社會主義核心價值觀要素的直接表達。從整體來看，社會主義核心價值觀需要在行政法規則的實施中發揮作用，也即在社會主義核心價值觀對行政行為產生實質影響的過程中，用內在感召力引領行政行為。

軟法與硬法相統一的引領方式也得到了我國實踐部門的認同，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》明確要求“把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的規律規定”。既要通過加強重點領域行政立法，在硬法中融入社會主義核心價值觀；同時又要注重政策目標和價值導向的有機結合，形成培育和踐行社會主義核心價值觀的政策導向，在軟法中融入社會主義核心價值觀。

以硬法與軟法相統一的方式融入社會主義核心價值觀，價值觀要素與行政法基本規范的融會貫通是關鍵和核心，在具有實際效力的行政法規范中融入社會主義核心價值觀是二者融通的重要機制。具體而言，在法規范之間的相互轉化，可以將需要在硬法中轉化的某些社會主義核心價值觀先在軟法中嘗試，獲得一定經驗后再在硬法中融入社會主義核心價值觀。同時明確融入軟法的特定范圍，主要在行政參與、行政指導、行政合作等領域強化社會主義核心價值觀的引領。

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責任編輯：楊葉紅

收稿日期：2024-03-01

基金項目：國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀與完善重點領域行政基本法研究”（ 項目編號： 17VHJ003）

作者簡介：匡成，男，湖南祁東人，湖南師范大學法學院博士研究生，主要研究方向：憲法學與行政法學；肖北庚，男，湖南祁東人，湖南師范大學法學院教授、博士生導師，主要研究方向：憲法學與行政法學。

①中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》指出：“加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度；加快形成公平競爭、有效監管的體制機制；完善教育、勞動就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、扶貧濟困、社會救助、婚姻家庭和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規；不斷完善有效約束開發行為和推動綠色低碳循環發展的生態文明法律制度。”