多重制度邏輯下普惠性民辦園質量風險的生成與防范

楊大偉 楊小敏

［摘 要］ 有質量是普惠性學前教育服務的核心屬性和內在要求。當前作為普惠性學前教育服務重要供給主體的普惠性民辦園面臨著較大的質量風險，從多重制度邏輯的視角看，是政府的政治—行政邏輯、民辦園的市場邏輯和家長的社會邏輯相互交織作用的結果。多重制度邏輯互動下，質量監管乏力造成的“管理缺位型”質量風險、經費保障不足引致的“資源制約型”質量風險和質量信息不對稱助推的“信息遮蔽型”質量風險在普惠性民辦園中以交叉甚至疊加的狀態存在。應從加強普惠性民辦園質量的準入性篩選與過程性監管，明確普惠性學前教育服務的質量標準并完善經費保障機制，健全信息公開機制以助力多元監督體系完善等方面對普惠性民辦園存在的質量風險進行防范。

［關鍵詞］ 多重制度邏輯；普惠性學前教育；普惠性民辦園；質量風險

一、問題提出

建設公平而有質量的普惠性學前教育公共服務體系是推進共同富裕的重大任務。[1]普惠性民辦園作為我國普惠性學前教育公共服務體系的重要組成部分，截至2021年底已達11.7萬所，占普惠性幼兒園總數的47.8%。但是，在數量快速增長的過程中，普惠性民辦園也不同程度地陷入了質量風險的窠臼，在高質量教育體系建設背景下成為普惠性學前教育公共服務體系的短板。有研究以北京市一級一類園的156個班級為調查對象， 對不同辦園體制普惠性幼兒園的教育質量進行比較，發現普惠性民辦園整體質量較低。[2]另有研究對4省6區縣433所幼兒園的433個班級教育質量進行現場觀察評價，發現在各類幼兒園中普惠性民辦園質量最低。[3]也有研究以C市15所普惠性民辦園的29個班級作為樣本進行質量評估，發現質量整體不理想。[4]總體而言，當前普惠性民辦園的質量狀態與《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中提出的“安全優質”發展要求還有較大差距，普惠性學前教育在2035年實現“更加優質”的發展目標也面臨著較大挑戰。因此，著力提升普惠性民辦園質量，補齊普惠性學前教育公共服務體系的質量短板是當前我國學前教育改革發展的重要任務。

圍繞普惠性民辦園質量這一研究議題，已有研究或從學理上對普惠性民辦園與質量的關系進行探討，[5][6][7]以回答“為何普惠性民辦園需要有質量”的問題，或對普惠性民辦園的質量現狀開展調查評估，[8][9][10]回答了“普惠性民辦園質量現狀如何”的問題。相對而言，對“普惠性民辦園質量緣何如此”這一問題缺乏系統深入的分析，特別是針對其內在機理，學術界還缺少相應理論解釋和邏輯分析。普惠性民辦園作為政府與民辦園合作的產物，屬于學前教育公共服務供給制度的創新之舉，而制度創新的過程往往伴隨著多重制度之間的互動與博弈。從制度層面看，普惠性民辦園呈現出的質量偏低問題是相關主體在制度安排下行為方式和行動策略共同作用的結果，而行為選擇的背后是其所遵從的普遍的、穩定的制度邏輯。基于此，本研究從多重制度邏輯的視角對普惠性民辦園質量風險的生成邏輯進行分析，力圖回答“普惠性民辦園質量緣何如此”這一核心問題。需要指出的是，從多重制度邏輯的視角審視普惠性民辦園質量偏低的原因，客觀上存在著制度性解釋的限度。民辦園質量偏低是一個歷時性的事實存在，長期以來，我國民辦學前教育整體發展不成熟而引致的民辦園整體質量偏低，在很大程度上造成了現有普惠性民辦園“原生型”質量偏低的狀況，即民辦園質量基礎較為薄弱的事實在普惠性學前教育制度實施之前就已經存在，這就意味著可供吸納到普惠性幼兒園行列的民辦園整體質量偏低。當前我國普惠性民辦園質量偏低在某種程度上是民辦園質量基礎較差的歷史事實在當下的延續。但客觀上看，普惠性學前教育制度作為尚處于探索階段的新生制度，難免存在不完善、不健全之處，其作為“后致型”因素在客觀上也從多方面、多層次影響著普惠性民辦園的質量。本研究主要聚焦于民辦園轉型為普惠性民辦園后，各主要行動主體的制度邏輯如何在互動與博弈中影響普惠性民辦園質量這一問題進行探討，并在此基礎上從制度層面提出普惠性民辦園質量風險的防范策略，以期為助力我國普惠性民辦園有質量、可持續發展提供決策參考。

二、多重制度邏輯框架及其在普惠性民辦園質量風險中的嵌入

（一）多重制度邏輯分析框架的理論闡述

“制度邏輯”由弗利南德（Friedland）和阿爾弗德 （Alford）率先提出，其認為“制度邏輯”是確定制度參與主體行為方式的規則體系和觀念框架。[11]任何制度秩序都會根據各自的中心邏輯建構其組織關系和制度安排，并塑造主體的行動機制與行為方式。按照西方社會體系運行的結構與功能，沃爾特·鮑威爾（Walter Powell）認為其主要受到市場邏輯、家庭邏輯、國家邏輯、民主邏輯與宗教邏輯等五大核心邏輯的制約。[12]國內學者周雪光較早將“制度邏輯”引入我國社會科學研究之中，提出了“多重制度邏輯”的分析框架，并以國家、科層制、鄉村三個行動主體的邏輯，闡釋了多重邏輯在村莊選舉制度變遷中的作用機制。[13]相對于傳統制度邏輯單一、線性的分析框架難以有效應對紛繁復雜的社會問題，多重制度邏輯將現象或問題置身于多主體、多層面且相互影響的制度邏輯域，以多元、系統、互動的視角進行分析的框架有更強的解釋力。國內學者在借鑒吸收西方社會五大核心邏輯的基礎上進行了本土化演繹，在國家邏輯方面進一步區分了中央政府的政治邏輯和地方政府的行政邏輯，[14]提出了社會邏輯、學校邏輯等符合中國社會改革發展現實狀況的學術概念，[15]對我國社會制度樣態及其變遷中的現象給予了較好的解釋。多重制度邏輯試圖挖掘行為背后本質性、一般性的制度規則，有助于更全面深入地審視外顯行為下的內在邏輯。兼具國計民生屬性的教育，既作為一個相對獨立的體系運行，又通過一系列的相互關系存在于整個社會制度體系之中。多重制度交互影響推動形成宏觀制度變遷和微觀機制轉變，是教育領域綜合改革深化的過程性體現。

就普惠性民辦園而言，在不同制度邏輯影響及交互作用下，各相關主體行動機制和行為方式客觀上構筑了普惠性民辦園的生存與發展環境，進而從多層次、多方面形塑著普惠性民辦園的質量樣態。運用多重制度邏輯框架從多元、動態和復雜的制度環境審視和闡釋普惠性民辦園質量偏低問題，具有特定的適用性。一方面，普惠性民辦園是一種特定組織關系和制度安排之下的結果，而多重制度邏輯作為組織社會學中新制度主義理論的重要分支，對于詮釋制度場域及其關系具有較強的解釋力。近年來，一些研究嘗試運用多重制度邏輯的視角對教育數據開放、校外培訓機構治理等相關問題進行深入分析，顯示出這一分析框架在錯綜復雜的教育問題研究中具有較強的適用性和認可度。另一方面，普惠性民辦園是一類極具復雜性的園所。在我國當前的辦園格局中，主要包括了公辦園、普惠性民辦園和非普惠性民辦園，其中公辦園屬于公辦公有的性質，非普惠性民辦園則屬于民辦民營的性質，這兩類幼兒園制度場域與關聯主體相對較為清晰，相較公辦園和非普惠性民辦園，普惠性民辦園既受到政府相關支持和管理政策制度的影響，同時也客觀上無法擺脫市場競爭機制的制約。制度場域和關聯主體的復雜性決定了對其質量狀態的分析不能運用單一、線性的邏輯開展，而多元主體和復雜關系的分析恰恰是多重制度邏輯之優勢所在。

（二）普惠性民辦園質量風險中多重制度邏輯的嵌入

質量風險本質上是質量有機構成相關要素的特定組合關系與保障系統處于非適宜狀態的結果。因此，對質量風險成因的分析離不開對質量相關要素及其組合關系與保障系統的深入剖析。一般意義上講，學前教育服務的質量由結構性質量和過程性質量兩部分構成，有質量的學前教育服務是結構性質量與過程性質量有機融合的結果。[16]其中，結構性質量包括了園舍建筑、玩教具配置、教師配備等質量要素，過程性質量則包括了師幼互動、園所文化、課程活動等質量要素。但無論是結構性質量亦或是過程性質量均需要相應的管理資源、經費資源、信息資源等作為保障系統。在管理資源方面，幼兒園的準入管理、常規年檢等作為保障園所質量的重要外部條件，發揮著設定質量門檻和動態質量監督等重要作用；在經費資源方面，完備適宜的玩教具配備、充足且高素質保教人員的聘用等均需要相應的經費投入作為必要支撐；在信息資源方面，無論是有效的管理還是科學的經費資源投入，均需要對信息進行全面準確的把握與判斷，只有在對質量要素信息系統全面搜集的基礎上，才能對園所質量開展有效的監督管理，也只有經過對相應質量要素成本信息的科學核算，才能夠有效保障經費資源投入的充足性與效率性。相反，在管理資源、經費資源和信息資源等不足的情況下，幼兒園質量的不同構成要素就容易產生不足或缺位的狀況，進而影響整個質量生發機制的正常運行，以致誘發幼兒園質量風險，如經費不足造成教師待遇較低、難以聘用高素質教師或教師配備不足，限于專業能力或時間精力等，幼兒園中相應的師幼互動、課程活動等關鍵性質量要素就難以得到有效保證，進而制約著保教質量的提升。

從根本上看，管理資源、經費資源、信息資源等資源的配置是制度安排及制度場域中相關主體行動邏輯共同作用的結果。正如有研究者指出的，資源配置問題是制度的核心所在。[17]具體而言，主要包括“正式制度”與“非正式制度”兩種形態，所謂“正式制度”是指通過法律法規、政策規章等做出的成文的、對目標群體具有強約束作用的規則體系，“非正式制度”則是指群體在社會活動中逐漸形成的具有普遍約束力的價值觀念、行為方式等不成文、非正式的規則。[18]普惠性民辦園質量的生發與保障根本上需遵循幼兒園質量構建與運行的基本邏輯和內在規律，相應地，其質量風險在很大程度上也是管理資源、經費資源和信息資源等方面受到相關正式制度與非正式制度共同影響的結果。一方面，普惠性民辦園作為學前教育公益普惠取向下政府與民辦園合作的結果，其固然是在中央和地方普惠性民辦園相關政策制度的安排下產生的，其質量狀況不同程度地受到諸如準入政策、補助制度、監管制度等相關政策制度的形塑，如準入政策中對園所質量要求的高低先天地影響著普惠性民辦園后期運行過程中的質量水平，而經費補助的多少又決定著園所質量要素配置的可能性。另一方面，在政策制度實施的過程中，相關主體的行為方式和價值觀念等非正式制度也在很大程度上影響著政策制度最終的效果，其也通常是引發多重制度邏輯沖突集中爆發的關鍵節點。[19]在普惠性民辦園相關政策制度實施落地的過程中，政府、民辦園、家長等相關主體的行動方式與路徑選擇，必然會受到諸如民辦園的身份定位和經營邏輯、家長的價值觀念與支付偏好等非正式制度的約束。如：民辦園管理者過度追求經濟利益，就可能舍棄質量而選擇增加收益；家長因對學前教育重視程度不足或收入較低而處于低支付意愿的狀態，就容易造成需求端對學前教育服務質量的敏感度不足，進而影響供給端普惠性民辦園的質量。總而言之，上述正式制度與非正式制度客觀上從不同方面、以不同形式影響著普惠性民辦園的質量狀況，而多重制度邏輯正是兼顧正式制度和非正式制度來審視社會現象的生成，能夠更為全面地解釋普惠性民辦園質量風險的內在邏輯。

三、普惠性民辦園質量風險生成的多重制度邏輯

從制度邏輯分析的視角來看，制度建立和實施的過程也是各個制度參與者互動與博弈的過程，而參與者大多會在其中尋求自我利益最大化的行動方案。[20]多重制度邏輯之“多重”，本質上是不同行動主體基于所處的制度場域所誘發和塑造的行為方式。從多元主體的行為方式理解和認識某一問題背后的多重制度邏輯及其相互作用是多重制度邏輯分析框架的基本命題，也是多重制度邏輯劃分的主要視角。普惠性民辦園本質上是由中央政府提出，地方政府探索實施，以政府與民辦園合作為基本形式，以適齡幼兒及其家庭為服務對象的制度創新，因此，與普惠性民辦園發展直接相關的行動主體包括作為主導者的中央政府和地方政府，作為合作者的民辦園以及作為服務對象的幼兒、家長，[21]各行為主體在相應的外在制度環境和條件約束下會按照自己的偏好進行側重性決策和行動。相應地，三方主體所遵循的制度邏輯也在互動交織的作用中構造了普惠性民辦園質量所依存的制度場域。其中政府所遵循的核心制度邏輯是政治—行政邏輯。具體而言，中央政府從促進學前教育公平正義的價值導向出發，作出實施普惠性學前教育制度的戰略決策，屬于典型的政治邏輯；地方政府則遵從科層制權力關系網絡，通過相關政策制度的頒布與實施，實現中央政府政策目標的逐級傳導，本質上屬于“對上負責”的行政邏輯。政府的政治—行政邏輯從宏觀層面勾勒了普惠性民辦園質量生發的制度環境。民辦園由于組織屬性和相應的運行方式所限，尋求經濟利益獲取的市場邏輯成為其所遵循的核心邏輯，在這一制度邏輯下做出影響園所質量的行為安排。家長本質上是社會大眾的組成部分，社會邏輯是其所遵循的核心制度邏輯，換言之，其在價值選擇和行動策略方面的固有慣性必然會映射和作用于普惠性民辦園質量相關的外部要素之中。總體上看，上述主體所遵循的制度邏輯均鑲嵌在普惠性民辦園制度環境之中，并受到其他各種制度的影響，呈現出一種邏輯的張力，進而在客觀上影響著普惠性民辦園的質量。因此，下文主要從政府的政治—行政邏輯、民辦園的市場邏輯和家長的社會邏輯分析普惠性民辦園質量風險的生成。

（一）政府的政治—行政邏輯

1. 中央政府：以制度創新提升學前教育的公益性。

中央政府作為最高行政機關，是國家層面公共利益的倡導者和維護者，[22]推動經濟發展、社會建設是其關鍵責任，維護社會的公平正義是其行動的核心價值取向，發展普惠性民辦園正是提升學前教育公益性、促進社會公平正義的重要舉措。在普惠性民辦園發展方面，中央政府的制度邏輯主要是政治邏輯，即通過最高決策層級表達國家整體意志。作為中央政府首先提出的政策構想，從2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出引導和支持普惠性民辦園發展以來，在后續連續實施的三期學前教育行動計劃及2021年印發的《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中均持續性地進行了相應的制度安排。發展普惠性民辦園的目標和思路是相對明確的，目標為由公辦園和普惠性民辦園組成的普惠性幼兒園學位供給占比要分別在2020年和2025年達到80%和85%，其思路則是通過財政補助、政策優惠等政策工具規制民辦園的收費以抑制民辦學前教育市場存在的“市場失靈”現象，緩解學前教育長期存在的“入園難”“入園貴”問題，提升學前教育的公益性。中央政府提出了一系列引導和支持普惠性民辦園發展的指引性策略，基本路徑是通過政府的扶持和管理，讓民辦園切實符合“面向大眾”“收費較低”等基本要求，并明確將發展普惠性民辦園的事權下放至地方政府，中央政府則主要通過轉移支付和監督管理等方式激勵和引導地方政府開展改革探索。這在很大程度上為地方政府行使“自由裁量權”提供了制度空間，但在頂層設計中，對普惠性學前教育服務最為關鍵的“普惠程度”和“質量水平”未予以明晰，這也在很大程度上容易造成制度在執行過程中被曲解或者異化。

（1）“普惠程度”定義模糊引致資源給付失衡。

普惠性學前教育制度本質上是通過政府給付以實現更多適齡兒童享有接受公平而有質量的學前教育服務的國家行動，從某種程度上看，政府的給付力度決定了普惠性學前教育服務的普及范圍與惠及程度。但是作為頂層設計中的重要內容，普惠性學前教育服務的政府給付力度如何，在國家層面相關政策中并沒有明確的規定，僅提出了“面向大眾”“收費較低”等要求，但是對“收費較低”缺乏可操作性的界定與說明。[23]與之相關聯的是，從較高收費變為“收費較低”意味著需要政府公共財政參與并分擔，而普惠性民辦園的辦園成本中，公共財政到底應該分擔多少，這個比例目前并沒有明確的底線標準。同時，通過對相關政策文本的梳理，發現當前中央和地方政府在普惠性學前教育服務中的財政供給責任也并沒有形成分項目、按比例模式或差額補貼模式的明確方案，主要是省、市、縣等各級政府之間在普惠性民辦園的財政補助方面進行了相應的事權與支出責任劃分。整體性財政分擔比例和央地政府責任劃分不明，在一定程度上可能使一些地方政府因財政供給能力有限或公共服務意識不足而選擇少投入甚至是不投入，進而制約了普惠性民辦園用于質量保障的經費資源投入水平。如有研究發現，一些地區普惠性民辦園財政補助標準僅為每年120元/生，同時部分地區經濟發展水平和財力狀況與生均財政補助標準并不匹配，即經濟發展水平較高且財力較為充足，但普惠性民辦園生均財政補助標準卻相對較低。[24]

（2）“質量水平”標準缺位誘發規模質量失序。

公共服務供給的質量保障離不開建立相應的質量標準。[25]作為一種公共服務，當前國家層面并未對普惠性學前教育的質量標準有相應的規定，盡管國家層面多次在政策文件中指出，普惠性民辦園必須“有質量”“質量有保證”，但其僅限于一種價值取向，并未轉換為一種可參照、可評價和可監督的標準體系。整體上看，普惠性學前教育應該達到何種質量水平并無可供參考的標準。在實踐層面，各地對普惠性民辦園的質量要求也存在較大差異。通過梳理省級普惠性民辦園認定政策發現，一些省份要求普惠性民辦園必須達到某一質量等級，如達到準辦園或三級園及以上等級；也有一些省份雖然要求普惠性民辦園必須“質量合格”，但是對“質量合格”的解釋較為籠統，如僅提出“認真實施《幼兒園教育指導綱要（試行）》《3～6歲兒童學習與發展指南》，遵循幼兒身心發展規律，實施科學保教，自覺抵制‘小學化傾向，建立良好的家園共育機制，得到家長、社會的認可”等。相應地，在普惠性民辦園發展責任的督導評估方面，中央政府對省級政府的主要考核指標仍然聚焦于普惠率。如2018年印發的《〈對省級人民政府履行教育職責的評價辦法〉實施細則》中僅將“制定普惠性幼兒園認定標準和普惠性幼兒園覆蓋率”作為對省級人民政府履行教育職責評價的內容，并未在質量要求方面建立相應的評估指標。質量標準不清晰在客觀上為地方政府減少財政投入、人員投入和管理投入而“短、平、快”地發展質量較低的普惠性民辦園留下了制度性的自決空間。

2. 地方政府：資源制約下的對上負責。

從權力配置結構來看，我國屬于典型的壓力型垂直領導政府管理體制。[26]支持和管理普惠性民辦園的事權主要在縣級政府，下級政府的基本制度邏輯是科層制下對上負責的行政邏輯。當前我國部分縣級政府存在著財權與支出責任不匹配的資源制約問題，特別中西部地區不少縣級政府均不同程度地面臨著財政收支失衡的壓力。已有研究發現，在財力有限的情況下，地方政府更傾向于壓縮教育投入來節省財政開支，[27]其中學前教育首當其沖。在基礎教育財政支出責任下移的背景下，地方義務教育財政支出和學前教育財政支出之間存在著此消彼長的現象。[28]部分地區義務教育財政支出尚存在困難，對學前教育尤其是普惠性民辦園的投入也就顯得心有余而力不足。同時，受固有“公辦園等于公共利益”的傳統思想影響，投向普惠性民辦園的財政經費非常有限，這種資源配置的不公平在很大程度上制約了普惠性民辦園質量的提升空間。整體上看，在保障普惠性民辦園質量方面，地方政府往往處于一種“資源制約下的對上負責”這一制度邏輯之中，即在資源受限的條件下尋求如何實現對上負責。正如前文所述，中央政府主要對顯性的普惠率指標進行考核，對域內發展普惠性民辦園的質量并無清晰明確的考核指標。在主客觀因素引致的財政資源有限的情況下，本著對上負責完成學前教育普惠目標的任務，縣級政府可能選擇將資源需求較少且容易見到成效的外顯性指標（普惠率、新增學位等）作為主要目標，而對短期內難以顯現成效的普惠性民辦園質量問題不夠重視或者難以真正重視，在這一核心邏輯影響下產生了系列策略選擇。

（1）篩選認定：“數量優先”導向下質量標準偏低。

篩選認定是對轉型為普惠性幼兒園的民辦園進行質量把關的起始環節，但部分地區為了追求學前教育名義上普惠率目標的實現而設置較低的質量標準。一方面是顯性的質量標準要求不高，認定條件中片面側重對民辦園收費的限制，而忽視了質量維度的把關。通過對相關政策文件的梳理分析發現，一些地區對普惠性民辦園的質量并未提出等級要求，僅限于年檢合格或基本合格，無“大班額”、無“小學化”問題，未發生安全事故等較低水平的條件。另一方面，篩選認定標準中有明確的質量要求，但實施時把關不嚴格造成的隱性質量標準偏低。如有調查發現，一些地區在普惠性民辦園認定工作中采取“先進后補”的策略，即將一些存在“原生型”質量風險的民辦園吸納到普惠性幼兒園行列。[29]在能夠或者愿意提供給普惠性民辦園發展的資源有限的情況下，為了在短時期內以較低的成本增加普惠性民辦園的數量并達到國家規定的普惠率水平，將質量較低且收費較低的民辦園吸納到普惠性幼兒園行列無疑是一種省時省力的方式，相比質量較高且收費較高的民辦園，質量較低的民辦園本身收費較低，轉型為普惠性民辦園后不需要降低價格就可以滿足收費較低的要求，對于政府是否有財政補助以及補助的力度與持續性期待也較低，在某種程度上彌合了政府在財政支出能力或意愿不足背景下提升普惠率的需求。

（2）質量評估：“力求穩定”思維下監督管理寬松。

在普惠性民辦園運行過程中對其進行質量評估是規范園所質量的有效手段，但是受限于監管力量較弱、專業性不強、質量信息難以獲得等主客觀因素的制約，縣級政府對普惠性民辦園質量缺乏有效監管。有研究發現，對普惠性民辦園的監管成本較高，特別是對于作為質量關鍵要素的過程性質量的監管需要政府建立科學理念和培養專業人才，從而拉高了對質量治理的成本。[30]當前對普惠性民辦園的監管內容主要為園所收費和硬件條件：園所收費方面主要是要求普惠性民辦園不得在保教費外以特長班、贊助、捐資助學等名義另行收取費用，收費標準、依據等應予以公示；[31]硬件條件方面，有研究發現，政府對普惠性民辦園質量的監管主要聚焦于班額人數控制與師幼比、幼兒園戶內外場地面積與設備等質量要素。[32]對需要投入較大人員精力的保教水平、師資素質等與辦園質量高度相關的質量要素的監管相對薄弱。部分地區為了維持域內普惠性學前教育資源的穩定性以完成上級政府所要求的學前教育普惠任務，對普惠性民辦園的質量監管比較寬松，對其質量問題缺乏有力的懲戒措施。有研究發現，一些地區僅將發生重大安全事故、“小學化”問題等作為普惠性民辦園強制退出的觸發條件。[33]這就意味著只要不發生重大安全事故和存在“小學化”問題，普惠性民辦園的強制退出機制就形同虛設，難以有效發揮政府對普惠性民辦園質量的監督作用。

（3）資源給付：“限價—補助”模式下經費保障乏力。

教育質量的提升從根本上有賴于資源的充足投入，有研究顯示，幼兒園生均經費的提升是園所質量提高的關鍵要素。[34]生均經費一方面影響著幼兒園硬件條件的配備，另一方面也影響著教師的數量和質量。研究發現，較低的薪酬水平會通過降低教師素質要求和增加教師隊伍的流動性等方式給幼兒園教育質量帶來負面影響。[35]在當前以“限價—補助”模式發展普惠性民辦園的制度背景下，一些地區作為普惠性民辦園主要經費來源的收費和財政補助均難以滿足園所質量保障的需要。一方面是限價較低，部分地區為實現普惠性民辦園的低價目標，將普惠性民辦園價格限制在較低水平，如一些省份要求普惠性民辦園的收費不得高于同等級公辦園的收費水平。但與此同時，給予普惠性民辦園的財政補助有限，限價標準與財政補助力度不匹配。[36]不少省份公辦園僅生均公用經費就遠高于普惠性民辦園的生均財政補助，但對于公辦園而言，生均公用經費僅僅是公共財政經費投入的一部分，人員經費等才是公共財政投入的大頭。對于普惠性民辦園而言，生均財政補助經費是最主要甚至是唯一的財政經費來源。這就使得普惠性民辦園能夠用于質量保障的資源非常有限，保持正常運行就存在不小壓力，質量發展也就成為一種無力之舉。另一方面，在財政經費的使用方面也因未瞄準關鍵質量要素而在無形中降低了其質量保障的效力。通過對相關政策文本的梳理，發現不少省份指出普惠性民辦園的生均財政補助僅限用于經常性支出和辦公經費等，不得用于教師工資等人員經費支出，而有研究表明，較高的人員開支恰恰是財政補助作用于提高幼兒園教育質量的關鍵中間變量。[37]

（二）民辦園的市場邏輯

一般認為，民辦機構往往以追逐經濟利益為根本目的，[38]市場邏輯是包括普惠性民辦園在內的民辦園的核心邏輯。我國民辦園是在公辦學前教育資源不足的背景下借助市場機制發展并壯大的，大多數民辦園舉辦者是出于“投資辦園”而非“捐資辦園”的目的開設幼兒園的。[39]因而，獲得經濟利益是其根本行動邏輯，提供學前教育服務是其獲取經濟利益的方式和途徑，盡管這種行為在客觀上也通過擴大學前教育資源供給增強了學前教育的公益屬性。[40]普惠性民辦園雖然是具有特殊性質的民辦園，但是無論從辦園主體還是經費來源來看，均具有鮮明的民辦色彩。在辦園主體方面，民辦園舉辦者或者自建園舍，墊付了大量的建設成本，或者租賃園舍辦園，需要支付一定的租金。在經費來源方面，盡管政府對普惠性民辦園有不同程度的財政補助，但是在大多數地區，于大多數普惠性民辦園而言，舉辦者投入和保教收費仍然是其主要的經費來源，本質上仍然處于自收自支、自負盈虧的生存狀態。這就意味著無論普惠性民辦園是否出于營利的目的，或者在現有民辦教育分類管理制度下選擇登記為“營利性”或“非營利性”性質，仍然難以擺脫市場機制的約束，競爭機制、價格機制等核心市場機制仍然在普惠性民辦園發展方面發揮著至關重要的作用，其經營管理者必須在盡可能獲得較多資金收入的同時控制園所的辦園成本，保持園所收支平衡才能夠維持園所的持續運行。

從根本上看，大多數民辦園轉為普惠性民辦園是其所遵循的市場邏輯的外在表現，民辦園選擇轉型為普惠性民辦園大致可分為自愿轉型和無奈轉型兩種。自愿轉型的普惠性民辦園遵循著“薄利多銷”的經營思路，轉為普惠性民辦園后盡管收費受限，但是由于其收費本身較低，受限價政策的影響并不大，同時在與政府的合作中也能獲得一定額度的財政補助或稅費減免、土地優惠等政策支持。[41]這些幼兒園在政府實質性支持投入較少的情況下，不得不沿襲原有“低價—低質”的運行邏輯。[42]另一種則是無奈轉型為普惠性幼兒園的民辦園。這類幼兒園具有一定質量且收費偏高，出于保持辦園自主權特別是園所定價、招生等方面的決定權，本身并沒有較強的意愿加入普惠性民辦園行列，但是很多舉辦者認為普惠是學前教育發展的一大趨勢，為了保持或提升其在學前教育市場中的優勢，同時由于教育作為一種公益性事業在我國法律和社會大眾群體中已經成為一種“公共預設”，與政府合作客觀上可以提高其社會聲譽，轉為普惠性幼兒園也是民辦園公益屬性的外部彰顯。如相關研究的訪談中有普惠性民辦園管理者談到：“轉型是大勢所趨，可能也只是前期掙扎一下，等到后面風刮到我們這邊來，我們也不得不欣然接受了。轉型只是一個時間早晚的問題，所以我們選擇了現在轉型?！盵43]因此，這類民辦園在政府的宣傳引導下選擇轉型為普惠性民辦園，但是在普惠性學前教育服務供給方面常常是一種“陽奉陰違”的狀態，在政府監管不嚴格的情況下，通過攤薄成本和降低質量以尋求經濟利益最大化。正如有學者指出，民辦園與政府之間存在著天然的信息不對稱，民辦園作為質量信息的優勢方，可以在不觸及安全底線的情況下對一些難以獲得質量信息的要素（如人員）進行成本削減，進而增加其經濟收益。[44]而園所運行過程中所投入成本的減少又會通過影響軟硬件條件等質量構成要素進而損害普惠性民辦園的質量。

（三）家長的社會邏輯

在普惠性民辦園質量方面，家長的邏輯主要是社會邏輯，即某一社會群體在社會關系格局中自成系統的認知習慣與行為方式。生發于市場機制的服務有著瞄準特定消費人群的天然特性，學前教育服務特別是民辦學前教育服務亦是如此。有研究發現，民辦園內部有著明顯的分層，[45]其中收費較高的高端民辦園主要面向高收入群體，其運行邏輯是高收費支撐下的高質量，接受政府限價意味著需要大幅降價，在政府補助較低的情況下，這種選擇并不符合其根本利益，這類民辦園并無轉型為普惠性民辦園的動力。愿意轉型為普惠性幼兒園的民辦園往往本身是收費較低且面向普通大眾的園所。因此，普惠性民辦園的主要目標群體是社會中下層民眾，其顯著特征一方面是經濟收入有限，加之對學前教育的重視程度不高，因而支付意愿較低，以致能夠或愿意負擔的學前教育支出較為有限，[46]雖然高成本與高質量并不具有必然聯系，但是較好的學前教育質量的生發和保障無疑需要相應的成本投入作為基本支撐。按照約翰·斯通（John Stone）提出的教育成本分擔原則，受益原則和能力原則是進行教育成本分擔的基本遵循。相應地，作為學前教育服務重要成本分擔主體的家長的價值意義感知及支付能力也會在很大程度上通過影響服務成本投入，間接地影響普惠性民辦園的辦園質量。有研究發現，低收入家長群體對幼兒園所提供的學前教育服務的定位主要是基本的生活照看服務方面，[47]囿于對學前教育價值意義認知偏頗，家長特別是中低收入家長群體作為短視、自利的經濟行為主體，不太愿意為外溢的社會效益和遲滯的個體效益付費，[48]對普惠性民辦園質量保障所需的資源支撐而言，來自市場的資源供給力也相應地被大大削弱，這在很大程度上影響著普惠性民辦園的園所運行思路和相應的質量規格選擇。

另外，學前教育服務作為一種特殊的商品，屬于典型的“信任品”?！靶湃纹贰边@一概念是美國學者達比（Darby）和長尼（Kami）在尼爾森（Nelson）將產品分為“搜尋品”和“體驗品”的基礎上提出的?！八褜て贰笔侵冈谫徺I之前就可以通過觀察了解到產品的質量信息，“體驗品”則必須在購買并使用后才能夠獲得其質量信息，而“信任品”則是指即便購買使用后仍然難以掌握其質量信息的產品。[49]從這個角度看，學前教育服務無疑屬于“信任品”的范疇，對其質量進行全面理性的判斷需要大量客觀真實的學前教育質量相關要素信息作為基礎，而由于家長與園所之間天然存在的質量信息不對稱，在園所對相關質量信息披露不足的情況下，家長對質量要素信息的獲得較為困難，特別是對作為質量核心影響要素的師幼互動等過程性質量信息難以科學有效地掌握。同時，除質量信息外，質量的科學判斷需要相應的知識能力素養作為支撐。作為普惠性民辦園服務購買者的社會中低收入的部分家長，由于其專業知識能力有限，并不能對服務質量進行客觀全面的判斷，而主要通過幼兒園的宣傳和實地考察園所環境等方式對質量做出粗略的感知。如有研究發現，家長主要將幼兒園園所環境和設施狀況等作為對民辦園園所質量判斷的依據。[50]受普惠性民辦園質量信息閉塞和自身質量判斷所需的專業知識能力有限的雙重制約，作為消費者的普惠性民辦園幼兒家長參與質量監督的作用較為有限，進而造成來自家長選擇的市場倒逼機制對普惠性民辦園質量保障與提升的效力疲軟，正如有學者所指出的，對于公民而言，高昂的信息成本下消極無為并選擇容忍往往是合算的。[51]

四、普惠性民辦園質量風險的防范策略

正如前文所述，普惠性民辦園的質量風險是政府、民辦園和家長等主體所遵從的制度邏輯相互作用的結果，盡管各方制度邏輯在作用形式和影響效應上存在差異，但是通過對相關制度邏輯的歸納分析，可以看出三種制度邏輯中存在著影響普惠性民辦園質量的“共同要素”，主要包括質量監管、經費保障和信息資源。質量監管方面，政府質量監管不足使得質量偏低的民辦園進入普惠性民辦園行列，轉型為普惠性民辦園后受主客觀因素的影響，來自政府和家長的質量監管不足也為民辦園弱化園所內部質量監管、降低質量而尋求經濟利益提供了制度空間；經費保障方面，部分地區政府財政投入意愿或能力不足使得收費限價與財政補助不匹配，加之家長支付能力和意愿較低，引致普惠性民辦園因經費資源不足而無法配置高質量軟硬件質量要素；信息資源方面，在普惠性民辦園對相關質量信息披露不足的情況下，政府和家長受主客觀因素限制，難以對普惠性民辦園質量進行全方位的外部監督。整體上看，質量監管不足造成的“管理缺位型”質量風險、經費保障乏力引致的“資源制約型”質量風險和信息資源不暢助推的“信息遮蔽型”質量風險在普惠性民辦園中交叉甚至疊加存在。基于此，應以此為核心抓手對普惠性民辦園的質量風險進行防范，推進政治—行政邏輯、市場邏輯和社會邏輯的融合共生。

（一）前提基礎：加強普惠性民辦園質量的準入性篩選與過程性監管

在發展普惠性民辦園的過程中，對普惠性民辦園進行全方位、系統化的質量管理是政府的責任所在，也是防范普惠性民辦園發生質量風險的前提和基礎。一方面，應嚴格把好普惠性民辦園的“入口關”，對民辦園的園所建筑、設施設備、師資配備、教育教學活動等質量構成要素開展全面篩選。尤其要強化對作為質量關鍵要素的師資隊伍的考核，在教師數量與資質、聘用規范、待遇保障、隊伍穩定性等方面進行更加精細化的管理，如可要求民辦園保障教師工資待遇，依法簽訂勞動合同和繳納社會保險等，避免后期教師聘用不規范或待遇難以得到有效保障造成的師資短缺、流失嚴重等問題，以此來保證加入普惠性民辦園行列的民辦園的質量。在學前教育發展基礎較差的地區至少要保證安全、衛生等底線質量，在學前教育發展基礎較好的地區則要在安全、衛生的基礎上對候選民辦園的質量進行綜合評估，堅持“優中選優”的原則，按照域內年度普惠性民辦園擴充規劃進行選擇和淘汰。

另一方面，進一步加強對普惠性民辦園質量的過程性監管，避免出現普惠性幼兒園資格“一評定終身”的情況，始終讓普惠性民辦園處于“優勝劣汰”的動態管理之中，以此來強化普惠性民辦園對園所質量的重視程度。一是要加強對普惠性民辦園的督導，通過定期與不定期督導相結合的方式，組織專業人員深入普惠性民辦園內部對安全衛生、環境創設、教育活動設計與組織、教師教學能力等方面開展重點監督與指導，對督導中出現的問題進行及時有效的反饋。二是要基于科學適宜的評估標準對普惠性民辦園進行質量評估，質量評估結果應與公共財政資助力度、普惠性民辦園資格是否保留等直接掛鉤。對質量提升明顯的園所，有條件的地區應該設置質量提升獎勵性經費，或者允許其按照“優質優價”的原則適度提高收費水平。同時，研究發現，政府懲罰措施大大增加了普惠性民辦園不努力的成本。[52]因此，對于質量明顯下滑的普惠性民辦園，在調整其質量等級的同時應根據域內學前教育資源基礎進行相應的管理，在域內學前教育資源較為充足的地區，可探索實行質量評估的“末位淘汰制”或低于某一質量等級則強制退出的措施。

（二）關鍵保障：探索建立普惠性民辦園質量標準并完善經費保障機制

明確普惠性學前教育公共服務質量標準及相應的成本分擔機制，并據此加強對政府及相關部門的督導與問責是防范普惠性民辦園系統性質量風險的關鍵所在。普惠性學前教育本質上是面向大眾提供的一種具備一定質量的公共服務，不應該以高成本和高質量的豪華幼兒園或示范性質的幼兒園的質量作為標準，而應基于其作為公共服務的性質定位并結合學前教育質量構成的核心要素確定相應的質量標準。2022年教育部印發的《幼兒園保育教育質量評估指南》從國家層面確立了較為清晰明確的幼兒園質量評估框架與指標，也為在此基礎上開展不同層次、不同類型的學前教育服務質量評估提供了有力的參照?；谄栈菪詫W前教育作為公共服務的性質定位，國家在未來改革中應進一步依托《幼兒園保育教育質量評估指南》探索建立普惠性學前教育公共服務的質量標準框架，包括園舍建筑、玩教具配備等硬件標準和教師資質、配備充裕性等軟件標準等，并在確定相關質量要素底線標準的基礎上進一步劃分質量標準的等級，基于所確立的普惠性民辦園質量分級分類標準，可采取教育經濟學中成本測算常用的“示范學校法”“專家判斷法”等要素成本估算的方法，科學測算相應質量等級的普惠性學前教育服務供給的生均成本，并以相應的生均成本作為設定和調節普惠性民辦園收費與補助的科學依據。

同時，應完善政府財政補助和市場收費限價相關制度，夯實普惠性民辦園質量保障的經費基礎。在政府財政補助方面，應通過明確普惠性民辦園成本中公共財政的分擔比例和各級政府事權與支出責任的劃分方案等，來保證普惠性民辦園質量保障具備相應的經費資源支撐。一方面，為防止地方政府在支持普惠性民辦園發展方面財政投入隨意性大、投入比例低等問題的出現，中央政府應明確全國層面普惠性民辦園成本中財政分擔的最低比例，確立剛性的財政投入底線標準。[53]另一方面，在各級政府之間也應進一步明確或調整普惠性民辦園財政補助的分擔比例?？蓞⒄樟x務教育生均公用經費分地區劃分分擔比例的思路，按照經濟發展水平和學前教育體量等將各省份劃分為不同的區域，根據經濟發展水平越高的地區，中央財政分擔比例越低，地方財政分擔比例越高的原則劃分央地政府在支持普惠性民辦園發展方面的財政事權及相應的支出責任。在市場收費限價方面，針對當前普惠性民辦園與公辦園所享有直接或間接的公共財政資源投入差異較大的情況，應調整現有對普惠性民辦園的收費限價制度，整體思路是在質量標準的基礎上確立成本標準，進而根據公共財政分擔比例確定普惠性民辦園的生均收費標準，讓普惠性民辦園收費與公辦園收費解綁，適度發揮市場價格機制在普惠性民辦園質量保障方面的價值。

（三）必要支撐：健全信息公開機制以助力多元監督體系的完善

從多重制度邏輯的視角看，質量信息資源的缺乏引致的外部質量監督乏力是普惠性民辦園普遍存在質量問題的重要原因。針對當前普惠性民辦園服務體系中政府監管不足和社會監督不同程度缺位的狀況，應逐步完善對地方政府履行普惠性學前教育公共服務體系建設責任的考核機制，將域內普惠性民辦園的質量狀況作為上級政府對下級政府履責成效評價的重要內容。同時，健全普惠性民辦園質量的社會監督機制，應引導和支持廣大家長積極參與到對普惠性民辦園的質量監督之中。其中的關鍵就是要逐步消除普惠性民辦園質量信息在各方主體之間的不對稱，盡管從理論上看，完全消除信息不對稱很難實現，但仍然可以通過相關制度的優化來緩解這一狀況。

整體上看，應建立健全政府層面和園所層面的普惠性民辦園質量信息披露制度。在政府層面，地方政府對普惠性民辦園進行的質量評估結果及更為細致的質量要素情況應在相關部門門戶網站或專門平臺予以公布，為進一步加強普惠性民辦園質量建設方面履責情況的考核提供必要的信息支持。上級政府可根據相關信息并結合普惠性民辦園質量實地抽檢情況，將當地普惠性民辦園質量建設方面的成效作為對下級政府履責情況評價的重要內容。實際上，當前國家層面已經頒布了《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》，初步描繪了對學前教育普及普惠工作進行督導的主要方面、關鍵要點及運行機制，未來改革的重點應是出臺相應的實施細則，對評估辦法進行細化，切實讓督導評估發揮督促各級政府重視域內普惠性民辦園質量監管與保障的重要作用。在園所層面，應要求普惠性民辦園定期對園所的玩教具配備、師幼比、教師資質等信息進行公布。同時，政府相關部門應通過定期與不定期的現場考察以確定質量相關要素信息的真實性，以此為社會大眾提供關于普惠性民辦園質量的信息資源。在調動社會大眾對普惠性民辦園進行質量監督積極性的同時，也通過提升家長基于園所質量的理性選擇進一步發揮市場機制在普惠性民辦園質量保障和提升中的作用，使普惠性民辦園為提高園所聲譽和增加生源而更加重視園所的質量建設工作，家長作為監督者加入在客觀上也降低了政府對普惠性民辦園質量監管的成本。

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The Generation and Prevention of Quality Risks in Inclusive Private Kindergartens under Multiple Institutional Logic

YANG Dawei1， YANG Xiaomin2

（1School of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079 China； 2China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： Quality is the core attribute and inherent requirement of inclusive preschool education services. Currently， as an important supplier of inclusive preschool education services， inclusive private kindergartens face significant quality risks. From the perspective of multiple institutional logic， it is the result of the interweaving of the political？鄄administrative logic of the government， the market logic of private kindergartens， and the social logic of parents. Under the multiple institutional logic， the “management vacancy type” quality risk caused by insufficient quality supervision， the “resource constrained type” quality risk caused by the lack of funding guarantee and the “information masking type” quality risk promoted by insufficient information resources exist in a cross or even overlapping state in inclusive private kindergartens. Therefore， it is necessary to strengthen the admission screening and process supervision of the quality of inclusive private kindergartens， clarify the quality standards for inclusive preschool education services and improve the funding guarantee mechanism， and establish a sound information disclosure mechanism to help the improvement of a diversified supervision system， so as to prevent quality risks in inclusive private kindergartens.

Key words： multiple institutional logic； inclusive preschool education； inclusive private kindergartens； quality risk

（責任編輯：熊燦燦）