新時期高校工程管理審計面臨困難與轉型研究

張思凡

摘?要：本文從審計的本位職能出發(fā)，論述了高校工程管理審計的目標和價值。目前高校工程管理審計工作還存在諸多不足，如理念轉變不及時、職責界定不清晰、結果應用力度不足等，過往三年的特殊時期也對審計工作造成一定的深遠影響。本文在指出當前工作所面臨困難的同時，就新時期高校工程管理審計如何轉型變革進行思考并提出對策建議，以期對高校提高工程管理審計水平、促進持續(xù)高質量平穩(wěn)發(fā)展提供借鑒和參考。

關鍵詞：工程審計；管理審計；轉型變革；對策

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.051

0?引言

黨的十八大以來，中央加強了對審計工作的集中統(tǒng)一領導，2021年國家頒布第二次修正版《中華人民共和國審計法》，在法律層面明確審計工作的作用和內容，如今審計監(jiān)督已成為國家監(jiān)督治理體系的重要組成部分。2018年審計署頒布《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（第11號令），明確了內部審計工作是對本單位財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，其目的是促進組織完善內部治理、實現(xiàn)組織目標。因此內部審計作為推動組織治理的重要手段，也是推動組織管理科學化和實現(xiàn)組織高質量發(fā)展的重要抓手。

高校工程管理審計是高校內部審計的重要組成部分，其是指內部審計人員依據相關法律法規(guī)和學校相關制度，采用科學、合理的方法和程序，對建設工程項目各階段業(yè)務活動開展審查，判斷其是否合理、合法、合規(guī)，并對建設項目的內部管理情況進行評估、優(yōu)化，最終確保達成工程項目建設目標的專業(yè)活動。近年來我國高等教育事業(yè)發(fā)展突飛猛進，各高校新建工程規(guī)模顯著擴大，且隨著教學和科研需求的變化，大批老舊基礎設施開始進入修繕周期，大量資源投入工程項目建設，由此對高校內部審計尤其是工程管理審計的要求也水漲船高。2016年12月，教育部發(fā)布了《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》，明確在新形勢下高校建設工程管理審計要突出審計重點、完善結果運用、規(guī)范組織實施，高校工程審計工作得到進一步關注和重視。由于受到內部管理因素、隊伍人員配置等多方面的掣肘，目前高校工程審計的作用并未得到完全發(fā)揮，各高校工程審計開展實施情況也各不相同，部分高校尚局限于項目造價的核準，審計的本位職能未能充分體現(xiàn)。

三年特殊時期對項目工程管理和審計工作都是一次大考，傳統(tǒng)的項目管理、審計管理模式所存在的問題在此期間集中呈現(xiàn)，新時期如何加快轉變過往審計模式，適應今后形勢需要，充分發(fā)揮工程審計的職能作用，更好地為高校持續(xù)高質量發(fā)展提供有力支持，是當前高校內部審計人員需要思考的問題。基于此，本文著力探究高校工程管理審計所出現(xiàn)的問題，對過往長期存在和近期集中呈現(xiàn)的問題進行歸納總結，并輔以項目實例分析問題原因，結合相關政策法規(guī)及制度改革的要求給出相應思考和措施，以期為高校工程審計工作進一步提升規(guī)范化、科學化提供借鑒和理論參考。

1?高校建設工程審計現(xiàn)狀

高校的工程項目大體可分為兩類：一類是基建工程，另一類是修繕工程。基建工程通常為新建或大型改造，投入資金多、工期較長，往往需實施全過程跟蹤審計，從項目可研階段開始，關注項目建設全周期的重要節(jié)點，對資金使用、造價、違規(guī)行為等方面實施審查，數據量多，工作量較大，高校一般會委托社會審計機構輔助。修繕工程是對已有設施的小型維修或改造，投入資金較少、工期較短，通常為設施功能無法滿足當前需求而做的提升，往往在假期組織實施，規(guī)模雖小但工種專業(yè)齊全，管理和審計工作并不簡單，一般由內審人員自行審計。在高校工程管理審計的長期實踐過程中，各項工作雖逐步規(guī)范，但總體看來尚未完全達到預期：

1.1?審計隊伍建設任重道遠

當前各高校建設項目數量和規(guī)模均大幅提升，但無論自審項目還是外審項目都需要逐一跟進，內審人員往往需要同時應對多個項目，工作量大幅提升，且項目復雜程度也較以往有所提高，更增加了審計難度，審計工作安排和人員調配難免捉襟見肘。因此，能否建設一支知紀守紀、專業(yè)過硬的審計隊伍，將直接關乎高校工程管理審計能否適應新形勢下的要求。

1.2?審計獨立性未充分貫徹

2013年發(fā)布的《第1101號—內部審計基本準則》和2018年發(fā)布的《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》均強調內部審計要獨立、客觀，然而在實際工作中，審計人員需要參與工程建設的數個甚至全部重要環(huán)節(jié)，角色從監(jiān)督者轉變?yōu)閰⑴c者，無法真正從具體事務中抽離出來獨立審查、評估。這種角色的轉變可能導致審計與項目管理者的角色混淆不清，此外在具體業(yè)務環(huán)節(jié)的流轉中常需審計確認，長此以往可能導致責任主體部門的依賴性，出現(xiàn)職能越位、錯位，甚至責任推諉、以審代管等情況。造成問題的原因多為內控制度建設不完善、已有制度但貫徹不徹底、治理層對審計獨立性認識不足等。

1.3?內控管理評價關注不足

高校工程建設包含可行性研究及立項、概預算編制、招投標及合同簽訂、過程管理、竣工驗收、工程結算等全周期階段，審計人員可對重點或全部節(jié)點實施核查，然而不少高校工程審計的重點仍聚焦于造價，對審核結果偏差與建設周期內項目管理之間的聯(lián)系關注較少。

1.3.1?對立項決策關注不足

項目前期論證、立項階段對方案的評估深化將直接影響項目能否順利開展，相關各方充分溝通并制定科學合理的方案有助于學校做出合理的投資決策，避免“錯漏”和后期大量變更，從根源上推動項目成本管控和投資效益達成，因此對高校工程審計人員來說，有必要對項目決策和方案論證予以關注，如該項目未實施全過程跟蹤審計，無法直接參與科研論證，則至少應在預算審計階段回看審核。

某高校學生公寓裝修改造，擬對樓內進行拆改并重新施工電氣、給排水等，因未實施全過程跟蹤審計，項目于預算階段報審。審計人員核準時發(fā)現(xiàn)，該公寓兩年前因黨團工作需要曾對活動室、研討室、閱覽室等部分房間進行過改造提升，而本次改造對這些房間并未剔除，繼續(xù)按原方案招標實施會重復裝修、浪費資源。

1.3.2?對合同條款關注不足

多數審計人員在招投標階段往往重點關注預算核準和招投標程序合規(guī)性，容易忽略對招標文件及合同條款的把控。招標文件和合同的條款應對甲乙雙方責權利予以明確，尤其應當體現(xiàn)建設部門的內控和管理要求，如工藝標準、工期約定、變更簽證準則、違約罰則及索賠、價款和付款方式、質保條款等。部分項目因施工周期緊張而盲目壓縮前期準備時間，如果訂立的合同無法對保障雙方順利履約的條款加以約定，后續(xù)建設過程中管理部門將很難有效約束合作方，進而影響項目建設。

1.3.3?對變更事由關注不足

現(xiàn)在看來，對變更簽證的審核只有內容和造價是不夠的，很多時候變更簽證過多往往意味著設計方案和過程管理的疏漏。在核準內容造價的同時把控變更程序的規(guī)范性，并了解變更簽證產生的緣由更有助于發(fā)現(xiàn)項目管理層面的問題，便于后續(xù)管理水平的提升。某項目在結算階段出現(xiàn)數個材料二次搬運費用簽證，經核準內容屬實，審計人員深入了解后發(fā)現(xiàn)簽證發(fā)生的根因在于施工場平布置存在問題，區(qū)域劃分和動線設置不合理導致現(xiàn)場未能給部分進場材料提供固定存放場地，因后續(xù)挪移搬運產生簽證。

1.4?審計方法與工具更新慢

隨著新技術和理念快速發(fā)展，項目管理模式不斷創(chuàng)新，EPC、PPP等新模式不斷拓展，工程涵蓋的數據量大幅上升，過往的審計模式和方法已逐漸無法滿足需要。信息化、數字化廣泛普及，各企事業(yè)單位也陸續(xù)加快信息化建設，基于數據的審計信息化是下階段的發(fā)展方向，然而多數高校內部審計仍采用傳統(tǒng)模式，信息化建設較為滯后，未來可能限制高校內部審計的發(fā)展提升。

1.5?審計結果應用效果不佳

內部審計是對高校工程項目管理的檢查與評價，審計提出的問題、建議是促進組織自我糾偏的“對癥良方”，然而審計結果的應用牽涉各相關部門，整改效果往往不佳，問題根源在于內部審計“權威性”不足。對內部控制和項目管理的整改通常涉及一個或多個業(yè)務部門，整改落實和監(jiān)督需跨部門開展，部門間協(xié)調統(tǒng)籌需要自上而下的明確支持以確保順利進行。

1.6?特殊時期帶來的若干影響

三年特殊時期高校工程項目的管理和審計工作都遭遇了不小的挑戰(zhàn)，除因封閉隔離導致管理和審計人員無法到達現(xiàn)場等階段性困難外，還呈現(xiàn)出如下可能持續(xù)存在的影響。

1.6.1?資料不易取證留存

由于隔離封閉等原因，建設項目過程資料大多不易取證，給后續(xù)管理和審計工作造成困難。過程資料的取證留存一直是項目管理的痛點，因管理疏漏或流程不規(guī)范也常造成如隱蔽驗收等過程資料的缺失，特殊時期此問題充分呈現(xiàn)。

1.6.2?審計周期可能壓縮

近年來建筑行業(yè)上下游產業(yè)鏈均承受較大壓力，供應商回款和勞務支付壓力較大，而高校并非所有項目都有預付款，通常審計完結后方可財務報銷，壓力向前傳導可能造成審計工作周期被壓縮，可以預見這種現(xiàn)象在未來一段時間將持續(xù)存在。

1.6.3?工作轉型變革加快

近年來線上OA、線上會議等新技術在全社會廣泛應用，這股數字化變革的浪潮正繼續(xù)加速演進，基于數據的項目管理信息化軟件（如BIM技術）和審計信息化軟件已逐步推廣應用，高校審計人員需要主動求變，適應行業(yè)發(fā)展，并能借助新技術推動審計工作水平提升。

2?高校工程審計轉型思考及對策建議

為了更好地適應新形勢下工作需要，高校工程管理審計面臨轉型調整已是大多數業(yè)內人士的共識。《內部審計實務指南第1號——建設項目內部審計》第四條指出：“建設項目內部審計的目的是促進建設項目實現(xiàn)質量、速度、效益三項目標”。“質量”是指工程實體和項目管理質量；“速度”是指建設進度和管理效率；“效益”則是指項目成本和投資收益。因此高校工程管理審計應當圍繞這“三個促進”目標開展工作，轉型的原則即強調審計本位職能，推動審計工作中心從關注造價的傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代審計模式轉變，通過審計工作的實施，規(guī)范內部工程管理活動，及時發(fā)現(xiàn)并揭示風險，確保建設項目投資效益，提升內部管理水平。

要解決好當下困難并實現(xiàn)轉型目標，高校工程審計應從審計定位、制度搭建、隊伍建設、技術創(chuàng)新、結果應用等方面著手。

2.1?提升審計權威，確保工作客觀獨立

2.1.1?加強內部溝通，達成一致共識

多數情況下高校審計權威性、獨立性得不到保障，是囿于治理層尤其是主管領導的認知，審計人員不能被動地“等、靠、要”，而應積極溝通、主動爭取，在治理層達成共識后而下貫徹落實。

2.1.2?搭建制度框架，明確審計職責

科學的制度是工作正常開展的基礎，高校應秉持獨立、客觀的原則，依據國家相關法律法規(guī)制定審計規(guī)章制度，明確審計定位和責權利，同時明確工程各相關單位及個人的責任和義務，界定各方權限分工，針對可能出現(xiàn)的“錯位、越位、缺位”問題填補制度空白，從根源解決問題，讓內部審計有法可依、有章可循。

2.1.3?規(guī)范管理流程，做到有法必依

審計制度既是約束工程建設相關各方，也是約束審計人員自身，只有審計人員嚴格自我要求，知紀守紀、依法依規(guī)開展工作，才能更好地樹立審計權威性，進而要求相關單位重視并遵守審計制度，保證內部審計獨立性、客觀性的實現(xiàn)。

2.2?加強隊伍建設，整合外部審計資源

多數高校內審人員數量受編制、人事調配等多重因素限制，一般較難在現(xiàn)有人員基礎上進行補充，因此強化隊伍自身建設、充分利用外部資源成為應對新形勢下建設項目增加但審計人員有限這一問題的有效手段。

2.2.1?強化內部建設，打造專業(yè)型、學習型團隊

如果個人專業(yè)能力薄弱，不但審計人員難以開展工作，審計發(fā)聲也無法在部門協(xié)作中獲得尊重。工程管理審計的工作性質要求審計人員掌握工程、審計、經濟、管理等跨專業(yè)理論知識，綜合性強且需要豐富的實踐經驗，高校審計可以通過強化業(yè)務培訓、鼓勵自我提升、注重事后復盤、豐富對外交流等方面提升人員業(yè)務能力，同時緊跟政府和行業(yè)制度更替，杜絕“躺平、吃老本”等不良心態(tài)，打造專業(yè)型、學習型團隊。

2.2.2?嚴格資源選用，用好外部“助推器”

高校委托審計的項目一般造價金額較大、工程技術復雜，如果外審單位專業(yè)性不足或與施工方存在利益糾葛，將給學校造成損失。高校應考慮遴選兩家以上優(yōu)質外審單位形成競爭，互相對比印證，在遴選階段要嚴控外審資源引進，做好資質審查及調研，合作階段應對外審機構進行考核，把控審計成果的科學性、合理性，對外審單位的廉潔度、配合度、效益性開展考核評價，結果可作為后續(xù)合作的評判標準。通過用好、管好外審機構，充分發(fā)揮外部資源優(yōu)勢，更好地輔助內審人員開展工作。

2.3?轉變審計理念，構建科技強審

2.3.1?回歸審計職能，擴充審計內容

審計人員要轉變審計理念，從以造價核準為主的狀態(tài)復歸審計本位，履行審計監(jiān)督、評價、咨詢服務職能。要制定審計計劃，規(guī)劃工作安排，在控制造價的同時，圍繞“組織治理、內部控制、風險管控”的目標，聚焦制度執(zhí)行、質量安全、投資效益等內部管理問題。審計人員還應發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，做好審計咨詢，服務組織決策和建設項目管理。

2.3.2?應用技術創(chuàng)新，拓展部門協(xié)同

注重創(chuàng)新技術運用，打造科技強審。不少高校已開始探索審計信息化建設并有初步成果。借助信息化工具輔助，審計人員既能全面掌握工程項目的數據資料，提升審計效率，縮減審計時間，也便于針對性地就某項問題深入開展審計，同時信息化的特性可以鏈接財務、資產、工程管理、紀檢監(jiān)察等業(yè)務部門，使跨部門聯(lián)動協(xié)作更加便利。

2.4?重視結果應用，倒逼整改提升

審計流程在出具審計報告后并未結束，高校工程管理審計應健全審計結果運用長效機制，挖掘審計問題背后的“隱患”，壓實相關部門整改責任，形成常態(tài)化、動態(tài)化約束。此外要由點及面，推動組織在體制和制度上查漏補缺，完成審計流程閉環(huán)，倒逼相關部門和人員履職盡責，促進組織管理水平提升。

3?結語

新時期高校工程管理審計所面臨的局面要求審計人員認清形勢轉變，正確面對當前存在的不足，可以看到部分高校已開始思考工程管理審計如何轉型并付諸實踐，但步伐較慢且存在不完善之處。只有跳出過往囿于造價核準的思維模式，重歸內部審計的本位職能，在制度建設、審計定位、隊伍建設、資源整合、技術創(chuàng)新等方面下功夫，切實發(fā)揮內部審計監(jiān)督、評價、咨詢的功能，堅持管理導向、風險導向，才能持續(xù)推動高校治理水平提升，以良好的基礎設施為師生服務，助力我國高等教育事業(yè)在新時期持續(xù)高質量發(fā)展。

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