村規民約推動鄉村善治

孫蓮

隨著現代化進程的不斷推進，人民主體意識的覺醒，基層治理的難度也不斷增加。村規民約的建設是地域特色的鄉風民俗與法律法規的有效銜接，在提升鄉村社會治理水平，推進治理體系現代化方面具有重要意義。文章基于善治理論，對村規民約在鄉村治理中的運轉進行了探索性的研究。首先闡述了研究背景和理論選擇；然后分析了村規民約導向善治的理論邏輯與實踐邏輯，總結善治導向下村規民約的制定機制、組織載體和實施機制；再進一步提出村規民約導向善治的提升路徑，以期提升村規民約治理效能，達到公共利益最大化的理想狀態。

隨著社會的巨大變革和信息的廣泛傳播，基層群眾對自我權益的認識加深，對公共事務的參與度和期望值也日益提高。然而，這種變化也給基層治理帶來了很多新的挑戰，導致傳統的治理模式難以適應。在這一背景下，村規民約的建設顯得尤為重要。一方面，村規民約融入了當地的歷史傳統、文化習俗和社會實踐，既體現了鄉土社會的獨特性，又與國家法律體系相協調，共同維護了基層社會秩序的穩定。另一方面，村規民約鼓勵村民實行自我管理、自我教育、自我服務，承載著推進治理體系現代化的重要使命。因此，加強村規民約的建設，是推動基層社會治理創新、實現鄉村社會和諧穩定的重要途徑。

問題提出及理論選擇

研究背景

當今社會，隨著經濟社會和民主思想的發展，人們的權利意識覺醒，利益表達的需求不斷增加，參與公共生活的意愿不斷增強。協調群體之間的利益，治理基層社會的難度不斷加深。因此，基層社會治理體系需要創新，“善治”提供了一個實踐路徑。即通過滿足善治的各個要素，不斷優化基層治理體系，推動鄉村治理走向善治的進程。

村規民約作為一種行為規范，是在法律框架內，結合當地實際情況而制定出的，被一定區域內村民廣泛認可的。同時，作為鄉村治理體系的有機組成部分，村規民約在形成公序良俗，維護社會秩序穩定，提升基層社會治理水平，推動治理體系現代化等方面發揮了重要作用。村規民約的建設，是提升村民自治水平，在鄉村實現善治的重要載體和有效途徑。

理論選擇

善治以公共利益最大化為目標，其本質特征在于它是多主體協同治理。善治作為一種社會管理的過程，實際上是國家權力的下沉，公民社會的壯大。因此，善治也是公民積極、主動參與的過程。我國最早研究治理和善治理論的俞可平先生，在綜合了各家觀點之后，總結出了善治的六個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。將村規民約的運轉導向善治的過程，就是將善治的六個基本要素融入村規民約的運轉，優化基層治理體系的過程。

合法性指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。村規民約的制定過程是民主的，因此在一定區域內是被廣泛認同的，天然具有合法性；同時，村規民約的執行者也是一定范圍內被認同的權威。透明性要求政治信息及時公開，從而公民能夠有效地進行政治參與。村規民約的制定、實施情況公開透明，村民也能有平臺及時反饋、監督，這都充分體現了村規民約運轉的透明性。責任性在此特指要承擔相應身份職位的職責和義務。在村規民約的實施過程中，不同的主體要履行一定的職責和義務。法治是實現善治的前提和基本要求，健全法制是安定有序社會環境的前提，安定的社會秩序是善治的基本要求。村規民約的制定和實施基于法律法規，嚴格依法行事。在鄉村治理過程中，回應性要求對村民提出的意見要及時和負責地給予反饋，同時要定期向村民征詢建議、解釋政策。村規民約的有效性，即管理的效率包括兩方面的含義，一是村規民約組織設置合理；二是能降低鄉村的管理成本。

村規民約何以導向善治

村規民約善治導向的理論邏輯

國家治理現代化的一種理想狀態，就是實現國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程。首先，法治是實現善治的前提。只有實現了法治，才能營造出安定有序的社會環境，才能充分保障村民的自治。其次，民主是實現善治的根本途徑。村規民約的制定，村民自治的發展離不開民主。民主和法治既是善治的前提，也是善治最本質的要素。村規民約以善治為導向必須滿足這兩大前提。

民主是村規民約最顯著的特征之一。從產生過程來看，其經由大多數村民的表決同意；從內容看，其是全體村民意志的體現；從運行過程來看，其受到全體村民的監督。村規民約通過激勵村民的主體參與，使民主在基層運轉起來。同時，法治是村規民約在基層治理中運行的基本依托。村規民約的內容和實施過程都必須符合法律法規的要求，嚴格依法運行。通過加強農村法治宣傳教育，引導干部以及群眾知法、守法，并依法表達訴求、解決糾紛、維護權益，將村規民約的運行納入法治化的軌道。民主與法治是村規民約得以運行的前提與保障，也使村規民約導向善治得以可能。村規民約在鄉村的運行充分發揮村民主體的自治作用，讓村民自己“說事、議事、主事”，做到村里的事村民商量著辦。

村規民約善治導向的實踐邏輯

村規民約是傳統文化、鄉風民俗與現代法治的有效銜接。村規民約形成于人們長期生產生活的行為模式，體現著傳統文化的繼承。“尺有所短，寸有所長。”法律雖具有普適性和強制性，能有效規范人的行為。但一方面法律是最低的道德標準，有些行為合乎法律但也可能會背離了傳統文化中的美德，如大肆鋪張浪費等行為。另一方面，法律更多是導向性的，細枝末節無法面面俱到，在鄉村治理中存在一定的局限性，如鄉村環境規范等。而村規民約能有效結合法律規范與鄉風民俗，成為一個具體的、地方化的行為規范。不僅能有效解決鄉村治理中的問題矛盾，繼承傳統美德，弘揚鄉風文明；而且契合于善治的社會治理需求，是剛性管理與柔性治理的結合，提升村民自治能力。

在治理現代化背景下，村規民約主要表現為法律政策的地方化文本，在法律的框架內結合傳統文化與當地的鄉風民俗，頒布的更加詳盡、實用的鄉村自治章程和相關規約。

善治導向下村規民約運轉機制

村規民約制定機制

村規民約是鄉村成員在共同生活中自然形成的行為規定，可以體現出一定區域內大多數成員的共同意志，以成文或默認的方式存在。其通過輿論評價或者強制力的手段對區域內成員的行為進行倡導或者約束，進而樹立起共同的活動規則，其本質是行為規范。此種行為規范區別于法律，是較小范圍內村民共同生活中自然形成的，通過口頭或者書面的方式將默認的行為規范上升為集體的行為準則，對全體成員進行約束，體現了全體成員的共同價值取向。因此村規民約的形成是結合當地實際情況，符合當地風俗習慣，經大多數村民認可的行為規范。

村規民約是村民會議基于《中華人民共和國村民委員會組織法》授權而制定的，其制定機制因不同地區有所不同。但基本流程可以歸納為：組建班子、宣傳發動、草擬初稿、討論修改、表決通過、備案審查、公布實施。

村規民約的制定機制彰顯了善治的兩大基本要素——合法性與法治。村規民約作為一種行為規范通過民主的方式制定，從其制定過程中獲取了合法性，得到了村民的自覺認可與服從。而遵循法定程序且內容合法的村規民約一經產生，便具有了法律效力。一方面，其運行處于法律框架內，需要嚴格依法。另一方面，生活在村莊中的居民都應當受其約束。除此以外，那些駐在農村的機關、團體、事業單位的人員，都應當遵守有關的村規民約，自覺地約束自己的行為。村規民約以一種成文的形式表現出來，成為人人都需遵守的規范。

村規民約組織載體——“一約四會”

村規民約的實施需要一定的組織載體，即“一約四會”，即村規民約和紅白理事會、道德評議會、村民議事會和禁毒禁賭會的簡稱。“四會”主要由普通村民代表、“五老”人員（老黨員、老戰士、老勞模、老教師、老干部）等有一定代表性且具有一定文化水平和聲望的人組成，在黨的領導下，通過村規民約實行自我管理、自我教育和自我服務。

紅白理事會主要職責是破除婚喪嫁娶中鋪張浪費、愚昧落后的陋習，抑制虛榮攀比的風氣，引導村民崇尚節儉、移風易俗辦理紅白事。道德評議會的主要職責是維護村莊正義，包括對各類榜樣進行評選推薦，解決鄰里糾紛、調節家庭矛盾等。村民議事會的主要職責是對村務進行民主管理，包括收集群眾建議；參與協商村內重大事務；對村干部的工作情況進行監督等。禁毒禁賭會的主要職責是掐滅村內不良習氣，通過宣傳教育，提高群眾對各項不良行為危害性、嚴重性的認識，并加強相關的監督管理。

在村莊管理中，村民組織的成立意味著村民自身與一定的職能和義務聯系起來，村民組織的細分也為村莊進行全方位管理提供效能。從道德角度出發，承擔一定職務的村民需要引導村莊走向公共的善。從制度角度出發，村民有責任去制止破壞村莊文明的行為。制度和道德的雙重作用大大增加了組織和村民個體的責任性，村民組織的誕生及其不斷地發展完善促使村規民約的實踐進一步走向善治。

村規民約實施機制

村規民約在鄉村治理中主要起到整治公共環境、調解鄰里糾紛、倡導移風易俗等公共事務的管理。其內容主要有兩個類型，一個是勸善性條款，一個是懲惡性條款。勸善性的條款主要依靠宣傳、樹典型、表彰等形式，挖掘身邊的好人好事，如評選“最美家庭”“最美庭院”等，從精神建設和環境建設雙管齊下，加強鄉風建設，弘揚社會主義核心價值觀。懲惡性條款主要依靠的是公共輿論和批評教育等形式，對不文明的現象及時進行遏制，形成良好的村風民氣，進一步提升村民的獲得感、幸福感和安全感。

相比較于政府的治理，村規民約在村莊的運轉具有極強的回應性和有效性。回應性是指村民的要求可以得到及時地回應與解決。有效即村規民約的組織載體能夠結合村莊實際將村民生活的方方面面納入管理范疇，管理過程相對靈活，富有人情味。同時在管理成本方面，以村規民約為依托的村民自治使鄉村治理成本大大降低。村莊管理的有效性和回應性越高，村莊善治程度越高。

村規民約進一步走向善治的提升路徑

完善村規民約的制定機制，加強其合法性

首先要加強政府機關對村規民約在鄉村治理中重要性的認識。基層政府要依法指導并監督村規民約的制定與實施，要推進村規民約制定機制制度化，在不干預村莊內部事務的情況下充分引導村民進行自治。同時，村規民約的制定應該充分結合當地實際情況和村民意愿，提升村民的認同感，加強村規民約合法性。因此必須用制度的形式規定村規民約的起草和審議程序，制度化是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是村民自治主體的地位的有力保障。在確保制定過程民主性和制度內容合法性的同時，還可以確保村規民約的科學性。

完善村規民約的監督機制，增強治理透明性和回應性

村規民約的實施，需要制度化的監督機制。基層政府、村兩委以及村民自治組織多主體協同治理，相互監督、定期反饋等渠道需以制度化的形式落實下來，才能充分保障治理過程的透明性，才能使村規民約在基層治理中的長期、有效地運轉。輿論監督作為一種軟性約束，在鄉村治理中起到重要作用。村規民約運轉既要保障村民們的知情權，也要及時回應村民的利益訴求，定期對村民關注的問題進行解決。充分發揮民眾的監督作用，提高治理的透明性和回應性是提高群眾滿意度，推進鄉村治理工作向善治發展的有效途徑。

加強村民的主體參與，提升治理有效性

村民作為村規民約實施與作用的主體，其參與直接影響著村規民約在基層的運轉。在村規民約的制定過程中，就要通過加大宣傳力度、拓寬參與渠道充分動員村民參與村規民約的制定中來。在村規民約的實施與監督中，要通過各種方式調動村民的積極性。如有的村落被打造為旅游村，或發展各類綠色產業等，讓村民利益與公共利益掛鉤，促使村民積極投身于村規民約的建設與執行。

村民作為村規民約制定和實施的主體，其能力水平的提高是實現基層治理現代化的有力抓手。首先要注重培育治理主體的專業能力，通過開展村民、村民自治組織的能力技能培訓，或積極學習先進村經驗，有效提升治理主體的素質能力。其次，要充分調動村莊內部人才資源，發動能力素質相對較高且與群眾具有一定的感情和信任基礎的群體協同治理。

當前，隨著我國城市化進程的不斷加快，人民的需求不斷增加且日趨多元化，原有的基層治理模式也需要與時俱進，滿足人民日益增長的物質文化需求。要解決鄉村治理中的種種難題，進一步實現國家治理現代化，則需要結合理論去探索實踐路徑。善治理論的提出及其應用賦予了鄉村治理新路徑探索以深厚的理論基礎。中國的鄉村治理模式有三個特征，即政府主導、多元治理與精英治理。鄉村治理模式雖然面臨著自治制度流于形式等問題，但以村民自治為核心的村規民約運轉機制呈現出國家還政于社會，政府與社會協同治理的方向，對于善治目標的實現具有巨大的積極意義。村規民約在鄉村的運轉中逐步與國家法律實現有機協同，推動鄉村治理走向善治。

（作者單位：安徽大學）