數字生態文明時代國土空間規劃轉型

摘要：研究目的：探析數字生態文明時代國土空間規劃轉型趨勢和路徑，為國土空間規劃治理提供參考。研究方法：理論分析法和邏輯推理法。研究結果：（1）空間規劃順應人類文明發展不斷演替，農業文明、工業文明和生態文明階段分別對應空間規劃的思想萌芽期、繁榮發展期以及轉型升級期。（2）新時代中國國土空間規劃構建了“五級三類四體系”總體框架，劃定了三條控制線，啟動了國土空間規劃實施監測網絡（CSPON）建設，開展了規劃標準體系的再構建。（3）數字生態文明時代“數字化”與“綠色化”特征推動國土空間規劃的“數智化”與“數治化”轉型。（4）為應對國土空間規劃“數智化”轉型挑戰，應從建設規劃實施制度體系、研發綠色智慧的國土空間治理決策模型、探索“兩山論”雙向轉化路徑等方面，深入推進國土空間規劃“數治化”轉型。研究結論：數字技術賦能生態文明將持續推動國土空間規劃邁入智能化時代，國土空間規劃的“數智化”技術轉型與“數治化”治理轉型將成為必然趨勢。

關鍵詞：國土空間規劃；數字生態文明；“數智化”轉型；“數治化”轉型；規劃轉型路徑

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）03-0001-09

當前全球正步入以大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術為核心的數字時代，數字化力量正在深度滲透并深刻重塑各行各業的要素結構與運行模式[1]。習近平在2023年全國生態環境保護大會上指出“要深化人工智能等數字技術應用，構建美麗中國數字化治理體系，建設綠色智慧的數字生態文明”。同年，“數字生態文明建設取得積極進展”被寫入《數字中國建設整體布局規劃》，為新一代數字科技助力生態治理提出了新的要求。由此可見，數字技術已深深扎根于生態文明的土壤之中，綠色化與數字化的交匯為生態文明建設提供了新的融合點[2]，促使人類社會穩步邁進一個意義深遠的文明樣態——數字生態文明時代[3]。

作為推動生態文明建設的關鍵舉措，空間規劃的重要性日益凸顯。中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了國土空間規劃的戰略定位，即“國家空間發展的指南”“可持續發展的空間藍圖”“各類開發保護建設活動的基本依據”。進入新時代以來，在國土空間規劃的科學引領與有力驅動下，中國生態文明建設從理論到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性變化，包括：科學開展了大規模國土綠化行動，人工造林規模世界第一，近10年全球增加的森林面積1/4來自中國[4]；率先提出和實施生態保護紅線制度，將生態功能極重要、生態極脆弱以及具有潛在重要生態價值的區域劃入生態保護紅線，全國劃定生態保護紅線面積約319萬km2，其中陸域生態保護紅線面積約304萬km2，占陸域國土面積比例超過30%，構建了“三區四帶”國家生態安全屏障，實現一條紅線管控重要生態空間，夯實了中華民族永續發展的根基①。

隨著數字生態文明時代來臨，傳統的規劃理念、技術、方法已很難滿足當下日新月異的國土空間治理需求，數字化與智能化技術倒逼國土空間規劃轉型將成為適應時代發展的必然選擇[5-6]。近年來，研究者已經注意到國土空間規劃轉型的迫切性[7]，并嘗試從地理學、管理學、經濟學、法學等多維學科視角，圍繞國土空間規劃轉型過程中的邏輯重塑[8]、技術變革[9]、體系建構[10]、路徑突破[11-12]等方面展開討論，取得了系列理論和實踐成果。也有研究借助數字化、智能化工具為國土空間規劃技術和方法改進提供了新的視角[13-15]，但尚未有研究結合數字生態文明時代需求探究國土空間規劃轉型的趨勢和路徑。2024年印發的《自然資源數字化治理能力提升總體方案》明確了以構建美麗中國數字化國土空間治理體系為總體目標，為數字生態文明時代國土空間規劃轉型提供了方向指引。為此，本文將從空間規劃發展歷程和中國的改革實踐探索出發，研判數字生態文明時代國土空間規劃轉型趨勢、基礎與挑戰，并提出國土空間規劃轉型路徑思考，以期為保障國家發展空間、守護綠水青山、推動國土空間治理現代化等提供理論參考和科學依據。

1 空間規劃順應人類文明發展不斷演替

空間規劃是對一定區域范圍內空間開發與保護做出的總體安排和綜合部署，是人類社會生產發展到一定水平的產物，并順應人類文明發展階段不斷演替（圖1）。原始文明階段，人們必須依賴集體的力量才能生存，物質生產活動主要依靠簡單的采集漁獵方式，這一階段空間利用更多體現為“物競天擇，適者生存”。此后，人類文明依次進入更高等級的農業文明、工業文明和生態文明三個階段，與之相對應，空間規劃也經歷了不同的發展期。

1.1 農耕文明階段：空間規劃思想萌芽期

農耕文明起源于新石器時代，農業與畜牧業相分離，促使人們選擇適宜進行耕種和狩獵的活動空間，這些需求誕生了樸素的空間規劃選址思維。隨著農耕技術的發展和農具的改良及大范圍使用，人類改變自然的能力產生了質的飛躍，也顯著提高了農作物的種植效率。這一時期，人類祖先開啟了適度改造自然的土地利用規劃實踐，井田制、都江堰等正是前人為提升農業生產力的優秀實踐。同期，隨著國家和城池的出現，城市規劃思想也開始萌芽，《周禮·考工記》中“匠人營圍，方九里，旁三門，國中九經九緯”等都是這一階段空間規劃思想萌芽的有效印證。

1.2 工業文明階段：空間規劃進入繁榮發展期

18世紀英國工業革命開啟了人類現代化進程，也拉開了現代空間規劃的序幕。為了尋求更高質量的生活，人們開始暢想讓城市像一臺高效的機器一樣組裝、運轉。在這樣的暢想下，類似《雅典憲章》中嚴格區分居住、工作、游憩和交通等不同功能的空間規劃理念，造就了當今世界上絕大多數城市的基本格局。同時，簡單、合理的街道布局也成為規劃者的行規，如1811年曼哈頓專員計劃將城市空間規劃為開放式棋盤結構，該結構能夠形成具有適應性和創造性的復雜城市系統，成為世界上其他城市規劃的參照標準。該時期田園城市理論、衛星城理論、有機疏散理論、中心地理論等諸多規劃理念不斷涌現，呈現空間規劃理論、方法和技術百家爭鳴、百花齊放的繁榮發展局面。

1.3 生態文明階段：空間規劃進入轉型升級期

生態文明戰略的提出雖然具有鮮明的中國特色，但也有著廣博的國際視野。隨著工業化迅速發展和城市化加速推進，交通擁擠、環境污染等問題日益嚴峻，產生了氣候變化、生物多樣性下降、土壤退化等負面效應，著力解決工業化、城市化帶來的發展問題成為當前全球各個國家空間規劃所要實現的重要目標之一。2015年聯合國通過了《2030年可持續發展議程》，在這一目標框架下，2016年“第三次聯合國住房與城市可持續發展問題會議”通過了《新城市議程》，它勾勒出一個多元化、可持續和具有抗災韌性的愿景，呼吁推進實現綠色經濟。面向生態文明建設的需要，我國國土空間規劃體系不斷改革完善，向著更加持續、更加韌性、更加智慧的方向不斷轉型實踐，取得了業界的廣泛共識。

綜上，每一次文明的演進都離不開科技進步的推動，隨著科學技術的不斷發展，規劃所采用的技術手段也在持續革新。過去很長一段時期，規劃師們只能依靠紙圖和手繪開展工作，進入20世紀以來，隨著計算機技術的發展，規劃師們已可以利用計算機輕松繪制各種規劃圖紙，并進行精確的計算，大大提高了規劃的效率和準確性。當前，空間規劃已進入多元數據驅動下的科學決策階段，3S等信息技術可以使規劃師更加準確地了解地塊的周邊環境、人口分布、交通情況等因素，從而為規劃和決策提供科學支撐。

2 新時代中國國土空間規劃探索與實踐

長久以來，由于規劃職能分散于多個部門，致使規劃類型過多、內容重疊沖突等問題層出不窮。2018年國家組建自然資源部，負責落實“多規合一”戰略部署要求，重構國土空間規劃體系，歷時5年取得積極成效（圖2）。

2.1 立足全國統一、責權清晰、科學高效目標，構建“五級三類四體系”總體框架

從規劃層級和內容類型來看，國土空間規劃可分為“五級三類”?！拔寮墶笔菑目v向對應我國的行政管理體系，即國家級、省級、市級、縣級和鄉鎮級。其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性?！叭悺笔侵敢巹澋念愋?，分為總體規劃、詳細規劃和專項規劃。從規劃運行方面，可以將國土空間規劃體系進一步分為4個子體系：按照規劃流程可分成編制審批體系和實施監督體系；按照支撐規劃運行可分為法規政策體系和技術標準體系。“五級三類四體系”的總體框架實現了國土空間規劃系統性、整體性重構，形成了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，確立了國土空間規劃在國家空間治理體系中的基礎性地位。

2.2 統籌發展與安全，劃定三條控制線，確定國土空間布局的骨架和基礎

本輪規劃改革高度重視“三區三線”劃定和監督實施，習近平多次強調要堅持系統觀念，把永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。我國首次全面完成了全國陸海生態保護紅線劃定，實現一條紅線管控重要生態空間，為全球生態保護與治理提供了中國方案。作為我國生態文明建設的代表性成果，《中國生態保護紅線藍皮書（2023年）》在首個全國生態日主場活動現場發布，并在“國際濱海濕地論壇”中發布該書英文版。這是我國首部生態保護紅線藍皮書，系統總結了我國生態保護紅線劃定的歷程、方法、成果和實踐案例，提出了加強生態保護紅線監管、完善生態保護紅線制度的思路和建議。該成果在2023年“達沃斯”論壇上被稱為中國應對全球氣候變化邁出的實質性步伐，并被世界自然保護聯盟納入中國落實聯合國《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》的有效實踐，這也意味著我國由全球生態保護的參與者轉變為引領者。

2.3 加強全生命周期管理，啟動建設國土空間規劃實施監測網絡體系（CSPON）

《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》將“建設智慧國土”確立為戰略目標任務，并明確要求建設“國土空間規劃實施監測網絡（China Spatial Planning Observation Network， CSPON）”。具體包括3項任務：一是推進業務網絡聯動，以國土調查以及各項自然資源專項調查為基礎，全過程支撐國土空間開發保護各項管理業務，形成全鏈條、體系化的工作網絡。二是實現信息系統聯通，依托國土空間基礎信息平臺，升級拓展國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統功能，以“空天地網”一體化信息網絡為支撐，縱向實現多層級系統聯通，橫向實現與關聯業務系統的數據互聯。三是完善開放治理網絡，推進落實“共建共治共享”理念，形成社會各界有序便捷參與、共同謀劃、協同攻關、合力創新的國土空間開放治理網絡。

2.4 面向高質量發展，開展國土空間規劃標準體系再構建

為滿足當前規劃工作需要，依托全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會國土空間規劃分技術委員會（TC93/SC4）工作平臺，我國構建了基礎通用、編制審批、實施監督、信息技術4個方面的國土空間規劃技術標準體系框架，并制定了三年行動計劃。按照急用先行原則，《省級國土空間規劃編制技術規程》《主體功能區優化完善技術指南》等多項國家和行業標準已發布實施。其中《省級國土空間規劃編制技術規程》作為全國首個國土空間規劃編制技術規范國家標準，確立了省級國土空間規劃的定位、目標、任務、編制原則，統一了編制程序、技術方法和成果要求，有效指導和規范了省級國土空間規劃編制工作。

3 數字生態文明時代國土空間規劃轉型趨勢

數字化轉型是高質量發展的必由之路，綠色化轉型是生態文明建設的核心要義。伴隨新一輪科技革命快速迭代與全球性生態危機持續惡化，“數字化”與“綠色化”逐漸成為全球發展的重要主題，同時二者也是相互依存、相互促進的孿生體，由此，數字生態文明的概念應運而生，強調在數字時代實現經濟、社會和環境的協調發展，構建可持續的未來。本文基于數字生態文明的時代特征，研判其對國土空間規劃轉型速度與趨勢的深遠影響，整體邏輯關系如圖3所示。

3.1 數字生態文明時代具有“數字化”和“綠色化”特征

數字生態文明是生態文明在數字時代的特有形態[16]，彰顯了“數字化”和“綠色化”持續交融的重要趨勢，回應了推動人與自然和諧共生現代化的現實需要。

（1）數字化引領綠色化高水平發展。數字技術是全球科技革命與產業變革的創新前沿與先導力量，數字化對生態文明建設的撬動、賦能和引領，能夠有效提升生態治理效能的系統性、協同性與精準性，充分釋放生態環境治理效率的疊加或倍增效應。特別是在海量數據與強大算力加持下，大數據、人工智能、物聯網等技術能夠深度挖掘和分析各類數據，實現對資源環境實時監測、動態管理與風險預警，為優化資源配置、提高資源利用效率奠定堅實基礎，為推動人與自然和諧共生提供高效、科學、可持續的智慧決策。

（2）綠色化推動數字化理念革新。數字生態文明時代為數字技術發展提供了廣闊的空間和機遇，應以綠色可持續理念不斷推動數字技術綠色化轉型。通過數字技術與生態文明的深度融合，有效激發數字技術的發展潛能，推動數字技術不斷創新，使其朝著更加符合人類社會發展需要的綠色化方向發展。一方面，綠色化要求將環境友好與資源節約原則納入技術創新之中，使得數字技術從源頭就具備低碳、高效、可持續的良好基因；另一方面，諸如清潔能源技術、環保材料研發、低碳交通解決方案等一系列綠色技術創新或理念革新，將進一步豐富和完善數字化技術體系，為協同推進高質量發展和高水平保護奠定堅實基礎。

3.2 數字生態文明時代推動國土空間規劃加速轉型

數字技術變革浪潮正在重新界定國土空間規劃研究方法和治理形態，數字生態文明時代不斷推動國土空間規劃加速轉型。

（1）數字化轉型是國土空間規劃面臨的必然趨勢。習近平在2021年世界互聯網大會烏鎮峰會賀信中指出：“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響?！碑斀袷澜?，數字化轉型趨勢不可逆轉，空天技術、大數據、人工智能、區塊鏈等新一代數字技術發展日新月異。

數字技術在國土空間規劃中發揮著重要作用，不僅革新了規劃的理念與方法，更有力推動了我國國土空間治理體系與治理能力現代化進程[17]。一方面，數字技術打破了傳統信息壁壘，能夠高效整合與精準量化各類自然資源，實現跨部門、跨區域、跨行業的互聯互通與協同合作，促進了政策制定與執行過程中的橫向協調與縱向聯動，使得國土空間規劃能夠更好地響應多元利益主體的需求。另一方面，數字技術對于提升國土空間規劃編制與實施監督的科學性發揮了關鍵作用，尤其是海量數據和先進算法模型極大地提高了規劃的精準性和執行力，不僅使得全過程動態監控與評估反饋成為現實，也使規劃者模擬預測不同規劃方案的長期效應變得更為可行，確保國土空間規劃在面對復雜環境變化時具有足夠的韌性和適應性。

（2）綠色化與數字化結合對國土空間規劃產生更強的整體效應。由數字化衍生出的人工智能技術迅猛發展，推動社會運行模式和發展形態的底層邏輯發生根本性變革[18]。《全國國土空間規劃實施監測網絡建設工作方案（2023—2027年）》提出以“數字化”“網絡化”支撐實現國土空間規劃全生命周期管理“智能化”，推動美麗中國數字化治理體系構建和綠色智慧的生態文明建設。綠色化為智能化提供明確的價值導向和廣闊的應用場景，確保智能化科技創新始終服務于生態優先、綠色低碳的國土空間治理目標；同時，智能化深度賦能綠色化進程，精細化模擬和預測自然資源、生態環境、社會經濟等演化過程，實現對國土空間系統復雜問題的深度洞察、實時預警與動態調控[19]。因此，綠色化與數字化的協同增效不僅有助于破解當前資源環境約束下的發展難題，更將有力推動我國乃至全球生態文明建設和高質量發展進程，共同擘畫出人類社會與自然生態和諧共融的美好未來。兩者的交匯并非簡單的物理疊加，而是通過深層次的協同與催化作用，產生“1+1>2”的整體效應。

由此可知，綠色化和數字化協同作用，正在共同構建一個全新的國土空間治理框架，并深刻重塑國土空間規劃的理念、方法和技術體系。

3.3 國土空間規劃的“數智化”與“數治化”轉型趨勢

數字化、智慧化深刻推動了國土空間規劃由經驗式向科學式的邏輯嬗變[20]，其轉型方式可界定為“數智化”的技術轉型與“數治化”的治理轉型。

（1）“數智化”技術轉型。國土空間規劃的“數智化”技術轉型主要體現為對現代信息技術的高度集成與深度應用[14]，并對傳統國土空間規劃理念、編制方法、實施監督和管理服務等全流程進行技術層面的革新升級，從而更精準地把握國土空間演變規律，預測未來發展趨勢，制定更為科學合理的規劃方案。其核心優勢在于使得規劃更加依據客觀數據而非經驗直覺，實現資源配置高效化、規劃決策科學化、模擬預測精準化和監控反饋動態化，從而提升規劃的科學性和前瞻性。

（2）“數治化”治理轉型。國土空間規劃的“數治化”治理轉型是指運用數字技術和治理理念，推動國土空間規劃治理體系的現代化和規范化，實現規劃決策、執行、監管和評估全過程的數字化治理轉型過程。它主張借助信息化手段推動治理過程透明化、規范化和法治化，運用數字化手段拓寬公眾參與規劃的渠道和方式，促進多元主體共同參與國土空間規劃的決策和執行過程，繼而形成共建共治共享的新型治理體系。其核心優勢在于能夠有效減少治理過程的隨意性和偏差，提高國土空間治理的公正性、包容性和認可度。

綜上可知，“數智化”技術轉型與“數治化”治理轉型是國土空間規劃的必然趨勢，但二者側重點并不完全一致?！皵抵腔鞭D型偏重于技術創新對規劃方法和工具的升級換代；而“數治化”轉型更注重通過數字化手段重塑規劃治理體系。同時，二者具有相輔相成的互饋關系：“數智化”通過科學決策支持和前瞻性指導，為“數治化”提供了基礎和條件；而“數治化”則通過精細化和規范化的管理，確保了“數智化”決策的有效實施和落地。兩種轉型融合，將構成以數字化管理為基礎、以智能化服務為手段、以規范化治理為核心、以公眾參與和互動為特征的國土空間規劃全面轉型，并在推進國土空間治理現代化過程中互為支撐，共同服務于生態文明建設和高質量發展目標。

4 從“數智化”到“數治化”：國土空間規劃轉型路徑

4.1 “數智化”轉型的基礎與挑戰

隨著全球化和信息化浪潮的不斷推進，國土空間規劃迎來前所未有的挑戰與機遇。客觀評價國土空間規劃“數智化”轉型的基礎條件及面臨挑戰，才能更好地推動新時代國土空間規劃的“數治化”轉型。

4.1.1 “數智化”轉型的基礎條件

（1）繪就了統一的國土空間開發保護藍圖。我國首部“多規合一”的國家級成果——《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》）已正式印發實施，形成了國土空間開發保護利用可持續發展的“中國方案”?！毒V要》以“三區三線”為基礎，三類控制線范圍所占面積雖然不到我國陸域國土面積的50%，但是確定了全國國土空間布局的基礎。《綱要》在國土空間規劃“一張圖”上協調各類專項規劃的空間需求，真正落實了“多規合一”，同時也促進了空間治理的“數智化”轉型。當前地方各級總體規劃、詳細規劃和專項規劃編制正在統籌推進，形成法定化的國土空間開發保護藍圖。

（2）形成了統一的數字化底板。國家通過立法和出臺條例，建立了土地調查制度，現已完成三輪全國國土調查并持續開展年度國土變更調查，推動“國土調查云”技術迭代更新，結合衛星影像、鐵塔視頻、無人機、地面監測點等多維感知手段，以及大數據、人工智能、云計算等信息技術，建立“空—天—地—網”一體化的技術監測、監管體系，全面、及時、準確掌握國土資源基礎數據，為國土空間規劃提供了標準化的統一數字底板。

（3）集成了新一代地理空間“數智化”技術。隨著科技的快速發展，人工智能（AI）技術正以前所未有的速度改變著世界運行的方式，為各行各業帶來巨大的變革?！癆I+遙感”等技術促進了國土空間規劃領域信息處理能力的迭代升級，數據融合和知識服務雙輪驅動“新型業務模式”不斷改變規劃行業的發展方式，如百億級的運算能力將以往需兩周完成的全國土地基礎數據庫整合周期提升至兩個小時，時空數據的分析和評價能力不斷提升。國土空間規劃垂直領域大模型建設也已初見端倪。

（4）探索出資源向資產轉化的地方經驗。在數字生態文明時代，數據成為一種具有巨大價值的重要資源，如何推動“綠水青山”型資源環境要素向“金山銀山”型資產轉換，成為國土空間規劃“數智化”轉型的重要抓手。當前我國部分地區已經探索出較好的實踐經驗。如江西九江的自然資源資產整體配置運營模式，由市政府公開拍賣出讓八里湖、賽城湖等6個湖泊水資源“資產包”，面積1.05萬hm2，跨“三區一市”，在資產包中設置養殖權、水面旅游觀光經營權、水面光伏與風能發電經營權、設施農用地使用權，出讓年限15年，成交價值28.72億元，其中經濟價值23.26億元，生態價值5.46億元，有效促進了生態優勢向發展優勢的轉化。

4.1.2 “數智化”轉型面臨的挑戰

盡管當前國土空間規劃“數智化”轉型已具備了一定的基礎，但其在發展過程中仍面臨一系列的理論與現實挑戰。

（1）國土空間規劃制度體系變革滯后，治理能力仍有較大的提升空間。國土空間規劃轉型不僅是技術手段的革新，更是對既有規劃理論框架、管理體制乃至公眾認知模式的深度重塑與反思。一是盡管全國統一的國土空間數字化底板已形成，但缺乏兼容并蓄的技術標準體系，阻礙“數智化”潛能的充分釋放，使得國土空間規劃的科學性和適應性在精準預測、優化配置和動態管理等環節受到限制。二是如何確保不同地區的國土空間規劃方案在遵循國家統一標準、符合中央宏觀調控要求的同時，還能充分考慮各地基于資源稟賦、發展水平和功能定位的不同，制定靈活適應地方性法規政策的規劃方案。三是從制度創新視角，“數智化”轉型迫切需要建立新的政策法規體系和跨部門協同機制，以適應數字化背景下的規劃編制、審批、實施及監管流程，同時保證公眾參與的有效性和透明度。

（2）國土空間規劃智能化潛力挖掘不足，規劃質量與效率亟待提高。國土空間規劃智能化水平挖掘不足限制了規劃的科學性、精準性和前瞻性。一方面，時空數據快速感知能力建設仍有較大的效能提升空間。盡管現有技術能夠支撐國家層面衛星數據實現年度、季度全覆蓋，甚至達到了月度全覆蓋，但如何構建實時感知、自動處理、預警分析、全生命周期動態監管的數據獲取與處理體系，仍存在著一定的局限性。另一方面，智能化輔助決策工具尚存在較大的潛力挖掘空間?，F有技術手段往往基于靜態現狀和有限經驗，難以充分滿足復雜多變的規劃需求，對數據進行高效整合、精準解讀及創新運用仍顯不足，難以通過智能模擬和多情景分析等方式做出靈活且有預見性的戰略安排；對于規劃執行效果的實時跟蹤監測與動態反饋機制建設優勢還未能充分發揮，在數據深度利用、未來趨勢預測、規劃方案優化以及公眾參與程度和透明度增強等方面存在改善和突破的空間。

（3）國土空間規劃促進自然資源資產保值增值仍處于探索階段。“兩山論”作為生態文明背景下國土空間規劃轉型的一項重要戰略目標，如何由以促進建設空間保值增值為主向自然資源資產系統性、整體性保值增值轉變，當前仍處于探索階段。特別是受限于資源與資產數據銜接不夠、聯動更新機制建立不完備等因素，資源資產數據融合程度還不能滿足國土空間規劃推進“兩山論”探索實踐的新需求。此外，還需通過數據標準融合夯實“資源底圖”，協同各類調查形成“資源資產一張圖”，編制“動態智能規劃藍圖”，實現自然資源資產管理智能化。

4.2 “數治化”轉型的治理路徑

數字技術的迅猛發展和大規模應用正在引發人類社會形態的劇烈變革[21]。如何回應時代關切，響應國土空間治理體系與治理能力現代化建設需求，迫切需要完善國土空間規劃體系，以全要素、全生命周期的創新鏈條建設為抓手，持續推動國土空間規劃“數智化”技術轉型，并把“數智化”的科技賦能轉化為“數治化”的現實效能（圖4）。

4.2.1 立足空間治理能力提升，建設規劃實施制度體系

提升空間治理能力，核心在于構建系統性、科學性和前瞻性的國土空間規劃實施制度體系。一是標準先行。加快制定并出臺《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南》 《國土空間規劃分區和分類標準》 《國土空間規劃城市體檢評估規程》等系列標準。二是戰略引導。落實國家重大發展戰略，以主體功能區戰略引領產業和重大生產力合理布局，健全基于主體功能定位的國土空間差異化開發保護制度，提升對重大戰略的支撐和保障能力，系統謀劃針對不同功能區的國土空間布局優化制度設計。三是機制傳導。完善總體規劃管理規則，創新詳細規劃管理方式，加強村莊規劃編制管理，健全專項規劃目錄清單管理制度和審核銜接機制，建立總體規劃與相關規劃之間邊界清晰、權責匹配的傳導路徑及管控規則，推動國土空間開發保護“一張藍圖”落地見效。

4.2.2 立足質量和效率提升，研發綠色智慧的國土空間治理決策模型

將綠色、智慧技術充分融入國土空間治理現代化進程，形成既深植于科學理性又兼顧高效運作的國土空間治理決策框架，實現治理質量與效率雙維度提升。一是針對國土空間巨系統跨層級、多目標、多主體、復雜性場景規劃，在充分梳理已有各類空間治理規則和不同場景規劃決策流程的基礎上，著力打造“人工智能規劃師”。二是推動國土空間規劃工程技術的數字化智能集成，形成國土空間治理決策分析模型，突破多場景國土空間變化模擬仿真技術，構建國土空間規劃智能管控平臺。

4.2.3 立足資源—資產轉化，探索“兩山論”雙向轉化路徑

推動自然資源與資產的相互轉化，不僅是落實經濟高質量發展的重要戰略，更是數字生態文明建設的重要任務。需要立足“兩山論”雙向轉化路徑，夯實數字生態基底，打造“資源變資產、資產變資本、資本變資金、資金反哺資源保護”循環往復、互為支撐的閉環系統。在充分跟蹤和總結地方經驗的基礎上，以調查為基礎，產權為根本，估價為手段，增值為目標，協同為關鍵，解決資源資產信息分散、權利體系與權能不清等問題，實現資產價值顯化、資產整體性配置以及有效市場和有為政府結合的目標。

5 結語

數字技術賦能生態文明為新時代高質量發展和高水平保護注入新的發展動能，并持續推動國土空間規劃邁入智能化時代。在數字生態文明時代，國土空間規劃的“數智化”技術轉型與“數治化”治理轉型將成為必然趨勢，這種轉型不僅是對傳統規劃理念與方法的革新升級，更是回應現代科技發展與社會治理深度耦合的重要體現。值得注意的是，國土空間規劃涉及經濟、社會、文化、政治、生態等多個維度，僅依賴數字技術很難客觀反映現實的復雜性，甚至可能出現決策偏差。在擁抱技術革命帶來的種種機遇時，要始終保持警惕與自主，深刻理解和有效運用新技術，堅持以人為本、綠色可持續的價值導向，打造人與自然和諧共生的新型國土空間治理體系。

參考文獻（References）：

[1] 蔡躍洲. 中國共產黨領導的科技創新治理及其數字化轉型——數據驅動的新型舉國體制構建完善視角[J] . 管理世界，2021，37（8）：30 - 46.

[2] 張波，王媛祺，吳班，等. 數字生態文明的內涵、總體框架和推進路徑[J] . 環境保護，2023，51（21）：34 - 38.

[3] 劉國菊. 數字生態文明建設的內在邏輯與實踐路徑[J] .人民論壇·學術前沿，2023（18）：87 - 91.

[4] 王廣華. 珍愛地球 人與自然和諧共生——寫在2023年“世界地球日”之際[N] . 人民日報，2023 - 04 - 21（10）.

[5] 岳文澤，侯麗，韋靜嫻. 國土空間治理的數字化轉型：基本內涵、模式演進與關鍵挑戰[J] . 中國土地科學，2024，38（1）：40 - 50.

[6] 羅亞，宋亞男，余鐵橋. 數字化轉型下的國土空間數字化治理邏輯研究[J] . 規劃師，2022，38（8）：111 - 114.

[7] 呂曉，王亞男，牛善棟，等. 國土空間規劃與土地要素市場化配置：互動機制與融合路徑[J] . 中國土地科學，2022，36（12）：10 - 19.

[8] 曹小曙. 基于人地耦合系統的國土空間重塑[J] . 自然資源學報，2019，34（10）：2051 - 2059.

[9] 谷曉坤，吳沅箐，代兵. 國土空間規劃體系下大城市產業空間規劃：技術框架與適應性治理[J] . 經濟地理，2021，41（4）：233 - 240.

[10] 周小平，趙萌，錢輝. 協同治理視角下空間規劃體系的反思與建構[J] . 中國行政管理，2017（10）：10 - 15.

[11] 丁志剛，石楠，周嵐，等. 空間治理轉型及行業變革[J] .城市規劃，2022，46（2）：12 - 19.

[12] 宋明潔，盧新海，潘方杰. 基于地理設計的智慧國土空間規劃框架構建——以縣級國土空間總體規劃為例[J] . 自然資源學報，2022，37（11）：2990 - 3004.

[13] 鮑海君，曹偉，葉揚，等. 數據驅動的國土空間規劃：理論、范式及趨勢[J] . 中國土地科學，2024，38（1）：60 - 70.

[14] SON T H， WEEDON Z， YIGITCANLAR T， et al. Algorithmic urban planning for smart and sustainable development： systematic review of the literature[J] . Sustainable Cities and Society， 2023， 94. doi： 10.1016/j.scs.2023.104562.

[15] PARK C， NO W， CHOI J， et al. Development of an AI advisor for conceptual land use planning[J] . Cities， 2023， 138. doi： 10.1016/j.cities.2023.104371.

[16] 施志源，景池. 數字生態文明制度化：時代意蘊、發展困局與破局策略[J/OL] . 中國地質大學學報（社會科學版），2024. https：//doi.org/10.16493/j.cnki.42-1627/ c.20240015.001.

[17] 于昊辰，呂曉，楊俊，等. 面向中國式現代化的國土空間治理：從理論邏輯到實現路徑[J] . 中國土地科學，2024，48（1）：9 - 19.

[18] 羅會鈞，查云龍. 人工智能時代的全球治理轉型與中國應對[J] . 上海交通大學學報（哲學社會科學版），2023， 31（12）：13 - 24.

[19] CUI X F， LI F， DE VRIES W T. Smart land use planning： new theories， new tools and new practice[J] . Land， 2023， 12（7）. doi： 10.3390/land12071315.

[20] 甄峰，李智軒. 數據驅動的中國城市空間治理框架設想[J] . 經濟地理，2023，43（5）：26 - 35.

[21] 郁建興，高翔，王詩宗，等. 數字時代的公共管理研究范式革命[J] . 管理世界，2023，39（1）：104 - 116.

Transformation of Territorial Space Planning in the Era of Digital Ecological Civilization

FENG Wenli， ZHANG Hui， CHEN Meijing， TIAN Zhiqiang， ZHANG Jia

（China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the trend and path of territorial space planning transformation in the era of digital ecological civilization， to provide reference for the territorial space planning governance. The research methods of theoretical analysis and logical reasoning are employed. The results show that： 1） the evolution of spatial planning aligns with the progression of human civilization， and the agricultural， industrial， and ecological civilization stages correspond to the ideation， expansion， and transformation periods of spatial planning， respectively. 2） The new era of territorial space planning in China has established a comprehensive framework consisting of the “five levels， three categories and four systems”， defined three control lines， initiated the China Spatial Planning Observation Network（CSPON）， and reconstructed the planning standard system. 3） Characteristics of “digitization” and “greening” in the digital ecological civilization era drive the transformation of territorial space planning towards “digital intelligence”and “digital governance”. 4） To cope with the challenges of territorial space planning transformation towards “digital intelligence”， efforts should be made to establish an institutional system of planning implementation， develop green and intelligent decision-making models for territorial space governance， and explore dual transformation paths based on the “Two Mountains Theory”. In conclusion， empowering ecological civilization with digital technology continues to promote the territorial space planning into the intelligent era， and the transformation of “digital intelligence” and “digital governance” in territorial space planning has become an inevitable trend.

Key words： territorial space planning； digital ecological civilization； “digital intelligence” transformation； “digital governance” transformation； planning transformation path

（本文責編：郎海鷗）