耕地保護補償制度的定位反思與規范重構

摘要：研究目的：探析耕地保護補償制度的立法定位，準確把握耕地保護補償制度的調整范疇，為正在制定的《耕地保護法》關于“國家建立耕地保護補償制度”提供具體的立法建議。研究方法：規范分析法和制度目標分析法。研究結果：（1）耕地保護補償制度在認識論層面，耕地權利設限與補償的法權基礎模糊；在本體論層面，耕地保護補償的內涵外延尚存爭議；在價值論層面，生態供益與增益的激勵屬性無從彰顯。（2）耕地具有資源利益和生態利益一體兩面共存的屬性，《耕地保護法（草案）》相關條款仍是在“資源—管制”立法理念下的產物，存在顯著構造缺陷。（3）以補償目的為基準，該制度涵蓋耕地資源存續補償與耕地生態保護補償；以補償屬性為基準，該制度包括耕地保護填平補償與耕地保護獎勵補助。研究結論：建議通過“一般規定+具體制度群”的立法模式在《耕地保護法》中完善耕地保護補償制度，從而實現該制度維護糧食安全和生態安全的目標定位、價值導向和功能預設。

關鍵詞：耕地保護補償；耕地資源存續補償；耕地生態保護補償；耕地發展權；生態價值

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）03-0010-08

基金項目：國家社會科學基金一般項目“國土空間用途管制制度研究”（20BFX159）；國家社科基金重大項目“生態文明視野下自然資源資產產權法律制度研究”（21ZDA091）。

耕地保護補償是耕地保護研究中的獨特場域，它既承載著耕地資源價值和生態價值實現的功能，直接關聯著耕地背后農民的經濟權利與發展利益，又因耕地生態價值難評估、發展價值難衡量，面臨諸多詰難。如何識別耕地保護補償指向的權利主體，鄉村振興戰略下的耕地保護補償如何滿足耕地保護主體的利益訴求，如何實現耕地的生態價值及耕地發展權等諸多問題，目前尚未厘清其規范路徑，亟待溯源和化解。自2016年國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》中明確提出完善耕地保護補償制度以來，國家出臺了包括《土地管理法實施條例》在內的一系列政策法規，《耕地保護法》也被列入十四屆全國人大常委會立法規劃，旨在推進我國耕地保護補償的法治化進程。

當前學界從理論依據和運行機制兩個維度研究耕地保護補償。理論依據主要有委托—代理學說[1]、外部性學說[2]、發展權轉移學說[3]、糧食安全學說[4]等，為耕地保護補償的開展提供了豐富的理論證成。運行機制研究涵蓋宏觀和微觀層面：宏觀層面上，趙凱提出建立“三級三循環”的補償模式[5]，周小平等則提出建立“雙縱雙橫”的實施框架[6]；微觀層面涉及主體、內容、標準等要素的探討，如吳宇哲等探討輪作休耕補償機制[7]，苑全治等開展對區域耕地保護補償的研究[8]，雍新琴等分析補償標準確定的依據[9]。總體來看，既有研究多停留在對實踐操作的簡單評述或對未來實踐的理性展望。近期，部分學者開始關注《耕地保護法（草案）》中耕地保護補償制度的構造缺陷，指出其激勵性不足，但也僅局限于探討耕地發展權的補償問題，對該制度的調整范圍缺乏體系思考[10]。因此，筆者試圖探索以下問題：耕地保護補償制度包括哪些核心內容？該制度如何在立法中作出規范性表達？有鑒于此，本文基于制度目標分析方法，分析當前我國耕地保護補償制度的實然構造缺陷，闡釋該制度的應然目標定位，進而對其進行體系化構造，以期為完善耕地保護補償立法提供參考。

1 耕地保護補償制度的構造缺陷

從生態哲學理論的認識論、本體論和價值論三個層面對該制度進行分析，本文認為我國現有制度規定存在基礎不明、邊界不清及功能限縮等問題，造成耕地保護補償的法治化障礙。

1.1 制度基礎不明：耕地權利設限與補償的法權基礎模糊

耕地上承載的承包經營權，是耕地資源作為私產的權利功能表征[11]，但耕地除具備私產屬性外，同時還承載著以保障分配和糧食安全為內容的公共屬性。耕地權利主體追求利益最大化的私權訴求與公權力主體保障公共利益的職責使命之間存在天然張力，這一內在矛盾決定了耕地保護任務的復雜性。耕地的糧食安全保障功能，要求公權力對耕地的用途和種植進行管制，允許公法適度介入私權以限制耕地利用方式。然而，私產的保護首先要避免來自公權的恣意限制，在公益與私權沖突時公益優位的體制下，公權對耕地產權的限制并非天然正當，更不能簡單以公共利益直接作為限制理由。那么公權力依據什么對耕地進行限制？邊界何在？法權基礎又是什么？

根據傳統的行政法原則，對私人財產的使用應基于公共利益，且須通過征用或征收制度來實施。當財產權被剝奪或過度限制時，國家應提供相應的補償以彌補損失。但當前我國對耕地的限制更多地體現為用途轉用管制、指令輪作休耕等方面，并未涉及對耕地財產采取直接征收或征用方式的剝奪。因此有學者另辟蹊徑，指出當前對耕地財產權限制屬于管制性征收[12]，管制性征收“雖不改變自然資源所有關系，但導致既有自然資源使用權喪失”[13]。也有學者認為雖然我國當前限制耕地使用權的方式與管制性征收相似，但其本質并非管制性征收，因為對耕地財產權的限制并未構成耕地利益相關者的“特別犧牲”，在本質上仍屬于“財產權社會義務”[14]，財產權社會義務要求耕地使用權作自我限縮，基于此對耕地的限制進行經濟給付并非補償而是“獎賞”。至此，耕地權利設限與補償的法權基礎仍存模糊，亟待溯源和追問。

1.2 制度邊界不清：耕地保護補償的內涵外延尚存爭議

2016年《關于健全生態保護補償機制的意見》和2021年《關于深化生態保護補償制度改革的意見》都將耕地作為生態保護補償制度運用的七大重點領域之一，提出完善“耕地保護補償制度”，并將“農業生態治理補貼”和“輪作休耕補償”作為該制度的主要內容，可見兩文件都將“耕地保護補償制度”作為“生態保護補償制度”的下位概念。同時，在2021年出臺的《土地管理法實施條例》和2022年《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）也采用“耕地保護補償制度”這一概念，但未將“輪作休耕補償”的相關內容納入其中。而2020年《生態保護補償條例（草案）》第十三條第一款提出國家實施“耕地生態保護補償”，并在第二、三、四款規定了“輪作休耕補償”的相關內容。綜上可見，當前國家的政策法律文件中對耕地保護補償制度的稱謂和內容尚無定論，致使其邊界存在爭議。比如：該制度的表述到底是“耕地保護補償”抑或“耕地生態保護補償”，二者內涵是否一致？“耕地保護補償”是否屬于“生態保護補償”的下位概念？“輪作休耕補償”是否屬于“耕地保護補償”的范疇？

政策法律對該制度的定義不清，致使學界對耕地保護補償內涵外延的理解存在較大分歧。如秦靜提出“在既有耕地保護補償的基礎上額外進行耕地生態保護補償”[15]，其本質上是未理解耕地保護補償對耕地生態保護補償的包容性，將其范疇狹義化。還有學者提出應建立反映糧食價格、勞動報酬與糧食品質的耕地保護補償[16]。此類觀點認為耕地保護補償承擔與各類農業補貼相同的功能，存在擴大耕地保護補償制度內涵外延之嫌。靳相木等提出要從研究范式上區分農業保護補償與耕地保護補償[17]。由此觀之，耕地保護補償制度的范疇仍不清楚，或將其限縮在耕地生產性補償層面或將其擴展為農業補償層面，影響了該制度對實踐操作的精準規范。

1.3 制度功能限縮：生態供益與增益的激勵屬性無從彰顯

現行的補償制度過分強調耕地資源價值，而沒有足夠關注耕地生態系統服務價值，導致耕地生態保護的激勵效果不佳。《耕地保護法（草案）》第五十二條規定“對耕地和永久基本農田保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產量和糧食商品率高的地區和承擔耕地保護任務的集體經濟組織、國有農場等給予獎補”。然而，采用規范分析的方法，從該條款的表征含義來看，享受補償的前提都在強調維護耕地經濟產出價值。具言之：其一，對“耕地和永久基本農田保護任務重”的地區。根據《基本農田保護條例》等相關規定，永久基本農田制度本質在于維護耕地經濟產出價值和糧食安全。其二，對“耕地保護目標責任完成好”的地區。2018年國務院辦公廳發布的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》要求建立和完善對省級政府耕地保護責任目標的考核制度，考核制度采用年度自查、期中檢查、期末考核相結合的方法，但考核規定主要集中在耕地數量方面①。從以上可知，耕地保護目標責任完成好的地區即耕地資源數量達標和以糧食產量為內容的耕地質量達標，突出了對耕地資源的存續目標考核。其三，對“糧食產量和糧食商品率高”的地區，其內涵不言自明，亦是強調耕地的經濟產出價值，突出耕地的資源存續屬性。

耕地作為一種特殊的自然資源，資源屬性與生態屬性并存，耕地的資源屬性以其生產價值得以彰顯，而生態屬性作為耕地的重要屬性卻未受到應有的關注和重視。當前制度設計過于強調耕地的資源價值，對耕地生態屬性考慮不足，亟需對此制度之定位進行糾偏。

2 耕地保護補償制度的目標定位

制度發揮其價值的前提是其內容與目標設定協調。本文將從制度目標的生成、表達、實現三個縱向的維度展開，對我國耕地保護補償制度的目標定位進行深度剖析。

2.1 目標生成：滿足耕地保護激勵的制度需求

我國長期以來的耕地保護制度過于強調約束性保護，而較少關注激勵性保護。究其原因：一是國家過分依賴剛性的行政命令和監管機制，忽視了運用經濟激勵這一柔性手段的重要性；二是當前的耕地保護屬于自上而下的體制，中央通過立法和土地規劃等方式強調基層政府和農戶的保護義務，并通過指標任務的層層下達實現保護目標。但由于耕地非農非糧利益差的存在，地方和農戶基于經濟人的思維，驅動耕地利用形態轉變的內在動因無法消解，導致保護效果不佳。事實上，當前環境立法被機械分割為污染防治、自然資源保護和生態保護三個子系統[18]，環境、資源和生態一體化的理念在這種分割立法中難以得到有效貫徹。上述耕地保護措施遵循“資源—管制”的立法思路，歸根結底是“資源管制制度群”。呂忠梅指出現有自然資源立法較少全面系統考慮自然資源的生態價值和公共屬性，導致自然資源開發利用與保護的對立[19]。

從實際效果看，剛性約束措施未能達到有效保護耕地的目標，亟需引入新的規制手段[20]。耕地是一種具有公共資源屬性的稀缺資源，其生態和社會效益無法由私人獨占，也難以獲得受益者的支付。而耕地的耕種收益往往低于建設開發的收益，導致私人愿意保有的耕地量低于社會需求量。因耕地保護存在高昂的機會成本，只有當外部效益能覆蓋機會成本時，地方政府和農戶才會自發保護耕地。耕地保護補償制度正是對長期以來基于剛性手段的命令控制型機制的彌補，同時又是避免農戶自愿保護耕地機制無法有效運作的必然選擇。

2.2 目標表達：生態增益的耕地保護制度效能

環境利益作為環境法的核心范疇，包括了基于環境資源與生態系統服務功能產生的生態利益，也包括了基于環境與自然資源的經濟屬性而生成的資源利益[21]。在“資源—管制”理念下，耕地數量紅線是管制的直接目標，而“耕地資源存續補償”是達致耕地數量紅線維持的重要手段，本質上是“以維持和存續環境對人類的或人類所需要的其他環境條件的基本能力或基本功能為控制目標”的基本環境能力保持制度[22]。當前的耕地保護制度設定更符合“耕地資源存續補償”的屬性內涵，因而此制度目標的最優結果也只能滿足現有耕地資源質效的維持，盡管這種保護的作用最終也會對耕地的生態利益附帶性地予以保護，但這并非該制度之本質功能。

自然資源具有多元價值，應合理界定自然資源的生態屬性[23]。近年來，一些學者開始關注耕地的生態系統服務價值，嘗試構建耕地保護補償制度中的“耕地生態保護補償”這一核心子制度[24]，試圖推動耕地保護補償制度的目標由實現糧食安全向糧食安全和生態安全兼顧轉變。然而，當前關于生態保護補償在耕地保護領域的運用的雛形雖初步形成，但其制度內涵尚不明確。實踐中耕地生態保護補償的運行混亂，甚至將耕地生態保護補償等同于耕地保護補償，深層次的原因在于其實質內涵在制度法律化過程中尚未達成共識。要準確界定該制度實質內涵，須從它的上位概念生態保護補償制度的屬性入手。事實上，生態保護補償是為了增益生態價值，維護生態安全所做的制度安排。因此，必須立足于生態增益的功能屬性來考量耕地生態保護補償的定位，即以生態利益的有效供給為其價值追求，從而契合“三位一體”理念下實現耕地數量、質量、生態效益整體提升的目標要求[25]。

2.3 目標實現：實現耕地空間正義的制度價值

如前所述，在“資源—管制”理念下，我國耕地保護紅線的目標設定旨在實現耕地資源的存續，而不首先關注耕地生態價值的維護。我國的耕地保護制度側重于約束性保護的根源在于“總行為控制主義”的立法思路[26]。在這一立法思路下，必然會抑制耕地資源的保護效率，引發耕地“空間生產正義”的利益表達[27]。因為總行為控制主義下的制度設計只關注總體目標是否實現，而不去關注個體是否被激勵、如何被激勵。當前耕地保護補償的受償主體僅限于地區政府和集體組織這些宏觀層級，沒有將利益回饋到實際與耕地資源利益相關的微觀層級，無法實現耕地保護者空間性分配正義的利益訴求。

具體而言，《耕地保護法（草案）》第52條將補償對象限定在“地區”“集體經濟組織”和“國有農場”的范圍內，卻忽視實際上承擔耕地保護任務的農戶或具體經營者，導致激勵對象的錯置。耕地保護補償應更側重于對個體利益的調節，矯正“私權利益分配不正義”的現象[28]。該制度的激勵對象是耕地保護者，耕地保護補償的法治目標是實現“環境利益分配正義”[29]，維護此目標必須建構地利共享秩序，建立耕地保護服務與耕地保護者收益掛鉤機制，側重于對個體利益的調節，矯正個體間利益分配不正義的現象。

總之，耕地保護補償制度的顯著功效正是實現對“總行為控制主義”模式的糾偏，化解因耕地保護而導致的私益與公益的失衡問題。耕地保護補償是耕地背后利益主體正義訴求的合理表達，補償原因不能簡單被認定為是耕地這一資源承載的財產權的社會義務，也不能將所有管制行為簡單地劃定為管制性征收或準征收這一傳統的財產權限制類型，只有維護此利益訴求才能實現耕地保護主體間的利益平衡。

3 耕地保護補償制度的體系構造

通過對耕地保護補償的制度構造和目標定位進行考察，當前我國耕地保護補償制度仍存在范疇不清、適用混亂等諸多問題，其本質上是未對耕地保護補償的制度體系予以理性考量，因此有必要對該制度進行體系化構造。

3.1 補償目的為基準：耕地資源存續補償與耕地生態保護補償

耕地具有資源利益和生態利益雙重屬性，因而耕地保護補償制度包含了針對耕地資源存續和耕地生態保護兩類補償，即“耕地資源存續補償”“耕地生態保護補償”。雖然二者都具有激勵的屬性，但存在以下區別：第一，從補償目的來看，前者在于彌補耕地權利人因無法將耕地轉為其他更高效用途而遭受的機會成本損失，這類補償以維持現有耕地資源量為目標，其效果在于避免耕地過度開發利用；后者在于激勵耕地權利人承擔提升耕地生態系統服務功能的行動，這類補償以修復和增進耕地生態功能為目標，其效果在于促進耕地的可持續利用。第二，從行為邏輯來看，前者受償主體的行為往往是消極不作為的形式，即不將耕地轉作他用即可達到補償要求；后者受償主體往往需要采取積極作為的形式，對耕地進行綠色耕作。第三，從補償效果來看，前者追求耕地資源數量質量不降低，最理想的效果是實現當前耕地資源的質效維持；后者追求耕地的生態服務價值的增益，促進耕地生態價值的持續供給。綜上，兩類補償在目的、行為和效果上有明顯區別，將其明確區分，有助于精準把握該制度的調整范疇。

3.2 補償屬性為基準：耕地保護填平補償與耕地保護獎勵補助

傳統觀點認為，補償僅是對合法行為造成后果的彌補，不具有可責難性，但并非所有受到合法侵害的既得權都應獲得補償，行政法中主張國家補償的適用應以特別犧牲為要件。因此，有學者提出國家補償的本質是在既得權受損失中，對符合特別犧牲標準的部分進行填平補償[30]。當前我國對耕地的限制更多地體現為用途轉用管制、種植用途管制、指令輪作休耕等方面。對于前兩種耕地限制的補償，本質是對耕地保護制度所剝奪的耕地資源發展權益的補償。因為其土地大部分被劃定為耕地或永久基本農田，只能進行農業生產甚至在種植用途管制下只允許特定農作物的種植，遭受了耕地利用選擇的機會成本損失，對此有必要建立耕地保護區補償機制填平其損失。至于第三類對耕地輪作休耕的強制，是政府為了保護耕地資源，提高耕地質量而推行的一項政策。輪作休耕補償主要是對農戶在放棄種植期間受到的經濟損失進行補償，以鼓勵農戶積極參與輪作休耕。上述三類補償應歸類為“耕地保護填平補償”，是受損者本來應得的分配收益，可以看作是對其社會貢獻的對價，但絕不是社會對其的獎勵，更不是一種“恩賜”。因為這三類都是為了消解耕地非農化和非糧化的動因，本質上仍屬于“耕地資源存續補償”的范疇。

然而，已有學者指出傳統觀點單一彌補性的不足，認為補償發生的原因除合法行為對他人產生了損失外還有行為者使他人獲益的行為。對前一種行為，須對損害者彌補損失；對后一種行為，須對利益提供者給予回報[31]。因而，除了對權利損害的“填平補償”，還應有對行為的“獎勵補助”。采用邏輯語義的分析方法，《耕地保護法（草案）》第五十二條采用了“獎補”而非“補償”或“獎勵”的表述，其在規范意義上暗含著該制度并非只有損害填平的補償，還應具有激勵屬性的補助。狹義的“補償”以某項權益因合法行為而受損為要件。“補助”與以彌補性為特征的狹義的“補償”相比，其受償方并不存在任何損害，而更多地體現為“獎勵”屬性，具有導向性、支持性、條件性，從而激勵特定主體從事保護行為。從解釋論來審視，當前實踐層面、政策文件或立法中采用廣義的“補償”，其既涵蓋填平性“補償”也涵蓋獎勵性“補助”，具體可將其歸納為耕地保護填平補償與耕地保護獎勵補助。

二者主要存在以下區別：補償目的不同，前者旨在彌補權利損害，后者不以權利損害為要件，旨在通過資金激勵來引導特定的主體從事耕地保護行為；補償機制不同，前者具有普惠性，后者是差異性的績效獎勵，包括對耕地生態供益的獎勵和對耕地資源存續的獎勵；補償額度不同，前者以耕地保護主體的機會成本損失為補償額的下限，后者以耕地保護主體為其他社會成員提供的正外部性價值為補償額的上限。綜上，兩類補償在目的、機制和額度上有所區別，將其明確區分，有助于充分發揮該制度的激勵屬性。

4 耕地保護補償制度的規范重構

耕地保護區補償和耕地輪作休耕補償屬于耕地保護填平補償，本質上歸屬于耕地資源存續補償的范疇；耕地生態保護補償是典型的對耕地生態系統服務貢獻行為的補償，也是生態保護補償在耕地保護領域的典型體現；耕地保護獎勵補助既關注耕地資源的存續也關注對耕地生態保護的激勵，所以此類補償同屬于耕地資源存續補償和耕地生態保護補償的范疇（圖1）。良好的立法技術要達到破題界定概念、排列邏輯一致等狀態，實現一般引導與可操作相結合[32]。耕地保護補償在《耕地保護法》中應當通過“一般規定+具體制度”的模式完成制度嵌入，即涵蓋一般規定和耕地生態保護補償、耕地保護區補償、耕地輪作休耕補償、耕地保護獎勵補助等具體制度群。

4.1 耕地保護補償的一般規定

一般規定不僅有宏觀指導效果，還具有概念解釋機能。耕地保護補償的一般規定要立足于“誰受益誰補償，誰受損誰受償”的原則，突出補償主體、受償主體、補償標準等內容，為各類具體的耕地保護補償制度的表達提供規范指引。具體來說，“誰受益誰補償，誰受損誰受償”的原則簡明地指出了耕地保護補償的補償主體和受償主體，同時說明了補償的客體是“益”，包括資源利益與生態利益兩個維度，提供益處和損失益處兩大方面，進一步闡明補償標準是供“益”或損“益”的量，即補償標準應充分考量相關主體被限制發展的機會成本損失或提供的生態供給服務。結合前述分析，建議將一般規定表述如下：

“第X條[一般規定]為激勵耕地保護行為，國家應當按照誰受益誰補償、誰受損誰受償的原則，建立耕地保護補償制度，在綜合考慮耕地系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本的基礎上，由耕地保護受益者對耕地保護者給予補償。”

4.2 耕地生態保護補償

當前我國耕地生態保護補償缺乏立法規范，無法為耕地生態保護者提供穩定預期收益。耕地生態保護補償地方實踐為探索耕地生態保護補償模式提供有益借鑒。

在我國地方實踐中，耕地生態保護補償的實施主要分為三種類型：傳統補償、綜合補償和專項補償。以廣東省為代表的傳統補償模式以耕地的資源價值為主，并未設立特定的耕地生態保護補償制度，但要求資金用于耕地生態環境建設；以上海市及江蘇省蘇州市為代表的綜合補償模式提出耕地生態保護補償的概念，但其未單獨評估耕地的生態價值，而是將耕地的生態、資源價值融為一體，因而難以確定耕地資源和生態價值的補償比例；以北京市海淀區為代表的單獨補償模式充分認可耕地的生態服務價值，明確將耕地生態保護補償與傳統資源性補償進行區分，因而該模式更具合理性。建議將耕地生態保護補償的具體內容表述如下：

“第X條[耕地生態保護補償]國務院自然資源主管部門會同有關部門建立耕地生態保護補償制度，對采取保護性耕作方式的農戶給予補償。具體補償標準按照耕地生態服務功能價值和投入成本確定。”

4.3 耕地保護區補償

耕地保護區是對耕地實行特殊保護而依國土空間規劃或其他法定程序劃定的以鄉鎮為單位的耕地保護區域，包括永久基本農田和一般耕地。耕地保護區補償是針對劃定為耕地保護區的耕地，進行經濟補償以彌補耕地權利人的機會成本或耕地發展權的損失。無論是機會成本的損失補償還是耕地發展權的損害補償正是以權利損害為前提的耕地保護填平補償。然而我國現行立法未界定耕地發展權，更未對限制發展權的行為進行補償。以法律形式確立耕地保護區補償制度正是規范耕地發展權屬和配置的有效舉措[33]。

耕地保護區補償具體包括縱向和橫向兩方面。在縱向層面，中央作為補償主體，應當從中央財政預算、新增建設用地土地有償使用費、部分耕地占用稅和土地出讓收入等資金中提取固定比例建立耕地保護補償基金。具體實施方式可參照耕地地力保護補貼的運行機制，按照村組登記、鄉鎮初核、縣級確認的程序，由每個縣將中央撥付的補償資金和省、市地方政府財政另行安排的資金，作為當年補償資金總規模，由縣政府審核確認全縣納入耕地保護區補償范圍的耕地面積，計算出本縣的畝均補償標準，最終將補償資金分配給承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農戶。

在橫向層面，建立省際間補償制度，對耕地保有量和耕地質量排名靠前的省份給予補償，提高地方政府保護耕地的積極性。具體的操作機制如下：首先，需要計算各省耕地資源的供給量和需求量，以確定各省的耕地保護目標責任。其次，通過測量耕地生產力水平是否能滿足當地人口糧食消費水平來確定各省耕地指標的赤字或盈余，由赤字區作為補償主體對盈余區進行補償。最后，將補償標準與耕地赤字或盈余的幅度掛鉤，即赤字越大，需支付的單位面積補償標準越高。總之，建立區域之間以利益為紐帶的補償機制，保障補償和受償的公平性正是創設此制度之目標遵循。因此，建議將耕地保護區補償制度的具體內容表述如下：

“第X條[耕地保護區補償]耕地保護區以鄉（鎮）為單位定界，由縣級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門劃定。國務院應當設立耕地保護補償基金，按照耕地保護任務和面積大小，對耕地保護區內的集體經濟組織和農戶給予補償。

國家建立省際耕地保護區補償制度，耕地赤字省區應當向耕地盈余省區支付補償，具體辦法由國務院制定。”

4.4 耕地輪作休耕補償

當前對輪作休耕開展的補償主要依據政策文件，而相關法律遲未出臺，致使輪作休耕補償陷入無法可依的窘境[34]。因此，《耕地保護法》應當明確規定輪作休耕參與者的權利損益及補償機制，激勵農戶參與輪作休耕。

行政機關和農戶是輪作休耕的起始和末端主體。前者確定具體地塊并支付補償資金，后者開展輪作休耕并享有受償權。中央政府代表公共利益，主要支持急需實施輪作休耕的地區，并鼓勵條件允許的省份自主實施。因此，中央政府的縱向轉移支付應是輪作休耕補償的主要資金來源。輪作休耕補償的本質是填平補償，因此其受益者主要是農戶和土地流轉后的實際經營者，而非耕地所有者或無實際生產經營的土地承包權人[35]。因為在“三權分置”模式下，經營權人在一定期限內對承包地具有耕作和收益的權利，這種經營權具有期限短和不確定性的特點。作為理性經濟人的經營者，往往會對耕地進行過度利用，而不愿進行必要的養護。因而指令性的輪作休耕必然引發耕地實際經營主體分配正義的利益訴求，其只有注入“輪作休耕補償權利”才能實現主體間利益的平衡。輪作休耕補償標準應采用機會喪失成本法確定，計算耕地實際經營主體輪作休耕造成的直接損失和投入維持耕地質量的成本。此外，由于我國區域經濟發展水平和資源稟賦存在差異，機會成本和維護成本也各不相同，因此，確定輪作休耕補償標準時要充分考慮這種差異性，并進行差別化管理。

“第X條[耕地輪作休耕補償]國家建立耕地輪作休耕補償制度，國務院農業農村主管部門應當根據輪作休耕區域原有種植收益、耕地管護投入等確定輪作休耕補償標準，對承擔輪作休耕任務而造成收益損失的耕地實際經營者予以補償。

縣級以上地方人民政府可以根據實際，建立本地區輪作休耕補償制度。”

4.5 耕地保護獎勵補助

耕地保護補償要將基礎保障和差異調控相結合。盡管當前差異性的績效獎勵補助仍在政策探討階段，缺乏規范的制度表達，但地方實踐探索已形成。如江蘇省對每個受省級獎勵的鄉鎮政府獎勵200萬元補償資金，同時要求須將不低于50%的獎勵資金用于本轄區內耕地保護工作成效突出的村集體經濟組織。并非只有資金方式的獎勵，靈活選取補償方式更能激發耕地保護積極性，如江西省采取建設用地指標獎勵，每年對表現優秀的市和縣賦予用地指標獎勵。

地方的探索使得耕地保護獎勵補助制度的方向愈發明確。一方面，應在普惠基礎上給予承擔特殊耕地保護責任的農村集體經濟組織和農戶實質性的獎勵補助。因為對農村集體組織和農民來說，我國大部分地區基本上實施的是普惠性的補償，忽視差異性的績效激勵。在集體行動困境下，特定區域和主體相比于其他區域和主體，在保護耕地方面所投入更多的人力物力得不到相應的經濟回報，致使耕地保護主動性和積極性層層遞減。另一方面，應建立基層執法主體保護耕地的獎勵補助機制，將補助資金發放與其耕地保護實際成效相掛鉤，對耕地保護任務重、耕地保護目標責任完成好的單位和個人予以獎勵補助，充分調動基層執法主體保護耕地的主動性和積極性。因此，建議將耕地保護獎勵補助制度的具體內容表述如下：

“第X條[耕地保護獎勵補助]國家建立耕地保護獎勵補助制度，對耕地保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產量和糧食商品率高的地區、單位和個人給予獎勵。”

5 結語

耶林法律哲學的核心概念是目的，他認為目的是全部法律的創造者[36]。實現中華民族的偉大復興是中國式現代化生成的最高倫理目標，糧食安全和生態安全是實現中華民族偉大復興的重要基石。長期以來，耕地資源僅視為一種生產要素，耕地保護補償制度創設遵循“資源—管制”的立法思路，在總行為控制主義下該制度只是關注總體目標是否實現，而不去關注微觀個體如何被激勵。隨著經濟社會的發展，耕地所具有的經濟、社會、生態等多重價值以及外部效益逐漸被認識，耕地保護補償也應當因理念的改變而進行制度的優化。以耕地資源利益和生態利益為根本遵循，構建具有中國特色的耕地保護補償制度，成為維護我國糧食安全和生態安全的時代要求和必然選擇。

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Reflection and Reformation of the Positioning of Farmland Protection Compensation Mechanism

LI Bingqiang，ZHANG Xiaokang

（School of Law，Shanxi University，Taiyuan 030006，China）

Abstract： The purposes of this study are to explore the goal orientation of farmland protection compensation system， to accurately grasp the adjustment scope of farmland protection compensation system， and to provide references for establishing a scientific farmland protection compensation system under the Farmland Protection Law. The research methods include normative analysis and institutional goal analysis. The results show that at the epistemological level， the jurisprudential basis for limiting farmland rights and compensation is blurred； at the ontological level， there are still controversies over the attributes of the complex category of farmland protection compensation； at the axiological level， the incentive attributes of ecological benefits and gains are not manifested. Farmland has the coexisting attributes of resource interests and ecological interests. The relevant clauses in the Draft Farmland Protection Law are still products under the legislative concept of “resources-regulation” with significant structural defects. With the purpose of compensation as the benchmark， the system covers the compensation for the continuation of farmland resources and the compensation for the ecological protection of farmland. With the attributes of compensation as the benchmark， the system includes compensation for farmland protection leveling and incentives and subsidies for farmland protection. In conclusion， it is recommended to embed the farmland protection compensation system in the Farmland Protection Law through the“general provisions + specific system group” model， to achieve the goal orientation， value guidance and functional preset of the system to maintain food security and ecological security.

Key words： farmland protection compensation； farmland resource persistence compensation； farmland ecological protection compensation； farmland development rights； ecological value

（本文責編：仲濟香）

①年度自查、期中檢查、期末考核的內容主要涉及耕地保有量、耕地數量變化、耕地占補平衡、永久基本農田保護面積、永久基本農田占用和補劃、高標準農田建設等耕地數量和糧食產量的考核內容。