淮河復(fù)海通道規(guī)劃及建設(shè)歷程

淮河原是一條獨(dú)流入海的河流，自12世紀(jì)后，受黃河奪淮的影響，淮河逐漸失去入海尾閭，主流于咸豐元年（1851）改道入江。至咸豐五年（1855）黃河北歸，淮河入海故道已被淤成高于兩側(cè)地面數(shù)米的廢黃河。淮河尾閭不暢致使淮河下游洪水出路不足，水災(zāi)頻發(fā)。清至民國時(shí)期，曾圍繞“復(fù)淮”和“導(dǎo)淮”對(duì)淮河下游河道治理進(jìn)行了謀劃，并建設(shè)了部分工程。中華人民共和國成立后，圍繞“蓄泄兼籌”的治淮方針，于1952年建成蘇北灌溉總渠。1991年淮河流域大水后，國務(wù)院決定繼續(xù)實(shí)施淮河入海水道工程，工程分為近期和二期。2006年建成淮河入海水道近期工程，期間還建成分淮入沂水道，分泄洪澤湖洪水通過新沂河入海。本文以“淮河復(fù)海通道”為概念范疇，回顧梳理100余年來淮河復(fù)海通道規(guī)劃及建設(shè)歷程。

一、晚清時(shí)期“復(fù)淮”思路及建設(shè)情況

清政府鎮(zhèn)壓太平天國運(yùn)動(dòng)后，同治五年（1866），淮安紳士丁顯首先提出恢復(fù)淮河故道的倡議，提出堵三河口、辟清口、浚淮渠、開云梯關(guān)尾閭4項(xiàng)工程，以恢復(fù)淮河直接入海故道。同治六年（1867），淮揚(yáng)紳士裴蔭森提出恢復(fù)淮水故道，并上書兩江總督曾國藩，但曾當(dāng)時(shí)正忙于圍剿捻軍起義，僅在清江浦設(shè)立導(dǎo)淮局，未有實(shí)際“導(dǎo)淮”措施。

光緒七年（1881），兩江總督劉坤一主持導(dǎo)淮，擬開浚舊（廢）黃河（淮河入海故道），自楊莊（淮陰）起至安東（漣水）東門。當(dāng)時(shí)奏折稱：“河槽寬窄淺深不一，且多游淤暨飛沙，陷沙，立足之難，出土之遠(yuǎn)，泉眼之多，工段之長，非尋常挑河可比。”如此規(guī)模的淮河治理工作，對(duì)當(dāng)時(shí)的清政府來說是不可能完成的任務(wù)，最終只能不了了之。

光緒九年（1883），兩江總督左宗棠提出以淮北鹽稅全數(shù)收入用于“復(fù)淮”，并親自察看淮河入海水道，提議設(shè)立復(fù)淮局，提出淮河從云梯關(guān)以下十里的大通口起，東北至響水口，接潮河和灌河口入海。后中法戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，左宗棠調(diào)任入京擔(dān)任軍機(jī)大臣，后又赴福建督辦閩海軍務(wù)，其提出的復(fù)淮主張也隨之?dāng)R淺。

光緒三十二年（1906），張謇提出“復(fù)淮、浚河，標(biāo)本兼治”的主張，兩江總督端方接受了張謇的主張，力陳復(fù)淮四難，并于清江浦設(shè)籌議導(dǎo)淮局，測量淮水故道。宣統(tǒng)元年（1909），江蘇諮議局議長張謇和議員許鼎霖等人，再次提議治淮，導(dǎo)淮復(fù)故，專趨入海，后又提出由鹽河至北潮河入海的第二個(gè)方案（此方案遭到海州士紳們的反對(duì)）。張謇作為清末推進(jìn)導(dǎo)淮的代表性人物，其方案和行動(dòng)力都是最強(qiáng)的，提出的方案也是最可行的，復(fù)淮入海正是他一直所主張的實(shí)業(yè)救國的重要組成部分，在實(shí)際工作中他也充分考慮了治淮的經(jīng)費(fèi)籌集和經(jīng)濟(jì)效益。張謇為導(dǎo)淮四處奔走，卻又四處碰壁，當(dāng)時(shí)晚清政府的官員并非不理解導(dǎo)淮的重要性，但清廷統(tǒng)治已處窮途末路，沒有能力組織導(dǎo)淮入海的工作，一攬子導(dǎo)淮方案只能無奈地被束之高閣。

二、民國時(shí)期“復(fù)淮”思路及建設(shè)情況

1912年，安徽督軍柏文蔚提議裁兵導(dǎo)淮，公布了導(dǎo)淮興墾大綱，并設(shè)局測量皖淮各河道，主張淮水分三路導(dǎo)入江海，淮水入江、入海的比例為4︰6，這是近代“導(dǎo)淮”史上第一次提出江海分疏的主張。宣統(tǒng)三年（1911）、1914年，受張謇等人的邀請(qǐng)，美國紅十字會(huì)先后派技師來淮河流域考察，主張采用淮陰以下的黃河故道和三河以下的入江水道分別入海入江。當(dāng)時(shí)的社會(huì)各界人士，對(duì)淮河下游入海通道各有主張，討論者眾多，也先后提出了不少計(jì)劃。但由于軍閥混戰(zhàn)，社會(huì)動(dòng)蕩，沒有人能夠?qū)⑦@些方案落到實(shí)處。1917年，淮河大水，由三河?xùn)|注，其余波東北流，由淮河故道入海，進(jìn)一步促使張謇考慮入江、入海并行方案。1919年，張謇根據(jù)測量結(jié)果，發(fā)表《江蘇水利施工計(jì)劃書》，提出七分入江、三分入海的主張，為日后的導(dǎo)淮方略提供了重要參考。

1921年，淮河發(fā)生史無前例的大水，淮河流域損失慘重，受災(zāi)面積近5000萬畝，受災(zāi)人口近800萬人，死亡22萬余人，時(shí)洪水仍由三河入江。由于當(dāng)時(shí)恰逢江淮并漲，淮河洪水受江水頂托，除了里運(yùn)河?xùn)|堤出現(xiàn)無數(shù)決口外，洪水余波北由故道入海，又由楊莊西漾，會(huì)沂、泗入鹽河，于是復(fù)淮故道之議又起。1920年，美國工程師費(fèi)禮門曾主張經(jīng)鹽河至海州入海，仍然遭到海州士紳反對(duì)。1924年，又有人提出由張福河至楊莊，再斜向西壩出鹽河，到漣水大關(guān)、甸湖，以廢黃河北堤為南堤，再筑北堤導(dǎo)淮入海，并在楊莊、大關(guān)各建一座活動(dòng)壩，為第三個(gè)入海方案。除此以外，當(dāng)時(shí)還有多個(gè)復(fù)淮入海方案，但總的來說，張謇所提出的“七分入江、三分入海”和復(fù)海通道路線是當(dāng)時(shí)影響最大的，也是技術(shù)上最為成熟的。1925年，全國水利局編制的《治淮計(jì)劃》，基本同意張謇的方案，淮河洪水分為廢黃河（淮河故道）入海、三江營入江，并利用沂河、沭河導(dǎo)治。

1929年，國民政府組建導(dǎo)淮委員會(huì)，制定了《導(dǎo)淮工程計(jì)劃》，實(shí)施入江入海并舉方針。入海的方針是：導(dǎo)淮路線一半經(jīng)由淤黃河（浚深），一半另辟新線（新挑）。經(jīng)淤黃河（今廢黃河）者，為自淮陰楊莊至阜寧七套（今響水縣七套鄉(xiāng)）；另辟新線者，為自阜寧七套東北折轉(zhuǎn)至套子口入海”，并責(zé)成江蘇省政府辦理，擬于1931年興工。

1934年，明確導(dǎo)淮委員會(huì)負(fù)責(zé)入江水道，江蘇省負(fù)責(zé)入海工程，分頭并進(jìn)。當(dāng)年11月1日，時(shí)任江蘇省政府主席陳果夫在淮陰主持導(dǎo)淮開工典禮。12月6日，工程正式開工，至1936年5月底，導(dǎo)淮工程結(jié)束，建成上起淮陰楊莊至海邊套子口的淮河入海水道，總長167千米，開挖土方6000余萬立方米。陳果夫在淮陰召開的竣工慶祝大會(huì)上宣布，改廢黃河為“中山河”（現(xiàn)在的中山河指響水縣七套以下新開挖的河道）。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，導(dǎo)淮工程被迫全面停工，已修建的工程紛紛遭到敵偽軍隊(duì)的破壞。抗戰(zhàn)勝利后，國民政府將導(dǎo)淮委員會(huì)改名為淮河水利工程總局，制定了新的治淮規(guī)劃，但最后無疾而終。

國民政府制訂的《導(dǎo)淮工程計(jì)劃》，亦為今淮河規(guī)劃工作提供了一定的參考價(jià)值。但是當(dāng)時(shí)國家處于內(nèi)憂外患之中，積貧積弱，加之民國時(shí)期官吏腐敗、政局動(dòng)蕩不安，導(dǎo)淮的實(shí)踐與導(dǎo)淮的宏偉規(guī)劃相比可謂支離破碎，比如導(dǎo)淮入海楊莊以下通道（民國時(shí)的淮河入海水道，今廢黃河—中山河）原計(jì)劃底寬120米、兩堤間距350米，實(shí)際上開挖時(shí)一再縮小，將河寬縮至35米、堤距減至230米，泄水不足300立方米每秒。

三、1949—1991年淮河入海通道規(guī)劃建設(shè)情況

中華人民共和國成立后，政務(wù)院曾決定開挖淮河入海水道，按洪澤湖水位14.5米、泄洪8000立方米每秒、堤距4000米開挖。1950年政務(wù)院《關(guān)于治理淮河的決定》明確要求“下游應(yīng)即進(jìn)行開辟入海水道，加強(qiáng)運(yùn)河堤防，及建筑三河活動(dòng)壩等工程”。在1951年7月26日至8月10日中央召開第二次治淮會(huì)議期間，由于過高地估計(jì)了淮河中上游水土保持和水庫、湖洼攔洪削峰的作用，又肯定了入江水道泄洪8000—8500立方米每秒的水文計(jì)算成果，導(dǎo)致放棄開挖入海水道，只開辟蘇北灌溉總渠，增加排洪入海流量700立方米每秒。

蘇北灌溉總渠西起洪澤湖東岸的高良澗，流經(jīng)洪澤區(qū)、清江浦區(qū)、淮安區(qū)、阜寧縣、射陽縣、濱海縣等6縣（區(qū)），東至扁擔(dān)河口入海，全長168千米。工程于1951年10月開建，共動(dòng)用民工10余萬人，開挖土方7000余萬立方米，1952年5月修建完成。蘇北灌溉總渠原設(shè)計(jì)行洪700立方米每秒，1960年運(yùn)東閘加固后，排洪標(biāo)準(zhǔn)提高到800立方米每秒。工程自投入運(yùn)用以來，在灌溉、防洪以及排澇、航運(yùn)等方面都發(fā)揮著十分顯著的作用。

1954年，淮河水系發(fā)生了幾十年難遇的特大洪水。汛期暴雨中心臨泉、王家壩、宿縣降雨量超過900毫米，影響淮河中游安全的最大30天洪水量，正陽關(guān)為307億立方米，蚌埠為377億立方米。由于洪水大，超過已建治淮工程的防御能力，致使上游破堤，淮濱縣城被淹，損失慘重，中游所有行蓄洪區(qū)均行洪蓄洪，正南淮堤和淮北大堤決口，三河閘最大下泄流量為10700立方米每秒，全流域洪澇災(zāi)面積高達(dá)6463萬畝。

1954年洪水暴露了治淮初期規(guī)劃的諸多問題，治淮必須重新調(diào)整規(guī)劃，提高實(shí)際治理標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大有效治理范圍。1955年，治淮委員會(huì)組織邀請(qǐng)各有關(guān)部門共同進(jìn)行了首次比較全面系統(tǒng)的淮河流域綜合利用規(guī)劃工作。經(jīng)過比較廢黃河、灌溉總渠與廢黃河之間、灌溉總渠以南的北、中、南三條線路，確定采用灌溉總渠以北的中線，對(duì)入海水道的開挖線路、排洪方式、排洪設(shè)計(jì)流量等進(jìn)行了全新規(guī)劃，確定了筑堤束水漫灘行洪和高水位排洪4500立方米每秒的方案，入海水道自洪澤湖東側(cè)二河閘起，沿灌溉總渠北側(cè)，東至淮安縣城穿運(yùn)河，下經(jīng)漣水、阜寧至濱海縣境入海，全長160余千米。1958年，治淮委員會(huì)撤銷，治淮工作改為各省分別負(fù)責(zé)，加之國家經(jīng)濟(jì)困難等因素，下游入海水道工程未能實(shí)施。

鑒于淮河面臨水旱災(zāi)害頻繁和眾多的邊界問題，以及關(guān)系到淮河全局的治淮骨干工程尚未決策和實(shí)施，1965年9月，水電部報(bào)請(qǐng)國務(wù)院同意，會(huì)同四省成立淮河規(guī)劃工作組，開展新一輪淮河規(guī)劃。規(guī)劃進(jìn)一步擴(kuò)大淮河下游入海通道，包括完成分淮入沂水道，最大可分泄洪澤湖洪水3000立方米每秒，經(jīng)新沂河入海，在已完成工程基礎(chǔ)上，需續(xù)建土方約6700萬立方米；開辟入海水道，計(jì)劃結(jié)合解決總渠以北地區(qū)排澇，擴(kuò)大排洪到4000立方米每秒，從高良澗閘到海口，長170千米，需開挖土方約8000萬立方米。受“文化大革命”等因素影響，入海水道工程依然未能實(shí)施，但是經(jīng)過前后30余年的建設(shè)，歷經(jīng)多次停緩建，最終建成了淮沭新河（分淮入沂），開挖土方8000多萬立方米，可以在條件允許的情況下分泄洪澤湖洪水3000立方米每秒經(jīng)新沂河入海，增加了一條新的淮河入海通道。另保留了渠北應(yīng)急分洪通道，可通過二河閘分洪5000立方米每秒。

受制于技術(shù)能力和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，1949—1991年間淮河下游入海通道僅建成蘇北灌溉總渠和分淮入沂工程。1980年，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整時(shí)期，國務(wù)院決定“停建、緩建”一批項(xiàng)目，許多在建工程停緩建，新建工程推遲，淮河入海水道的問題未能得到徹底解決。

四、淮河入海水道近期工程規(guī)劃建設(shè)歷程

1991年，江淮發(fā)生大水，淮河流域損失慘重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全流域受災(zāi)耕地8275萬畝，受災(zāi)人口5423萬人，倒塌各類房屋196萬間，糧食損減約224億千克，京滬、淮南、淮阜鐵路多次中斷，大部分公路干線被淹沒，數(shù)千家工廠被洪水圍困。當(dāng)年8月，國務(wù)院在北京召開了治理淮河太湖會(huì)議，部署進(jìn)一步治理淮河、太湖。會(huì)議強(qiáng)調(diào)流域治理要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，并決定“八五”期間國家與地方投資61億元，在淮河上興建18項(xiàng)大型水利工程，后增加“其他”工程，即為治淮19項(xiàng)重點(diǎn)骨干工程。同年11月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步治理淮河和太湖的決定》，提出用10年的時(shí)間基本完成一批工程建設(shè)任務(wù)。根據(jù)國務(wù)院會(huì)議精神和《〈淮河流域修訂規(guī)劃綱要〉討論會(huì)紀(jì)要》，淮委（1977年恢復(fù)治淮委員會(huì)，1990年更名水利部淮河水利委員會(huì)，簡稱淮委）于1991年年底完成《淮河流域綜合規(guī)劃綱要（1991年修訂）》。同年11月，國務(wù)院決定“九五”期間建設(shè)入海水道。

1991年淮河流域綜合規(guī)劃綱要的制訂，標(biāo)志著淮河治理進(jìn)入了新的階段，淮委抓緊開展入海水道近期工程前期工作。近期工程洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)按100年一遇設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)流量2270立方米每秒，渠北地區(qū)除澇標(biāo)準(zhǔn)為5年一遇。主要建設(shè)項(xiàng)目包括加固南堤，新筑北堤，開挖南、北泓道，建設(shè)二河、淮安、濱海、海口樞紐及淮阜控制工程，修建跨河公路橋、溝口涵閘和穿堤建筑物，并實(shí)施渠北排灌處理工程等；入海水道線路西起洪澤湖東側(cè)二河閘，沿蘇北灌溉總渠北側(cè)與總渠呈二河三堤，東至扁擔(dān)港注入黃海，全長162.3千米。

1994年，淮委規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和江蘇省水利勘測設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合編報(bào)《淮河入海水道工程可行性研究報(bào)告（修訂）》；1995年10月，水利部審查通過可行性研究報(bào)告，并轉(zhuǎn)報(bào)國家計(jì)委立項(xiàng)后實(shí)施；1998年7月，國家計(jì)委印發(fā)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于審批淮河入海水道工程項(xiàng)目建議書的請(qǐng)示》；1999年4月，國家計(jì)委印發(fā)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家計(jì)委關(guān)于審批淮河入海水道工程可行性研究報(bào)告的請(qǐng)示》。根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，水利部（或委托淮委）先行批復(fù)了大部分單項(xiàng)工程初步設(shè)計(jì)。2002年12月，水利部批復(fù)工程總體初步設(shè)計(jì)，總投資41.17億元。

1998年10月，淮河入海水道試挖段正式破土動(dòng)工；1999年10月，淮河入海水道全面開工建設(shè)；2003年6月，淮河入海水道主體工程提前兩年半完成，全線建成通水，具備行洪條件。2003年7月4日，為應(yīng)對(duì)流域性大洪水，淮河入海水道主體工程剛剛完工6天就緊急啟用，連續(xù)泄洪33天，泄洪總量43.8億立方米，避免了洪澤湖周邊滯洪區(qū)30萬人大轉(zhuǎn)移，為抗洪勝利發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2006年10月21日，淮河入海水道近期工程全面建成，通過水利部和江蘇省人民政府共同主持的竣工驗(yàn)收。2007年洪水期間，淮河入海水道工程再次行洪22天，下泄洪水36億立方米，最大行洪流量達(dá)2070立方米每秒，刷新了淮河入海水道建成以來行洪流量的紀(jì)錄。

淮河入海水道近期工程建設(shè)時(shí)期，是我國建設(shè)管理體制由過去的指揮部制向“四項(xiàng)制度”（項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制）轉(zhuǎn)型的時(shí)期。作為流域性治淮骨干工程，淮委和江蘇省水利廳分別組建了項(xiàng)目法人，投入大量人才參與建設(shè)管理工作，建成了我國水利建設(shè)史上一座標(biāo)志性精品工程。淮河入海水道近期工程克服超深淤土基礎(chǔ)處理、超大基坑降水、大體積立交混凝土結(jié)構(gòu)等一系列復(fù)雜技術(shù)問題，工程榮膺“魯班獎(jiǎng)”“詹天佑土木工程獎(jiǎng)”“全國優(yōu)秀工程設(shè)計(jì)金獎(jiǎng)”等獎(jiǎng)項(xiàng)和“新中國成立六十周年百項(xiàng)經(jīng)典暨精品工程”“百年百項(xiàng)杰出土木工程”等稱號(hào)，其中大運(yùn)河淮安立交樞紐橋頭堡以其與淮安歷史人文相融合的仿古建筑造型，成為我國水工建筑物外觀設(shè)計(jì)的開創(chuàng)性典范。

五、淮河入海水道二期工程規(guī)劃立項(xiàng)歷程

《淮河流域綜合規(guī)劃綱要（1991年修訂）》規(guī)劃入海水道遠(yuǎn)景規(guī)模為8000立方米每秒，洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)300年一遇。1999年，國家計(jì)委報(bào)國務(wù)院同意批準(zhǔn)《淮河入海水道近期工程可行性研究報(bào)告》，明確入海水道工程近遠(yuǎn)期結(jié)合設(shè)計(jì)，近期工程設(shè)計(jì)規(guī)模2270立方米每秒，遠(yuǎn)景7000立方米每秒。

2013年3月，國務(wù)院批復(fù)了《淮河流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，明確提出“洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到300年一遇”，將入海水道二期工程列入近期治理工程。同年6月，國家發(fā)展改革委、水利部批復(fù)了《進(jìn)一步治理淮河實(shí)施方案》，明確提出“十二五”期間實(shí)施入海水道二期工程。2015年5月，設(shè)計(jì)單位編制完成《淮河入海水道二期工程可行性研究報(bào)告》。同年7月，入海水道二期工程可行性研究報(bào)告審查意見由水利部報(bào)送國家發(fā)展改革委。

2019年12月，《淮河入海水道二期工程可行性研究報(bào)告》通過國家發(fā)展改革委委托評(píng)估。2022年3月，國家“十四五”規(guī)劃綱要將入海水道二期工程確定為102項(xiàng)重大工程之一。2022年7月30日，入海水道二期工程開工建設(shè)。淮河入海水道二期工程是淮河流域防洪工程體系的標(biāo)志性、戰(zhàn)略性工程，工程建成后，淮河下游將同時(shí)擁有入海水道7000立方米每秒、分淮入沂3000立方米每秒、蘇北灌溉總渠800立方米每秒、廢黃河200立方米每秒，合計(jì)最大11000立方米每秒的入海流量，加上入江水道的12000立方米每秒的流量，可以將洪澤湖防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到300年一遇，100年一遇洪水時(shí)水位有效降低，確保洪澤湖大堤和里下河地區(qū)的防洪安全，更好地保護(hù)洪澤湖及其下游地區(qū)1800萬人口、1951萬畝耕地、10余座工業(yè)城市的防洪安全。

（作者簡介：李晶，高級(jí)工程師，水利部淮河水利委員會(huì)建設(shè)局副局長；萬楓，工程師，水利部淮河水利委員會(huì)規(guī)劃計(jì)劃處科長。）

欄目編輯：張 麗