皖浙共護(hù)新安江

王劍英

2024 年5 月23 日，浙江杭州，淳安縣千島湖梅峰觀島

自2024年6月1日起，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式施行。

“目前，我國(guó)在安徽、浙江、江蘇等21省份已建立20個(gè)跨省流域補(bǔ)償機(jī)制。”4月28日，在生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人、宣傳教育司司長(zhǎng)裴曉菲向媒體透露。

中國(guó)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制探索始于新安江——自2012年始，安徽、浙江兩省通過(guò)資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作等方式建立多元化補(bǔ)償關(guān)系，推動(dòng)新安江生態(tài)治理，其被稱(chēng)為新安江模式。

“新安江模式值得點(diǎn)贊，不僅因?yàn)樗侨珖?guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，更因?yàn)樵撃Ｊ皆诓粩嗌?jí)迭代，從單純的資金補(bǔ)償邁向多領(lǐng)域合作，起到了很好的示范作用。”中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂(lè)山告訴《瞭望東方周刊》。

“對(duì)賭”協(xié)議?

一泓江水，情系皖浙。

“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回入錢(qián)塘”，新安江發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣六股尖，干流總長(zhǎng)359公里，其中2/3在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣進(jìn)入浙江杭州市淳安縣境內(nèi)，流入下游千島湖、富春江，匯入錢(qián)塘江。

新安江歙縣段風(fēng)景

歷史上新安江素以水色佳美著稱(chēng)。李白詩(shī)云：“借問(wèn)新安江，見(jiàn)底何如此。”孟浩然詩(shī)云：“湖經(jīng)洞庭闊，江入新安清。”

本世紀(jì)初，黃山進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，大量污水和垃圾通過(guò)新安江進(jìn)入千島湖，流域生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示：2001年至2007年，皖浙交界斷面水質(zhì)以較差的Ⅳ類(lèi)水為主，2008年變成更差的Ⅴ類(lèi)，個(gè)別月份總氮指標(biāo)曾達(dá)到劣Ⅴ類(lèi)；與此同時(shí)，千島湖入境水質(zhì)從2001年到2007年期間呈緩慢惡化之勢(shì)，湖內(nèi)水質(zhì)營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)一度為中營(yíng)養(yǎng)水平，甚至有向富營(yíng)養(yǎng)水平加劇之勢(shì)。

在流域水環(huán)境保護(hù)上，流域的整體性與管轄權(quán)分割的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡困境一直存在。新安江上下游發(fā)展水平有差異，理念訴求不一致，長(zhǎng)期缺乏合作共治的機(jī)制和平臺(tái)，使得跨省治理難度大。

新安江治理關(guān)乎皖南、浙北、浙中地區(qū)。千島湖入庫(kù)水量超過(guò)60%源自新安江，其水質(zhì)好壞與杭州、嘉興地區(qū)1500余萬(wàn)居民的飲用水安全息息相關(guān)。

破局勢(shì)在必行，皖浙必須攜手。破局密碼是統(tǒng)籌兼顧上下游利益，議定江河保護(hù)的責(zé)權(quán)利。

雙方“談錢(qián)”，不傷感情。

2012年，皖浙就新安江治理達(dá)成一份大膽的“對(duì)賭”協(xié)議：以3年為一輪，皖浙每年各出資1億元設(shè)立補(bǔ)償基金，考核跨境斷面水質(zhì)；若達(dá)標(biāo)，浙江的1億元給安徽；若未達(dá)標(biāo)，安徽的1億元給浙江。

靳樂(lè)山介紹，自2005年起，福建省在閩江、九龍江、鰲江、洛陽(yáng)江全面試點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，但僅限于本省境內(nèi)的上下游之間。“新安江模式首次將‘對(duì)賭引入我國(guó)跨省流域治理實(shí)踐中，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾獎(jiǎng)?chuàng)新。它將補(bǔ)償和賠償、激勵(lì)和約束相結(jié)合，極大地調(diào)動(dòng)了上下游積極性。”

“對(duì)賭”激勵(lì)成效明顯。自2012年以來(lái)，新安江跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送近70億立方米優(yōu)質(zhì)水。

在接受《瞭望東方專(zhuān)刊》采訪時(shí)，安徽歙縣新安江流域生態(tài)保護(hù)發(fā)展中心主任李志平坦言：“如果沒(méi)有實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，就沒(méi)有今天新安江的水清、岸綠、景美。”

推進(jìn)新安江模式，中央財(cái)政資金的引導(dǎo)作用不容忽視：在第一輪試點(diǎn)中，中央財(cái)政每年補(bǔ)助安徽3億元；在第二輪中，則以每年4億元、3億元、2億元退坡的方式補(bǔ)助，引導(dǎo)皖浙兩省加大資金投入至每年2億元；在第三輪中，中央財(cái)政退出，兩省保持每年2億元的出資規(guī)模，實(shí)現(xiàn)從“中央推著干”到“主動(dòng)要求干”的轉(zhuǎn)變。

靳樂(lè)山表示，雖然中央財(cái)政兩輪共補(bǔ)助了18億元，但新安江模式并非屬于縱向生態(tài)補(bǔ)償，而屬于橫向生態(tài)補(bǔ)償，“因?yàn)橹醒胴?cái)政的注入，主要是為了撬動(dòng)地區(qū)橫向補(bǔ)償資金，鼓勵(lì)作用居多”。

安徽歙縣新安江流域生態(tài)保護(hù)發(fā)展中心主任李志平坦言：“如果沒(méi)有實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，就沒(méi)有今天新安江的水清、岸綠、景美。”

模式升級(jí)

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是否只能資金補(bǔ)償？資金補(bǔ)償之外，上下游之間還能做些什么？

2023年6月，皖浙兩省人民政府在合肥簽署《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)協(xié)議》，從單一資金補(bǔ)償向資金、產(chǎn)業(yè)、人才多元補(bǔ)償新模式升級(jí)，探索11年的新安江模式迎來(lái)新版本。

按照新協(xié)議，自2023年開(kāi)始，雙方每年出資4億—6億元，每年補(bǔ)償資金總額為10億元，按3個(gè)檔次劃分，體現(xiàn)對(duì)賭和激勵(lì)。從2024年起，參照兩省年度經(jīng)濟(jì)增速，建立逐年增長(zhǎng)機(jī)制。

此外，補(bǔ)償協(xié)議由之前3年一輪，延長(zhǎng)至5年一輪。雙方著力構(gòu)建生態(tài)共保、環(huán)境聯(lián)治、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、要素共享、協(xié)同合作的新機(jī)制，努力形成分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、成本共擔(dān)、利益共享的新格局。

靳樂(lè)山表示，“對(duì)賭”持續(xù)10年后，新安江水質(zhì)逐年提高，昔日的主要矛盾（水質(zhì)）基本解決，次要矛盾（發(fā)展）上升為主要矛盾。上游要在大的環(huán)保壓力下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，需要上下游共同推進(jìn)，“從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，到生態(tài)共建共享共治，再到社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面的一體化，建立一套長(zhǎng)效機(jī)制”。

新協(xié)議實(shí)施后，新安江流域成為全國(guó)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總量最高、協(xié)議實(shí)施期限最長(zhǎng)的地區(qū)之一。

“跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償，是大國(guó)生態(tài)治理的特有難題。新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)建設(shè)，對(duì)我國(guó)其他地區(qū)推進(jìn)跨省界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要借鑒意義。”浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院教授吳良?xì)g認(rèn)為，更加完善的制度設(shè)計(jì)，讓下游主動(dòng)幫助上游謀劃綠色發(fā)展之路，擺脫單純依靠資金補(bǔ)償，體現(xiàn)了激勵(lì)與約束并重，可以更好實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的良性互動(dòng)。

2023年底，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)方案（2023—2027年）》，提出：合作區(qū)要緊扣一體化和高質(zhì)量?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵，探索跨界流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)新路徑新模式；到2035年，合作區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全國(guó)領(lǐng)先，高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展充分協(xié)調(diào)，打造成為山水相濟(jì)、人文共美的美麗河湖建設(shè)新樣板。合作區(qū)范圍包括安徽省黃山市、宣城市和浙江省杭州市。

青山有價(jià)，綠水含金。據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院的評(píng)估數(shù)據(jù)，2021年新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值達(dá)246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價(jià)值為64.5億元。

《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確提出：“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式。”

由于示范效應(yīng)顯著，新安江模式先后入選2015年中央改革辦全國(guó)十大改革案例、全國(guó)“改革開(kāi)放 40 年地方改革創(chuàng)新 40 案例”、全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域攻堅(jiān)克難30案例，并被寫(xiě)入《生態(tài)文明體制改革總體方案》。

全域共富

在改革創(chuàng)新中，好的頂層設(shè)計(jì)和基層探索均不可或缺。新安江模式中，“對(duì)賭”主體是上下游兩省，作為各自縣級(jí)主陣地的黃山市歙縣和杭州市淳安縣，聯(lián)系日趨緊密，在多領(lǐng)域開(kāi)展了互動(dòng)協(xié)作。

新安江歙縣段干流長(zhǎng)度76.75公里，約占黃山市段的31.7%，承擔(dān)皖浙跨境水質(zhì)考核的監(jiān)測(cè)斷面就位于歙縣街口鎮(zhèn)。試點(diǎn)以來(lái)，歙縣累計(jì)獲得補(bǔ)償資金9.7億元。淳安縣坐擁千島湖（1984年由新安江水庫(kù)更名而來(lái)），湖區(qū)面積573平方公里，庫(kù)容量178億立方米，是我國(guó)特大型深水人工湖泊，也是長(zhǎng)三角地區(qū)最大的淡水人工湖。

2023 年8 月31 日，浙江淳安縣、安徽歙縣兩地紀(jì)委監(jiān)委會(huì)同環(huán)保部門(mén)在新安江浙皖交接斷面鳩坑口水域?qū)λ幢Ｗo(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等情況開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查

近年來(lái)，淳安和歙縣開(kāi)啟了新安江上下游“四互三聯(lián)”保護(hù)模式，即執(zhí)法互助、監(jiān)測(cè)互動(dòng)、信息互通、獎(jiǎng)補(bǔ)互掛，以及江湖聯(lián)保、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、示范聯(lián)創(chuàng)，構(gòu)建兩地黨建引領(lǐng)生態(tài)環(huán)保協(xié)作機(jī)制，在“共飲一江水”的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)了“共護(hù)一江水”。

2020年，淳安、歙縣簽訂《關(guān)于新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)綠色發(fā)展合作備忘錄》，建立了由兩縣人大常委會(huì)牽頭、政府有關(guān)部門(mén)共同參與的“一年一主題、一年一活動(dòng)、一年一建議”合作交流機(jī)制。2022年6月，兩縣政府簽訂“共護(hù)一江水、同筑共富路”戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。

此外，在農(nóng)業(yè)方面，淳安縣鳩坑鄉(xiāng)與歙縣璜田鄉(xiāng)簽署協(xié)議，協(xié)同培育茶領(lǐng)域人才，強(qiáng)化選育優(yōu)良茶種的合作，開(kāi)展跨區(qū)域旅游協(xié)作。

2023年6月，浙皖交界水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)超級(jí)站啟用，這是新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償樣板區(qū)建設(shè)的重大舉措。和常規(guī)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站相比，超級(jí)站的監(jiān)測(cè)指標(biāo)覆蓋面達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，涵蓋重金屬指標(biāo)63項(xiàng)、靶向監(jiān)測(cè)水中有機(jī)物121項(xiàng)、非靶向監(jiān)測(cè)水中有機(jī)物1.9萬(wàn)種以上。儀器自動(dòng)監(jiān)測(cè)頻次為4小時(shí)一次，所有數(shù)據(jù)自動(dòng)傳輸至數(shù)據(jù)平臺(tái)。

值得一提的是，新安江跨省入境斷面的水質(zhì)多年保持Ⅱ類(lèi)，千島湖的出境斷面水質(zhì)近十年來(lái)持續(xù)保持Ⅰ類(lèi)。

在水污染防控方面，淳安出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)縣級(jí)環(huán)境質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)“千島湖標(biāo)準(zhǔn)”，其總磷排放標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)家一級(jí)A標(biāo)基礎(chǔ)上再下降45%，其他指標(biāo)優(yōu)于浙江省地方清潔排放標(biāo)準(zhǔn)10%。

2022年，淳安縣人民政府榮獲第十一屆中華環(huán)境獎(jiǎng)，這是中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最高的社會(huì)性獎(jiǎng)勵(lì)。2023年，千島湖入選第二批國(guó)家級(jí)美麗河湖優(yōu)秀案例。

在歙縣的探索中，推廣了“生態(tài)美超市”。村民通過(guò)回收生活垃圾如飲料瓶、紙杯、煙頭、廢舊電池等獲取積分，可在定點(diǎn)超市兌換食鹽、洗衣液、紙巾等日常生活用品，以及電飯鍋、熱水壺等小家電。該項(xiàng)目自2016年推出至今，全縣已建成生態(tài)美超市固定兌換點(diǎn)102個(gè)，在部分自然村增設(shè)巡回兌換點(diǎn)52個(gè)，總兌換數(shù)約983萬(wàn)件。

2022年，歙縣榮獲生態(tài)環(huán)境部第六批全國(guó)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地授牌，2023年獲生態(tài)環(huán)境部第七批生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)稱(chēng)號(hào)。

綠水青山就是金山銀山。生態(tài)美助推了文旅產(chǎn)業(yè)的興旺，2023年1—9月，歙縣旅游總收入88.89億元，同比增長(zhǎng)89.53%，較2019 年增長(zhǎng)11.7%。淳安上榜“2023全國(guó)縣域旅游綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣”，位列第九。

九砂村位處?kù)h深渡鎮(zhèn)，坐落于新安江山水畫(huà)廊之中，本是新安江畔一個(gè)典型的漁村，借力新安江生態(tài)美，九砂村“改行”吃上了旅游飯。2023年，全村游客量近40萬(wàn)人次。

“這些年，我們新安江兩岸的漁民確確實(shí)實(shí)享受到了新安江生態(tài)保護(hù)的紅利。”歙縣深渡鎮(zhèn)九砂村黨總支書(shū)記姚永清說(shuō)。

李志平表示，未來(lái)數(shù)年，歙縣將錨定新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，借力長(zhǎng)三角一體化等多重戰(zhàn)略機(jī)遇，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快推動(dòng)全縣由“綠起來(lái)”到“富起來(lái)”“強(qiáng)起來(lái)”的轉(zhuǎn)變。

新安江模式取得了巨大成績(jī)，對(duì)于未來(lái)發(fā)展，水利部發(fā)展研究中心副主任李肇桀認(rèn)為，新安江模式補(bǔ)償主體是皖浙兩省政府，建議積極引入流域內(nèi)企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體，建立多方參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)發(fā)行企業(yè)生態(tài)債券等綠色金融的方式，拓寬資金來(lái)源，平衡資金周期，助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)。