老城區(qū)公房騰退中的爭議及其化解

王歡 李亞

摘要：老城區(qū)公房騰退涉及多方利益和價(jià)值分歧，面臨著復(fù)雜爭議。北京電視臺的《向前一步》協(xié)商對話節(jié)目有多期聚焦于此，在問題解決上頗有成效。研究創(chuàng)新性地運(yùn)用協(xié)商式政策分析框架，對節(jié)目中老城區(qū)公房騰退系列協(xié)商開展政策分析，剖析老城區(qū)公房騰退的主要相關(guān)方、利益訴求、爭議分歧、共識方式，發(fā)現(xiàn)其中的爭議主要集中在安置方案、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與獎勵、自建房管理等方面，通過理性論辯、專家解釋、政策解讀、事實(shí)核查和實(shí)地調(diào)查等共識方式能夠縮小分歧。在此基礎(chǔ)上，探討北京老城區(qū)公房騰退的深層次矛盾，并提出對策建議。研究也初步驗(yàn)證了基于媒體協(xié)商節(jié)目開展政策分析的可行性。

關(guān)鍵詞：老城區(qū)更新；公房騰退；《向前一步》；協(xié)商式政策分析

【中圖分類號】 TU984? ? ?doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.03.011

引言

當(dāng)前國內(nèi)許多城市都面臨老城區(qū)更新問題。由于老城區(qū)更新需要兼顧保護(hù)歷史、改善民生、發(fā)展城市等多重價(jià)值，涉及多方利益碰撞、權(quán)力與權(quán)利間相互制約以及時(shí)空演變所帶來的矛盾累積[1]，其醞釀和實(shí)施過程中往往不乏爭議。

作為歷史名城、首善之都的北京，其老城區(qū)更新向來備受矚目。改革開放以來，北京老城區(qū)更新經(jīng)歷了從連片危改到整體保護(hù)和疏解騰退的演變歷程[2]。2017年，國務(wù)院對《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》的批復(fù)中強(qiáng)調(diào)“老城不能再拆，通過騰退、恢復(fù)性修建，做到應(yīng)保盡保”，標(biāo)志著北京老城區(qū)更新的主要模式從征收轉(zhuǎn)向騰退。

本文主要聚焦北京老城區(qū)直管公房（主要是平房）的騰退（下文簡稱“老城騰退”）。老城騰退具體包括申請式退租、申請式換租、申請式修繕三種操作方案，旨在騰出老城平房區(qū)院落空間，降低居住密度，為后續(xù)改善居民生活、修復(fù)傳統(tǒng)風(fēng)貌、保護(hù)歷史文化等工作奠定基礎(chǔ)。其中，申請式退租指直管公房承租人自愿退回房屋使用權(quán)并獲得政府補(bǔ)償及安置；申請式換租指相關(guān)片區(qū)的直管公房承租人自愿提出申請，與房屋產(chǎn)權(quán)和管理部門等換租主體協(xié)商，置換房屋使用權(quán)或獲得房屋租賃補(bǔ)貼；而對于不愿搬離的留住居民，則可通過申請式修繕自費(fèi)購買房屋修繕服務(wù)，改善居住條件。與以往文物征收和棚改征收項(xiàng)目不同，這種新的騰退模式強(qiáng)調(diào)居民自愿申請，轉(zhuǎn)變了以往老城改造中政府主導(dǎo)、容易“一刀切”的做法，減小了政策推行阻力，是一種頗具前景的老城區(qū)更新模式。

目前北京老城騰退工作中成效與挑戰(zhàn)并存。一方面，申請式退租已見成效。2019年至2022年，共完成5100余戶申請式退租（換租）簽約和5900余戶修繕改建[3]。即便如此，距離《北京市城市更新行動計(jì)劃（2021—2025年）》中“10000戶申請式退租和6000戶修繕”的退租目標(biāo)仍有不小差距。另一方面，隨著政策推進(jìn)，一些爭議和分歧初步顯現(xiàn)，如補(bǔ)償是否合理、自建房如何處置、安置方案是否合理、騰退空間后續(xù)利用方式，以及留住居民的租房管理、戶籍管理等問題，亟待解決。這些問題不僅存在于北京老城區(qū)直管公房騰退中，在其他城市的舊城改造中也有發(fā)生，因此深入探討這些爭議的化解之道不僅有助于完善北京市的相關(guān)政策，也有望為其他城市提供參考。

對于處于進(jìn)行時(shí)的老城騰退所面臨的問題和爭議，鮮有文獻(xiàn)專門關(guān)注、深入探討。可供參考的是國內(nèi)老城區(qū)更新的相關(guān)研究，多集中在城市規(guī)劃領(lǐng)域[4-7]。研究大多聚焦不同城市、不同時(shí)期的老城區(qū)更新模式，如居民自建[8]、成片改造、自主更新[9]、開間更新[10]、微更新[11]、慢更新[12]等，還有不少研究關(guān)注老城區(qū)更新中的公眾參與[13-18]、價(jià)值取向[19-24]、社會制度變遷[25]等專門議題。部分研究原則性地探討了老城區(qū)更新中的多元利益及其沖突[26-27]，但缺少政策分析層面的細(xì)致剖析。隨著基層協(xié)商治理的研究推進(jìn)和實(shí)踐發(fā)展[28-29]，協(xié)商解決城市更新中問題的思路開始得到關(guān)注[30-34]。不過總體來看，相關(guān)研究多聚焦論述協(xié)商的作用、邏輯或策略，缺乏基于利益剖析或多方協(xié)商視角的政策研究，也未見基于多元協(xié)商的切實(shí)的方案建議。

現(xiàn)實(shí)中，對于老城騰退的爭議化解難題，已有初具成效的公共參與和協(xié)商實(shí)踐。一個比較典型的例子是北京電視臺制作并播出的《向前一步》節(jié)目。該節(jié)目由官方媒體推出，充分調(diào)動政府、企業(yè)、居民等相關(guān)方和法律、城市規(guī)劃專家等社會資源，以共識為導(dǎo)向開展協(xié)商，有針對性地化解城市基層治理中的爭議，其中就包括老城騰退的相關(guān)議題。

已有研究和實(shí)踐表明：（1）研究老城騰退中的問題和爭議，首先要對其進(jìn)行細(xì)致清晰的梳理；（2）媒體組織的協(xié)商已成為化解老城騰退爭議的有效路徑。基于此，本文主要研究兩個問題：（1）老城騰退中存在哪些爭議和矛盾？（2）《向前一步》這樣的協(xié)商對話節(jié)目如何化解老城騰退爭議？接下來，本文擬以《向前一步》節(jié)目為切入點(diǎn)，采用協(xié)商式政策分析框架，從協(xié)商視角透視北京老城騰退政策及其執(zhí)行中的爭議化解，并開展政策分析。在此過程中，本文也將檢驗(yàn)協(xié)商式政策分析應(yīng)用于媒體組織的協(xié)商對話節(jié)目的可行性。

一、研究對象、研究方法與分析框架

實(shí)踐表明，媒體組織的協(xié)商具有化解公共爭議的作用。然而本文并不局限于此，而是采用一種新的協(xié)商式政策分析（Deliberative Policy Analysis， DPA）框架，將《向前一步》作為研究對象，更進(jìn)一步地對其協(xié)商過程進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析，從協(xié)商參與者的互動中觀察相關(guān)方的對抗、沖突，從而厘清爭議，提煉化解爭議和達(dá)成共識的方式。除此之外，本文所探索采用的政策分析方式——基于媒體節(jié)目的協(xié)商式政策分析，也具有方法創(chuàng)新層面的價(jià)值。

（一）研究對象

本文的研究對象是《向前一步》節(jié)目組織的相關(guān)對話協(xié)商。《向前一步》是北京電視臺主辦的對話節(jié)目，圍繞首都基層治理的熱點(diǎn)和難題開展協(xié)商。節(jié)目組搭建協(xié)商平臺，邀請公共事務(wù)的相關(guān)方參與，調(diào)解糾紛，尋求多方滿意的共識解決方案，并通過錄播、直播方式向社會傳播，我們將這樣的模式稱為媒體協(xié)商。

《向前一步》每期節(jié)目包括三個階段：前期準(zhǔn)備、協(xié)商與錄制、剪輯與傳播（圖1）。首先是前期準(zhǔn)備，媒體搭建協(xié)商平臺，建立支持協(xié)商的團(tuán)隊(duì)，包括主持人、城市溝通團(tuán)、青年觀察團(tuán)等。節(jié)目組通過“12345”熱線和網(wǎng)絡(luò)搜集等途徑策劃選題。然后進(jìn)入現(xiàn)場協(xié)商與節(jié)目錄制環(huán)節(jié)，節(jié)目組邀請代表不同訴求的居民、政府及相關(guān)部門、企業(yè)實(shí)施主體等利益相關(guān)方參與協(xié)商錄制。協(xié)商過程的現(xiàn)場錄制一般持續(xù)5～10小時(shí)，主持人引導(dǎo)各方開展協(xié)商對話并尋求共識，過程中有專家提供咨詢，最后通過“跨越共識線”的方式來檢驗(yàn)參與者是否達(dá)成共識。節(jié)目組會在錄制結(jié)束后持續(xù)跟進(jìn)落實(shí)情況，對于錄制現(xiàn)場未能解決的問題也會繼續(xù)協(xié)調(diào)。最后是剪輯與傳播階段，節(jié)目團(tuán)隊(duì)將前期調(diào)研、協(xié)商錄制過程及后期跟蹤落實(shí)共同剪輯制成完整的協(xié)商故事，每期約40分鐘，通過電視、短視頻等平臺將協(xié)商成果擴(kuò)散到更廣闊的公共領(lǐng)域。

（二）研究方法

本文采用質(zhì)性內(nèi)容分析方法，對《向前一步》自2018年6月29日開播至2022年9月28日播出的192期節(jié)目進(jìn)行檢索和編碼，在其中選取與老城騰退主題密切相關(guān)的8期節(jié)目，觀察、分析協(xié)商過程中浮現(xiàn)的爭議，挖掘背后隱藏的沖突的利益訴求。8期節(jié)目涉及北京西城區(qū)華康里、楊椒山祠、安徽會館、磚塔胡同、雍和宮大街、鐘鼓樓地區(qū)的6個騰退項(xiàng)目。這些項(xiàng)目覆蓋東西城區(qū)，涵蓋文物騰退、直管公房騰退等不同類型，在區(qū)域分布和形態(tài)上具有一定的代表性，基于它們開展的研究對于北京的整體政策具有一定的解釋力。

在采用其節(jié)目內(nèi)容開展分析之前，我們首先要評判該節(jié)目的協(xié)商對話在多大程度上真實(shí)反映各方的爭議和爭議解決，有多少編導(dǎo)的成分，后期剪輯是否能較真實(shí)地還原現(xiàn)場協(xié)商過程，其對話與討論過程是否符合公共協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)。為此，我們對《向前一步》開展了實(shí)地調(diào)研和參與式觀察，分別作為觀眾和青年觀察團(tuán)成員現(xiàn)場觀摩或參與了17期節(jié)目的全程錄制。我們還圍繞節(jié)目運(yùn)行和節(jié)目內(nèi)容對17人進(jìn)行了訪談，包括城市溝通團(tuán)專家2人、編導(dǎo)1人、問題當(dāng)事人2人、相關(guān)社區(qū)干部和群眾10人、電視觀眾1人、青年團(tuán)成員1人。

在觀察和訪談的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)協(xié)商過程是真實(shí)的而非編導(dǎo)的，參與者的發(fā)言基于自身的觀點(diǎn)，最終播出的節(jié)目雖然在時(shí)長上大幅縮短，但大體呈現(xiàn)了現(xiàn)場協(xié)商過程的整體樣貌，節(jié)目的組織和運(yùn)作、對話過程基本符合平等參與、理性論辯、共識導(dǎo)向的協(xié)商原則[35]，節(jié)目可視為基于媒體平臺的公共協(xié)商，因而可以作為政策分析的材料。

（三）分析框架：協(xié)商式政策分析

協(xié)商式政策分析（DPA）是一種適用于多元利益沖突情境的政策分析方法[36]，在促進(jìn)沖突解決方面有獨(dú)到功用。DPA強(qiáng)調(diào)面向公共參與，以共識為導(dǎo)向，將利益相關(guān)者的對話、論辯和協(xié)商作為基本分析單元，聚焦“價(jià)值/利益”開展政策分析，最終形成共識導(dǎo)向的政策分析報(bào)告，為政策制定提供參考。

DPA包括一個利益相關(guān)方對話互動的“協(xié)商—共識”過程以及在此基礎(chǔ)上的分析過程，大致可分為沖突分析與協(xié)商設(shè)計(jì)、協(xié)商與共識構(gòu)建以及協(xié)商后的分析報(bào)告三個階段。首先，經(jīng)過前期調(diào)研與沖突分析來設(shè)計(jì)適用于問題情境的公共參與形式和協(xié)商方案，確定和邀請利益相關(guān)方。其次，協(xié)商—共識階段大致包括利益表達(dá)和對話、專家支持下的協(xié)商、爭議事實(shí)和論據(jù)的澄清、尋求共識等環(huán)節(jié)，由協(xié)調(diào)人運(yùn)用協(xié)商技術(shù)和共識構(gòu)建技術(shù)幫助各方縮小分析、尋求共識。在此過程中，政策分析師對各方的互動以及從沖突到共識的過程進(jìn)行觀察、分析，最后完成分析報(bào)告和政策建議[37]。常規(guī)的DPA報(bào)告通常包括主要利益相關(guān)方、各方利益與訴求、相關(guān)方的沖突與爭議議題、協(xié)商達(dá)成的共識及其路徑、達(dá)成共識的關(guān)鍵點(diǎn)、遺留的分歧、其他有價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，以及在相關(guān)方協(xié)商基礎(chǔ)上提出的政策建議。

DPA往往需要一個專業(yè)團(tuán)隊(duì)支持，包括協(xié)調(diào)人、DPA分析師、相關(guān)政策領(lǐng)域?qū)＜业冉巧f(xié)調(diào)人負(fù)責(zé)組織與管理協(xié)商共識過程，DPA分析師負(fù)責(zé)觀察、分析與報(bào)告撰寫，領(lǐng)域?qū)＜覄t為協(xié)商中涉及的專業(yè)問題提供支持。與傳統(tǒng)政策分析不同，DPA政策分析師不是依靠自己的專業(yè)知識就問題解決開出自己的“藥方”，而是將整個分析建立在對“協(xié)商—共識”過程的觀察和分析上，依據(jù)各方在輔助下自行達(dá)成的解決方案來提出政策建議，由此制定的政策更易為相關(guān)方所接受。

將DPA應(yīng)用于老城騰退的政策分析有其獨(dú)特優(yōu)勢。首先，DPA關(guān)注利益和價(jià)值，適用于多元利益沖突和爭議化解。老城騰退工作涉及居民、騰退實(shí)施單位、政府等相關(guān)方的價(jià)值與利益沖突，DPA能夠幫助挖掘其爭議以及尋找可能的共識方法，從而促進(jìn)爭議化解和政策推進(jìn)。

其次，《向前一步》組織的對話過程也很好地契合了開展DPA所需的“協(xié)商—共識”條件。節(jié)目組的選題策劃和相關(guān)方邀請就是DPA的第一個階段——沖突分析與協(xié)商設(shè)計(jì)，而節(jié)目過程在邏輯上具備DPA所要求的表達(dá)、質(zhì)證、協(xié)商、共識等環(huán)節(jié)。節(jié)目主持人把握協(xié)商議程，確保各方平等發(fā)言，幫助利益相關(guān)方梳理觀點(diǎn)、表達(dá)利益關(guān)切、質(zhì)詢論據(jù)、促進(jìn)對話和共識，起到了DPA中協(xié)調(diào)人的作用。而由法律專家、規(guī)劃專家、心理專家、媒體評論人等組成的團(tuán)隊(duì)城市溝通團(tuán)回應(yīng)專業(yè)知識爭議、分析問題、提出方案，協(xié)同主持人調(diào)解紛爭、促進(jìn)共識，承擔(dān)領(lǐng)域?qū)＜液蛥f(xié)調(diào)人的雙重角色。這樣若干期具有相同或類似主題、具有“協(xié)商—共識”性質(zhì)的節(jié)目可為圍繞老城騰退開展DPA提供適當(dāng)且充分的素材。

基于《向前一步》開展的DPA分析與一般的DPA過程也略有不同。一般DPA中，分析師的工作貫穿沖突分析與協(xié)商設(shè)計(jì)、協(xié)商共識過程到協(xié)商分析報(bào)告各個階段，而在《向前一步》的DPA過程中，分析師主要側(cè)重“協(xié)商分析報(bào)告”階段。

由此，本文構(gòu)建了圖2所示的分析框架。《向前一步》的前期準(zhǔn)備、協(xié)商實(shí)施與錄制階段等同于DPA的沖突分析與協(xié)商設(shè)計(jì)、協(xié)商與共識構(gòu)建過程，主要由節(jié)目組進(jìn)行。協(xié)商分析基于剪輯制作而成的協(xié)商視頻開展，分析報(bào)告包括兩個層面：一是對協(xié)商過程觀察和分析得出的直接結(jié)論，包括老城騰退的爭議分析及共識方式；二是在此基礎(chǔ)上分析師進(jìn)一步提煉而來的深層次矛盾和對策建議。這兩個層面的研究結(jié)論分別由本文的第二、三部分來呈現(xiàn)。

二、北京老城騰退的爭議分析及化解方式

如前所述，我們對《向前一步》中8期有關(guān)北京老城騰退的節(jié)目進(jìn)行深度內(nèi)容分析，尤為側(cè)重節(jié)目的背景情況、涉及的核心政策、相關(guān)爭議、采用的協(xié)商方式、關(guān)鍵轉(zhuǎn)折、最終的分歧、出現(xiàn)的新方案、達(dá)成的協(xié)商成果、不同參與者的角色分析等要素。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用DPA框架剖析其協(xié)商過程，主要包括以下內(nèi)容：老城騰退的主要相關(guān)方及其利益訴求、主要爭議點(diǎn)、協(xié)商中達(dá)成的共識及其方式、難解或遺留的分歧或爭議。

（一）主要利益相關(guān)方及其訴求

老城騰退需兼顧城市發(fā)展、歷史文化保護(hù)、居民生活改善等多重價(jià)值追求，涉及多元主體利益。不同于以往老城區(qū)更新工作中政府主導(dǎo)下相關(guān)方合作的參與方式[38]，《向前一步》搭建了相關(guān)方平等對話的協(xié)商平臺，通過對節(jié)目進(jìn)行分析，可以梳理出六類關(guān)鍵的相關(guān)方及其訴求：（1）基層政府和政府相關(guān)部門，包括街道辦事處、住房與建設(shè)管理部門、房屋管理部門、城市管理部門、文化管理部門、街區(qū)建設(shè)指揮部等。其中，基層政府的利益訴求集中在實(shí)現(xiàn)騰退目標(biāo)、改善民生、緩和或化解爭議等方面，政府相關(guān)部門則根據(jù)其職能分別側(cè)重其部門目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)、改善民生等。（2）騰退實(shí)施單位，一般為國有產(chǎn)權(quán)單位或市屬、區(qū)屬國有企業(yè)。他們期望控制成本、盡快完成騰退縮短工期，從而進(jìn)一步開展運(yùn)營，以獲得部分收益。（3）第三方評估公司，一般由騰退實(shí)施單位選擇，負(fù)責(zé)騰退過程中的房屋補(bǔ)償價(jià)格評估。（4）擬騰退未簽約的居民當(dāng)事人。他們是老城騰退問題中最核心的相關(guān)方，最關(guān)注補(bǔ)償、安置方案等議題，其訴求多為滿意的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、妥善的房屋安置、便利的周轉(zhuǎn)、合法的權(quán)益等。（5）已騰退居民當(dāng)事人。他們關(guān)注政策執(zhí)行的公平性和一致性，捍衛(wèi)自己的權(quán)益不受損。（6）擬留住居民當(dāng)事人，多關(guān)注生活質(zhì)量的提升，如房屋院落的修繕、基本生活設(shè)施的完善等。

（二）爭議與共識方式

爭議是指相關(guān)方存在不同甚至對立見解的議題，在《向前一步》節(jié)目中常常表現(xiàn)為錄制和剪輯的議題段落。共識指所有利益相關(guān)方在理解基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見。具體而言，在節(jié)目中若相關(guān)方對某一論點(diǎn)明確表示理解、認(rèn)同或不反對，我們視為達(dá)成共識；如果在節(jié)目結(jié)束時(shí)，相關(guān)方仍明確表示“不同意”“不理解”或“不接受”，則視為遺留分歧。從爭議到共識的過程需要領(lǐng)域?qū)＜摇⒄块T代表、協(xié)調(diào)人（主持人）和協(xié)商參與者的共同努力。

老城騰退的爭議集中在安置方案、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與獎勵、自建房等方面。出現(xiàn)頻次最高的是關(guān)于安置方案、補(bǔ)償款、房屋補(bǔ)償價(jià)格評估方面的爭議，6個騰退項(xiàng)目中有4個關(guān)注此爭議。如對于安置方案，不少居民認(rèn)為安置房位置偏遠(yuǎn)、配套生活設(shè)施便利性不足、配售價(jià)格不優(yōu)惠、周轉(zhuǎn)方案不合理等。就補(bǔ)償款而言，一些想騰退的居民認(rèn)為補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)，不足以補(bǔ)償自身損失。在自建房問題上，擬騰退居民和擬留住居民都希望考慮歷史因素，以爭取更多補(bǔ)償款或保留作為生活空間，但這與現(xiàn)行政策相悖。此外，房屋補(bǔ)償方案、安置房的產(chǎn)權(quán)屬性、獎勵金設(shè)置、騰退后的房屋用途等也存在爭議。

在協(xié)商過程中，這些爭議多數(shù)得以澄清或達(dá)成共識，也有些還懸而未決（具體見表1）。這些爭議為何產(chǎn)生，如何澄清、達(dá)成共識或維持，對于未來政策的制定、調(diào)整和執(zhí)行具有重要的參考價(jià)值，值得進(jìn)一步剖析。

經(jīng)過對老城騰退系列節(jié)目的DPA分析發(fā)現(xiàn)，理性論辯、專家解釋、政策解讀、事實(shí)核查和實(shí)地調(diào)查是澄清爭議、促進(jìn)共識的主要方式。

理性論辯也即“說理”，指相關(guān)方針對議題擺出論點(diǎn)，并以一定論據(jù)作為支撐，說服他人的過程。理性論辯未必能直接促成共識，但有助于增進(jìn)居民對政策的理解。例如，在西城區(qū)華康里文物騰退項(xiàng)目中，評估公司由房屋管理主體直接選擇。對此，有居民根據(jù)國有土地征收的相關(guān)條例提出“評估公司應(yīng)該由被征收人來推舉”，政府工作人員回應(yīng)，“文物騰退和征收不同，主要基于《文物保護(hù)法》和《合同法》進(jìn)行，因此房屋管理主體有權(quán)選擇評估公司”。通過基于理據(jù)的對話論辯，居民得以了解評估公司選擇的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)及合法性。

專家解釋主要對法律、規(guī)劃等方面的爭議進(jìn)行，一般基于法律規(guī)定、司法程序等對政策進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。如對于自建房的補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)問題，專家援引《物權(quán)法》，從法律依據(jù)和程序方面介紹了建筑物產(chǎn)權(quán)的界定，解釋了自建房不能獲得補(bǔ)償?shù)脑颉?/p>

政策解讀一般由政府工作人員或?qū)＜易龀觯荚诖龠M(jìn)居民對政策的理解。如政府工作人員從政策內(nèi)容、政策目的以及關(guān)鍵政策細(xì)節(jié)（如為何安置房產(chǎn)權(quán)類型為共有產(chǎn)權(quán)）等方面對申請式退租政策進(jìn)行解讀；專家將申請式退租這一新概念與危房改造、棚戶區(qū)改造等老概念對比進(jìn)行闡釋，突出其自愿申請、公平補(bǔ)償?shù)忍攸c(diǎn)。

事實(shí)核查包括資料和檔案查閱、網(wǎng)絡(luò)檢索等。如居民對于房屋補(bǔ)償價(jià)格評估標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，經(jīng)規(guī)劃專家現(xiàn)場通過網(wǎng)絡(luò)查詢周邊和相似區(qū)位的四合院價(jià)格進(jìn)行事實(shí)核查，得以澄清。

實(shí)地調(diào)查一般由節(jié)目組或嘉賓進(jìn)行，如對于居民提出的安置房周邊基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生活不便利等問題，節(jié)目組記者前往對應(yīng)小區(qū)，通過實(shí)地調(diào)查和對小區(qū)居民的采訪呈現(xiàn)交通、醫(yī)療、教育資源以及生活配套設(shè)施的情況。

協(xié)商過程中未必所有的分歧都能解決，但有些分歧不影響最終共識的達(dá)成，尤其是在兩種情況下：一是不涉及某方的核心利益，二是無望取得政策轉(zhuǎn)圜。另一些爭議則在節(jié)目中未能解決，終了時(shí)仍存在較大分歧。如對于自建房處置，相關(guān)方就“自建房是否予以補(bǔ)貼或視為違建”“正房和自建房是否應(yīng)關(guān)聯(lián)征收”“居民何時(shí)主張自建房登記權(quán)利算及時(shí)有效”等問題始終難以達(dá)成共識。

三、老城騰退的深層次矛盾與對策建議

相較于顯性的爭議或者分歧，矛盾可能潛藏于表象之下，是人們習(xí)以為常和默認(rèn)的現(xiàn)狀，需要深入挖掘和分析才能揭示[39]。通過對《向前一步》這8期節(jié)目的分析，也不難揭示出北京老城騰退工作的深層次矛盾。

（一）老城騰退工作中的深層次矛盾

1.相關(guān)方政策目標(biāo)存在分歧

相關(guān)方不同的政策目標(biāo)取向?qū)е抡咂梅制纭＠铣球v退涉及三個主要目標(biāo)：人口疏解、風(fēng)貌保護(hù)和居民生活改善。政府部門需要兼顧三個目標(biāo)，盡可能優(yōu)化有限資源的效用，同時(shí)推進(jìn)騰退和修繕工作。城市規(guī)劃專家重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)貌保護(hù)、城市整體發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)合理性。居民則期待獲得更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生活質(zhì)量的改善和自身權(quán)益的保障。這些分歧無法回避，且最終導(dǎo)致政策偏好的分歧，甚至阻礙政策的執(zhí)行，對此，政策制定者和執(zhí)行者須有充分的準(zhǔn)備。

2.“整體公平”與“個體公平”的分歧

政府和居民對于“公平”的認(rèn)知不同。政策制定和執(zhí)行者認(rèn)為堅(jiān)持“整體公平”“一把尺子量到底”是公平，在騰退執(zhí)行過程中對所有居民一視同仁，政策一以貫之。居民往往從自身角度出發(fā)，關(guān)注“個體公平”，通過與他人對比來衡量自身的滿意度，他們往往視“一把尺子量到底”為“一刀切”，認(rèn)為政策執(zhí)行未考慮居民群體內(nèi)部多樣性，如自有房產(chǎn)情況、家庭經(jīng)濟(jì)情況。這一點(diǎn)在衡量安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置房的遠(yuǎn)近、便利與否時(shí)尤為明顯。

3.從“默許”到“拆違”的自建房管理措施矛盾

時(shí)代變遷使老城區(qū)更新常常面臨制度缺失[40]。如自建房管理政策就呈現(xiàn)出舊有制度與現(xiàn)實(shí)政策的沖突。中華人民共和國成立初期，北京的城市發(fā)展和人口快速增長使得自建房成為居民自主解決住房難題的重要手段；唐山大地震后，受災(zāi)居民自行搭建的簡易房發(fā)揮了緊急安置作用；而今，城市治理、首都核心功能區(qū)疏解整治促提升等任務(wù)要求統(tǒng)一拆除自建房。舊制度到新政策的變遷過程中，自建房管理面臨難以化解的重重矛盾。

4.“越釘越有”的舊思維和“自愿騰退”的新政策之間的矛盾

受傳統(tǒng)拆遷征收的影響，一些居民形成了根深蒂固的“釘?shù)迷骄毛@利越多”的慣性思維。存量更新模式下，以自愿申請為主的老城騰退顯然不再具有這種可能性。一些居民初期拒絕騰退，后期又少了提前搬家等獎勵，導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生。如果有居民因此錯失改善自身生活條件的機(jī)會，可能產(chǎn)生更難解的矛盾。

5.政府與居民之間雙向信任受限

信任是基層治理矛盾化解的重要基礎(chǔ)。政府公信力影響公眾的政策接受度，而政府對公眾的信任也會影響政策制定。例如，在關(guān)于周轉(zhuǎn)方案的討論中，有居民提出“簽約—補(bǔ)償—裝修安置房—騰退舊房”的新方案，騰退實(shí)施方則抱有居民不能按期騰退的顧慮，堅(jiān)持“簽約—騰退—補(bǔ)償”的流程，這增加了騰退工作的阻力。

（二）對策建議

根據(jù)前述分析，我們從兩個方面對北京老城騰退工作提出對策建議：一是關(guān)于實(shí)質(zhì)性政策內(nèi)容的，二是關(guān)于如何強(qiáng)化騰退工作中的政策溝通和協(xié)商的。

1. 關(guān)于老城騰退政策的優(yōu)化

（1）提供多樣化的安置方案。居民最關(guān)注安置房區(qū)位、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、配售方案與價(jià)格。對于居民來說，安置房偏遠(yuǎn)并不只是物理空間上的偏遠(yuǎn)，也是社會關(guān)系的距離增加。因此，可以為居民提供不同城區(qū)的安置房項(xiàng)目。對于居民顧慮的安置房共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)問題，一是應(yīng)通過詳細(xì)政策解讀避免政策誤解，二是可考慮提供多種產(chǎn)權(quán)類型的安置房，如價(jià)格優(yōu)惠的商品房購買資格。此外，居民對于戶型的訴求多元，未來在規(guī)劃安置房源時(shí)，可以基于調(diào)研開發(fā)更靈活的戶型方案。

（2）完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償評估方法。提高第三方評估公司的合法性和房屋補(bǔ)償價(jià)格評估的合理性。如在選擇第三方評估公司時(shí)可采取公開招投標(biāo)的方式，公開第三方評估公司的選擇依據(jù)、補(bǔ)償價(jià)格評估標(biāo)準(zhǔn)、評估流程、估價(jià)方案細(xì)節(jié)等，提高公開性、透明性，提高居民對于補(bǔ)償方案的認(rèn)可度。

（3）圍繞歷史遺留問題的制度缺失進(jìn)行精細(xì)化補(bǔ)救。圍繞自建房等歷史遺留問題產(chǎn)生的矛盾雖不激烈，但利益妥協(xié)空間也小，可能成為老城騰退的“痼疾”。這一問題在全國城鄉(xiāng)社會治理中也有體現(xiàn)，因此，應(yīng)以尊重歷史的態(tài)度，結(jié)合具體現(xiàn)實(shí)，分類探討此類歷史遺留問題及其解決之道，探索兼顧公共利益與居民個體利益的合理制度。

2. 關(guān)于政策溝通和政策協(xié)商

為什么現(xiàn)實(shí)中解決不了的爭議，搬到《向前一步》節(jié)目上就可以解決？如前所述，充分、專業(yè)的政策溝通和較高質(zhì)量的協(xié)商，是化解分歧、達(dá)成共識的關(guān)鍵。

（1）提高騰退政策的公開性、可讀性。對《向前一步》節(jié)目的協(xié)商分析發(fā)現(xiàn)，詳細(xì)的政策解釋能夠有效促進(jìn)爭議化解。北京老城騰退政策由各區(qū)政府制定，但有些具體政策細(xì)則并未在政府網(wǎng)站、微信公眾號等政務(wù)平臺公開發(fā)布，居民獲得政策信息的渠道較為有限。對此，除了入戶調(diào)查員“一戶一策”的政策詳解外，還可以通過政務(wù)網(wǎng)站和公眾號以圖文、視頻等形式對相關(guān)政策進(jìn)行解讀與宣傳，尤其是針對補(bǔ)償方案、安置方案、周轉(zhuǎn)方案等居民最為關(guān)切的問題，以便居民反復(fù)研究，助其理解和接受政策。

（2）推動高質(zhì)量多方協(xié)商機(jī)制的制度化。公共協(xié)商對于解決利益和價(jià)值沖突問題有其獨(dú)到作用。而媒體組織的協(xié)商除了能夠調(diào)動更多資源，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的協(xié)商對話與爭議化解外，在政策宣傳和公民教育方面還啟示相關(guān)的決策者和公共管理者借鑒節(jié)目中的某些政策溝通和協(xié)商機(jī)制，將其制度化到日常的騰退工作中來，尤其是推動多方協(xié)商機(jī)制的制度化。需要特別注意的是，現(xiàn)有協(xié)商中往往存在利益相關(guān)方關(guān)系簡化現(xiàn)象。相關(guān)方之間的復(fù)雜利益關(guān)系被簡化為政府與居民之間、第三方與居民之間或者相反立場的居民之間的二元關(guān)系。這種簡化雖能在一定程度上降低矛盾的復(fù)雜程度，但也割裂了政策議題之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致部分相關(guān)方利益訴求表達(dá)與協(xié)商不充分，解決問題不徹底。因此，需要探索、推動建立實(shí)質(zhì)性的多方協(xié)商機(jī)制。

（3）通過政府官員參與協(xié)商提高協(xié)商權(quán)威性和公信力。政府公信力是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。同樣的政策，政府官員的解釋相比一線執(zhí)行者更容易被居民認(rèn)可。因此，政府官員參與協(xié)商有助于建立協(xié)商的權(quán)威性，而通過在媒體平臺呈現(xiàn)相關(guān)政府官員參與的協(xié)商更具公信力，也有助于在更廣泛范圍內(nèi)宣傳和推廣老城騰退的相關(guān)政策。

四、結(jié)論與討論

本文基于北京電視臺《向前一步》圍繞此議題開展的系列協(xié)商對話節(jié)目，運(yùn)用DPA框架透視了老城騰退領(lǐng)域的爭議，探究出媒體節(jié)目通過協(xié)商化解分歧的共識方式，并在此基礎(chǔ)上挖掘深層次矛盾，提出優(yōu)化北京老城騰退工作的政策建議。

（一）媒體可通過組織公共協(xié)商化解矛盾爭議

《向前一步》通過搭建對話平臺，聚集政府、企業(yè)、居民、專家等資源，組織公開協(xié)商，通過理性論辯、專家解釋、政策解讀、事實(shí)核查和實(shí)地調(diào)查等方式化解社會矛盾爭議。相比傳統(tǒng)的信訪、調(diào)解、訴訟、協(xié)商等矛盾和爭議化解機(jī)制[41]，由媒體組織開展的協(xié)商具有顯著的資源、影響力、公信力優(yōu)勢，因而具有更好的爭議化解成效和執(zhí)行監(jiān)督保障。此外，公共協(xié)商不僅是問題解決的途徑，也是學(xué)習(xí)和教育路徑。通過媒體傳播，協(xié)商過程與成果或能對其他城市的老城區(qū)更新工作產(chǎn)生有益影響。

不可避免地，媒體協(xié)商在化解矛盾爭議時(shí)也有其局限性，例如一些敏感問題可能被掩藏，根本性的政策制定問題難以深入討論、立時(shí)解決。即便不能面面俱到地論及所有爭議，但尖銳、緊迫、沖突性的問題必然會在多方對話和協(xié)商中暴露，從而得以有效化解。

（二）基于媒體節(jié)目的協(xié)商式政策分析具有可行性和創(chuàng)新性

《向前一步》這樣的協(xié)商節(jié)目可作為研究者對社會矛盾爭議問題的政策分析對象。以往研究多采用行動者分析[42]、政社關(guān)系分析[43]等框架，多為研究者的主觀研判，本文從協(xié)商實(shí)踐的視角，將《向前一步》的協(xié)商對話作為分析單元，通過對其協(xié)商過程的結(jié)構(gòu)化分析開展政策研究，是基于利益相關(guān)方協(xié)商得出的切實(shí)結(jié)論。

分析發(fā)現(xiàn)，老城騰退的爭議集中表現(xiàn)在安置方案、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與獎勵、自建房管理、政策執(zhí)行、騰退空間利用等方面。筆者所在團(tuán)隊(duì)于2018—2019年在南鑼鼓巷地區(qū)開展的關(guān)于雨兒胡同修繕整治的協(xié)商實(shí)踐的DPA分析也得出了類似結(jié)論[44-45]，相關(guān)爭議包括違建拆除、騰退空間利用、院落修繕價(jià)格、產(chǎn)權(quán)問題阻礙居民騰退等。而在我們對相關(guān)基層干部、委辦局工作人員、胡同居民的訪談中也發(fā)現(xiàn)，公共資金有限、留住居民的產(chǎn)權(quán)和戶籍問題、歷史政策的遺留問題難以化解等是騰退面臨的重要爭議。上述結(jié)論與《向前一步》的DPA分析結(jié)果交相印證，表明這樣的分析方法可行，分析結(jié)果可信。

依托媒體組織的協(xié)商開展政策分析有諸多便宜之處。《向前一步》開展了較高質(zhì)量的協(xié)商，免去了研究者組織協(xié)商實(shí)踐的繁雜過程，降低時(shí)間、精力和資金成本，且針對同一議題能夠提供多個協(xié)商案例作為分析對象。當(dāng)然也有某些局限——研究者作為分析者不能介入?yún)f(xié)商設(shè)計(jì)與實(shí)施，只能依托節(jié)目已有的協(xié)商過程開展研究，這無疑會對分析的厚度形成制約；《向前一步》節(jié)目由數(shù)小時(shí)錄制剪輯而成，雖能呈現(xiàn)協(xié)商的整體過程，細(xì)節(jié)上難免有所缺失；前期準(zhǔn)備工作中的各方協(xié)商難以直接呈現(xiàn)，只能通過旁白、參與者講述等方式融入節(jié)目。盡管并非完美，此類媒體協(xié)商仍然為開展相關(guān)分析提供了較好的基礎(chǔ)。

本文在分析框架和方法上也具有獨(dú)特貢獻(xiàn)和新意：一是不同于以往爭議分析和政策分析的文獻(xiàn)或者調(diào)研路徑，嘗試依托媒體節(jié)目，以其協(xié)商對話過程及結(jié)果為觀察和分析對象，開展政策分析，這為政策研究提供了全新的途徑。二是運(yùn)用DPA框架剖析媒體組織的協(xié)商，探討北京老城騰退中爭議及其化解的可能方式，對其深層次矛盾開展分析并提出對策建議。這拓展了媒體協(xié)商節(jié)目的意義，同時(shí)也開拓了DPA新的應(yīng)用場域——先前的研究都是分析師自行設(shè)計(jì)“協(xié)商—共識”過程，這里則是依托其他方組織的協(xié)商過程，由此表明媒體具有發(fā)展為協(xié)商式智庫[46]的潛力。

盡管本文主要聚焦北京老城區(qū)直管公房騰退問題，但所揭示的多方聚焦的矛盾點(diǎn)并非僅存于公房騰退中，也不局限在北京，而是我國許多城市舊城更新改造中面臨的共性挑戰(zhàn)。針對這些矛盾，本文呈現(xiàn)了一種可行的協(xié)商式路徑，并提出了針對具體矛盾的對策建議。而對于不同城市的舊城更新改造所面臨的個性化問題，本文所呈現(xiàn)的協(xié)商式解決路徑，以及基于DPA的爭議分析方法，也均可作為解決此類問題的有效工具。

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[40] 同[25]。

[41] 陳建斌、侯丹丹：《基層政府社會矛盾治理能力評估指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于扎根理論的視角》[J]，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第2期，第29-37頁。

[42] 黃科：《社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)：行動邏輯、情境檢視與實(shí)踐路徑》[J]，《江蘇社會科學(xué)》2023年第1期，第52-60頁。

[43] 康雯嘉、張帆：《社會矛盾化解中的政社“復(fù)合性關(guān)系”及其治理效能》[J]，《蘭州學(xué)刊》2023年第11期，第49-60頁。

[44] 同[36]，第150-156頁。

[45] 賈鑫、李亞、王倪：《敘事實(shí)踐視角下基層協(xié)商的發(fā)展路徑——以北京J街道協(xié)商會議為例》[J]，《公共治理研究》2023年第5期，第16-25頁。

[46] 李亞：《協(xié)商式智庫：理論框架與實(shí)踐探索》[J]，《公共管理與政策評論》2021年第6期，第153-168頁。

作者簡介：王歡，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。李亞，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

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