數字賦能跨區域生態公益訴訟檢察協作難點探析

朱鶴翔 王啟龍 朱新宇

摘要：新安江、千島湖流域是全國首個跨省流域生態補償機制樣板區，也是生態環境檢察公益訴訟的重要領域，更是大國生態治理的特有難題之一。而跨省流域生態環境公益訴訟案涉范圍廣、利益主體復雜，管轄權不明且無規范指引，導致該流域生態檢察跨省協作存在一定障礙。因此，在“南四湖”專案成功運用遙感技術解決跨流域治理難題基礎上，以習近平生態文明思想為指引，通過數字賦能跨區域生態檢察，為浙皖兩省完善該流域公益訴訟協作機制提供新機遇。

關鍵詞：數字檢察；生態檢察；公益訴訟；跨區域協作

中圖分類號：D926.3；D925????? 文獻標識碼：??????? 文章編號：1672-4437（2024）02-0092-05

一、問題與背景

作為全國首個跨省流域生態補償機制試點，新安江—千島湖流域生態補償機制的新實踐，打開了生態文明建設中人們的思想文化空間[1]。2012年，皖、浙兩省首次簽署《新安江流域水環境補償協議》，全國首個跨省流域生態補償機制改革在新安江流域正式啟動。迄今為止，兩省已經多次開展生態保護聯合行動，在河面清淤、污水防控和水質檢測等方面密切合作。2023年6月，兩省再次簽署《共同建設新安江——千島湖生態保護補償樣板區協議》，標志著全國首個跨省流域生態補償機制的全面升級。然而，在該流域公益訴訟檢察協作的過程中，由于案涉范圍廣，利益主體復雜，管轄權不明且無規范指引，導致該流域生態保護在跨省協作上仍然存在一些障礙。

本文以新安江流域（歙縣、淳安段）生態保護為例，以習近平生態文明思想為指引，在南四湖專案成功運用遙感技術解決跨流域治理難題的基礎上，希望通過數字賦能跨區域生態檢察助力浙皖兩省突破該流域公益訴訟協作機制的發展。

二、數字賦能跨區域生態公益訴訟檢察協作的優勢

目前，我國大部分地區根據本地生態環境和實際情況試行的環境資源案件跨區域集中管轄模式具有多樣性[2]。但由于缺乏統一的管理機制，且該類案件一般較為復雜，甚至涉及民事、行政和刑事三審合一，尤其是跨省地區，依照檢察公益訴訟相關規定，此類案件的管轄權需要中央層面進行認定，這就很容易造成“三不管”的局面。通過數字賦能跨區域生態公益訴訟檢察協作，可以很好地彌補傳統檢察的不足，提高檢察工作效率，其優勢主要表現在以下幾個方面：

（一）有利于處理邊界模糊或被受損主體跨區域的問題

跨區域交界地區，往往會因歷史等方面原因形成錯地、飛地，出現權屬共有或不明的區域，以及環境受損主體跨區域的情形，致使該區域產生管轄權爭議。例如，南四湖是四省交界之處，湖域廣闊，不同的污染源所造成的水污染相交織，為管轄權的認定帶來困難。而通過相關數字技術，利用衛星遙感、歷史圖片對比、污染區域劃定等多種方式，可以對跨區域的地區進行數字建模，建立跨區域流域的數據模式，實時水質監測，從污染、侵占范圍、污染擴散方向等數字源分析案件危害結果，對涉案兩地（或多地）的影響大小進行數據上的預估并加以展示，結合書面協作機制的標準預設，為管轄權的協商與確定提供數據依據。通過數據明析監督和被監督主體，從而確定污染源的邊界及其污染范圍的跨區域占比，為跨區域協作中的管轄權爭議化解提供數據支撐，讓“楓橋經驗”在檢察公益訴訟案件受理領域得到運用。

（二）便于儲存、管理龐大的公益訴訟案件證據與線索

“南湖”專案收集的證據，不僅包含了多地的現場照片、調查筆錄、物證照片等傳統證據，還有運用衛星遙感拍攝的不同時間段、不同區域、不同測算指標的精準圖片、視頻，容量多達幾TB。如果沒有強大的數據運算、數據存儲管理和遙感技術作為支撐，僅靠人力和傳統技術進行收集、運算、分析，既無法滿足辦案時限的要求，也很難精準把握南四湖的面積等要素。實踐中，檢察公益訴訟案件的線索收集與調查核實，尤其是對待跨區域的重大案件，圖片與文字記錄的局限性日益突出，在具體的案件辦理過程中利用無人機拍攝、衛星遙感、互聯網平臺數據等數字技術，可以使公益訴訟案件辦理的證據鏈條更加真實合法有效，能夠大大提高案件辦理效率。

（三）實現不間斷的長期監督，節約司法成本

生態公益訴訟檢察案件往往需要檢察機關的持續關注，通過公益訴訟“回頭看”等專項行動實現長期監督。然而檢察人員的精力畢竟有限，且跨區域案件范圍較大，持續的人工監督可能會大大降低檢察案件的質量。“數字檢察”是解放檢察機關辦案“生產力”的革新契機，通過建立數字平臺，構建大數據監督模型，依靠大數據、云計算等數字技術進行不間斷對比，讓案件線索來源得到數字技術加持，可以實現不間斷的長期案件監督。例如，浙江省西湖區生態公益林類案監督模型，通過監督平臺自動對比新舊衛星遙感影像，篩選出可疑變化區域，再結合檢察機關實地調查，確認了多起公益林被侵占的案件事實[3]。該監督平臺的支持大大減少了檢察機關調查所耗費的司法成本，真正實現了檢察公益訴訟領域的精準監督。

（四）為典型、指導性案件辦理提供數據支持

2022年，全國辦理的公益訴訟案件數量為19.5萬件，其中不乏跨區域案件。運用數字檢察思維打造一體化的公益訴訟案件數據管理機制，對案件辦理的質量與效率都能提供清晰的數據評估，例如歙縣人民檢察院在辦理古樹掛牌保護類公益訴訟案件過程中，與林業部門數據共享前提下，其檢察建議制發的精準性和實際效果就從轄區內古樹掛牌的現有信息更新（行政機關整改后）中體現出來了。

三、數字賦能跨區域生態公益訴訟檢察協作的難點

《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》指出，跨行政區劃檢察機關改革試點是全面深化改革的重要內容。這為跨區域檢察監督提供了新思路。但在非試點地區，跨區域生態公益訴訟辦理仍然存在較多難點。

（一）不同地區存在辦案理念與辦案能力上的差異

受地方文化與城市發展理念等因素影響，不同地方的檢察機關會存在傾向“穩中求進”與“爭先創新”等不同的辦案理念。如果通過數字賦能，利用共通的平臺將兩地檢察機關相互連接，辦案思路會產生明顯分歧。同樣，案件多的地區與案件少的地區，或者說法律實踐數量存在差異的不同地區，地方檢察機關的整體辦案水平會有所不同。

（二）不同地區經濟與科技水平的支撐度不同

數字檢察的推動離不開經濟與科技水平的支持，不同地區的經濟與科技水平差異會對數字檢察的運用產生影響。經濟水平差距較大的兩個地區開展跨區域檢察協作時，經濟發達地區的檢察機關將會承擔得更多，另一方面，經濟的差異也會使不同地區案件的成案標準不同，如黃山市歙縣檢察院關于非法捕撈刑事附帶民事公益訴訟案件是否成案會受到漁獲物數量、重量、市場價格的影響，但杭州市淳安縣檢察院主要側重是否使用禁用漁具，是否采取“電、毒、炸”的方式等，顯然，兩地檢察機關民事公益訴訟的實際立案標準是不同的。這折射在數字檢察的推廣應用上，就必然會造成案件線索篩查標準的不一致，尤其在跨區域生態污染類案件中，兩地檢察機關如果不能協商統一立案標準，或在各自審查的情形下出現一地立案一地不立案的情況，將會引起不必要的負面輿情。

（三）不同地區因保護區規劃而產生管理差異

新安江（歙縣段）全域均是尖頭鱥光唇魚寬鰭鱲國家級水產種質資源保護區，依照相關法規，全年禁止垂釣，當地相關行政監管部門也做到了嚴格管控，但過了新安江流域安徽省界后，便不再是保護區，漁民可以進行合法垂釣和捕撈。由于同一流域地方保護監管程度不同，在實踐中，該項制度的合理性和合法性遭到了質疑。特別是歙縣流域非法捕撈水產品案件時有發生，行政區劃的管理差異，可能導致不同區劃檢察機關啟動公益訴訟的標準發生差異，這不符合檢察一體化的辦案理念。此外，檢察機關不應對此類公益訴訟案件（通過垂釣獲得少量漁獲物的）一訴了之。跨流域生態保護，應充分尊重民眾意見，合理設置保護區及其管理標準；毗鄰地區要加強溝通協作，統一法律適用標準，增強跨流域生態保護系統性。

（四）跨區域協作機制形同虛設

跨區域生態環境保護，分散治理效果不佳，必須加強跨區域協作，這是有效推進生態系統一體化保護和系統治理的重要途徑[4]。跨區域協作機制是成員單位在互信共建的基礎上，就跨區域的問題謀求共同解決方案，并以書面協議的方式固定。協作機制的預設，讓很多跨區域生態檢察公益訴訟案件的辦理有章可循。然而，由于落實難度大、程序復雜等原因，多地檢察機關的跨區域協作機制未能真正落地，甚至是基本的聯絡員制度、聯席會議制度都未實行，致使案件線索不能及時傳遞。究其原因，這些機制的運行是以成員單位的具體行為作為構建基礎，包含太多主觀因素，具有不確定性和不穩定性。此外，公益訴訟屬于檢察工作的新領域，不論是專業水平還是執法經驗都存在很大的專業壁壘[5]，這就增加了檢察機關之間及其與其他辦案機關之間的協作難度。

（五）地方保護主義嚴重影響案件的高質效辦理

地方檢察機關出于照顧地方政府形象的考慮，對社會負面影響較大的案件會盡量“低調”處理，擔心因與外地檢察機關的協作，可能將問題推向不可控的局面。特別是環境訴訟的被告往往是地方的利稅大戶，這些為地方財政稅收作出巨大貢獻的污染企業反而成為地方政府的重點保護對象[6]，這就造成跨區域協作觀念和事實上的雙重阻礙。但從近些年最高檢與環保部關于環保督察線索移交的一體化辦理的案件來看，地方上的“遮羞布”已經被揭開，如何利用這個契機，在不造成地方負面輿情的前提下減輕地方政府轉型企業、調整產業結構的陣痛，更快、更準地合力提高跨區域生態公益訴訟案件的質效，是檢察機關需要思考的新課題。從這個角度來看，數字賦能不僅可以提供簡單的數字技術支持檢察協作案件辦理，也可以用于打通不同行政區劃的檢察機關的脈絡，共建檢察一體化系統平臺。

四、數字賦能跨區域生態公益訴訟檢察協作的路徑

（一）轉變辦案理念，通過檢察協作推進數字檢察

由于跨區域案件的特殊性，學界一般認為可以通過制定上位法，或通過上級協調等方式解決跨區域生態公益訴訟檢察的難點問題。如有學者認為可以建立公益訴訟特別程序，賦予檢察機關跨區域調查權 [10]。然而，這其實還是觀念上存在桎梏，并未跳出傳統檢察案件辦理的思維模式。數字檢察為打破這種桎梏提供了一個便捷有效的路徑。數字檢察辦案理念從某種意義上是東部經濟發達地區辦案理念的總結提煉和升華，因而在司法實踐中，中西部檢察機關對數字檢察往往較為陌生。這就對基層檢察單位人員辦理案件提出了新要求，必須及時轉變辦案理念，解放思想，進一步將“數字檢察”融入檢察案件辦理過程。此外，在技術上，部分檢察機關推進落實數字檢察也存在一定障礙。為了解決上述問題，在“檢察一體化”理念指導下，在原有《“新安江·千島湖”一體化保護檢察公益訴訟協作機制》的基礎上，兩地檢察機關增添了數字檢察相關業務協作等內容，為各地共享數字檢察發展成果提供了示范。

（二）爭取上級檢察機關與地方黨委、政法委的協調與支持

一般來說，根據案件辦理相關規定，涉及跨區域的案件、事件都存在共同上級辦理（裁定）的制度。實踐中，地方檢察機關建立跨區域數字檢察協作時，的確離不開上級檢察機關的指導與支持，這種支持不僅是制度、機制、經費、人員、技術構建上的，還有協調地方關系、統一辦案理念與思路的指導。這就要求在更高層次上協調不同地區案件的辦理，建立檢察一體化的工作機制。這有助于實現檢察資源的有機整合，推動檢察機關辦案職能與監督職能的有效銜接，強化檢察機關內部的監督制約機制[8]。當然，還需要完善與之配套的跨區域公益訴訟的司法審判制度，提供有效的生態環境跨區域司法保護[9]。另外，各級黨委、政法委作為領導機關，應發揮與不同地區行政機關、檢察機關的溝通協調優勢，為數字檢察，乃至“數字法院”“數字公安”的落地，做好機制協調、數據來源共享等方面的基礎性工作。

（三）深化跨區域檢察協作中的數據資源共享機制

2021年11月，《浙江省政法機關執法司法信息共享工作辦法（試行）》出臺，標志著地方檢察機關在外部數據資源共享方面取得制度性突破[10]。但不同地方檢察機關的科技支撐與經費保障力度存在差異，從宏觀上來說，從數字檢察的宏觀戰略考慮，持續存在的差距可能會阻礙數字檢察跨區域協作工作的推進。因此，應由經濟科技水平發達地區的檢察機關承擔監督平臺的搭設費用，后期養護、調試以及數據來源費用仍應由各個地方檢察機關獨自承擔，換言之，就是要深化跨區域（檢察）協作中的數字資源共享機制。當然，數據資源共享建設還必須考慮數字安全，這是總體國家安全觀的重要組成部分。從調研的情況來看，如江浙滬等地，除檢察機關外，行政機關數字化應用已經十分普遍，當地檢察機關建立數字監督模型不必過多擔心數據來源問題（基本無需支付相應數據來源費用），大數據平臺技術較為成熟，有可供跨區域協作的檢察機關租用或免費使用的基礎。如果有相對運行成熟的大數據監督模型，也可以由最高檢統一優化發布，供全國檢察機關選擇使用。

（四）以案件數據為支撐明確案件成案標準、提交修法意見

立案標準除了情節評估外，更多還要設定具體的數額標準，這就離不開大量案件數據的支撐。通過大數據、云計算等數字技術對所收集整理的案件數據進行充分計算、分析，才能得出更具科學性的地方立案標準、起訴標準。如黃山地區，對“非法捕撈水產品罪”是否提起刑事附帶民事公益訴訟的標準不統一，并且標準的確定往往還需要檢察機關與當地漁政部門協商。同樣，對于檢察協作中發現的不合理的地方性法規、標準及適用相關問題，也可通過數字技術收集相關數據，從而為立法、修法的建議提出更充足的實證依據。例如，黃山市新安江流域可以結合區域河流內的魚苗數量監測，及時調整禁漁期、禁漁區，從而實質性地化解因“一刀切”造成的民生與生態保護之間的矛盾，有效減少非法捕撈水產品等相關案件的發生，使新安江生態環境保護與群眾生活需求和諧共生。

（五）完善數字檢察監督模型的實用功能

檢察機關并非科研機構，在數字檢察的設計和運用上不可避免地存在短板，尤其在當下各地獨立建設數字檢察監督模型的階段，數字檢察監督模型的功能和數據來源種類往往存在差異。如運用類“GPT”技術，將線索自動整理生成報告的功能；依據關鍵詞，檢索異地地名、物種，向跨區域檢察機關移送線索的功能；通過衛星遙感對破壞生態環境類案件線索的監測功能等。上述功能，有的地區數字檢察監督模型已經初步實現，有的地區還在探索。這就需要在宏觀上，由最高人民檢察院和相關科研院所對當下數字檢察監督模型進行完善，或者有針對性地對某一領域的數字檢察監督模型進行研發，也需要最高人民檢察院適時出臺相關法律監督數字模型指導意見，對全國各地檢察機關數字檢察工作給予規范和指引。

五、結語

在傳統檢察辦案理念指引下，跨區域案件往往缺乏統一有效的溝通協調機制，導致跨區域生態環境公益訴訟案件協作辦理存在較多難點。以往研究大多停留在“規范解決規范”的思維上，未跳出紙面思維模式。本文從數字賦能的視角出發，探討數字賦能跨區域生態環境公益訴訟案件的協作辦理問題。新安江、千島湖流域是全國首個跨省流域生態補償機制樣板區，也是生態環境檢察公益訴訟的重要領域。數字賦能跨區域生態檢察協作，可以為浙皖兩省跨流域公益訴訟協作機制提供新機遇，也能帶動兩地數字檢察辦案理念的革新，并將其有效融入檢察辦案的過程中。

參考文獻：

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An Analysis of the Difficulties in Digital Empowerment of Cross regional Ecological Public Interest Litigation and Prosecutorial Cooperation

——Taking the ecological protection of the Xin'an River Basin （Shexia County， Chun'an section） as the focus

ZHU Hexiang， WANG Qilong， ZHU Xinyu

（1. Huangshan People's Procuratorate， Huangshan， Anhui 245000， China; 2. She County People's Procuratorate， Huangshan， Anhui 245200， China; 3. School of Law， Anhui University， Hefei， Anhui 230009， China）

Abstract： The Xin'an River and Qiandao Lake basins are the first cross provincial ecological compensation mechanism model areas in China， and are also important areas for ecological environment prosecution and public interest litigation. They are also unique challenges in ecological governance for major countries. However， cross provincial ecological environment public interest litigation cases involve a wide range of interests， complex stakeholders， unclear jurisdiction， and lack of normative guidance， leading to certain obstacles in cross provincial cooperation of ecological prosecutions in this basin.

Keywords： digital prosecution; ecological prosecution; public interest litigation; cross regional collaboration