生產建設項目水土保持設施驗收報告編制要點及常見問題分析

［關鍵詞］ 生產建設項目；水土保持設施；驗收報告；編制要點；常見問題

［摘 要］ 為了提高水土保持設施驗收報告的編制質量，保障生產建設項目水土保持設施自主驗收工作的有序開展，更好地落實《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）的相關要求，梳理總結了自生產建設項目水土保持設施驗收轉為建設單位自主開展以來，水土保持設施驗收報告編制的具體實踐和經驗，提出了建設單位水土保持法定義務履行情況、水土流失防治任務完成情況、水土保持設施質量、水土流失防治效果、水土保持工作組織和管理情況5個方面的驗收報告編制要點，并提出驗收報告普遍存在的生產建設項目及項目區概況描述不清、水土保持方案及變更情況分析不到位、水土流失防治指標不規范且計算有誤等8個共性問題。

［中圖分類號］ S157 [文獻標識碼]C DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.06.011

［引用格式］ 孫云海，李玉琦，王勁峰，等.生產建設項目水土保持設施驗收報告編制要點及常見問題分析[J].中國水土保持，2024（6）：34-36，43.

《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）中明確規定，生產建設項目投產使用前，生產建設單位應當按照水利部規定的標準和要求，開展水土保持設施自主驗收，其中，編制水土保持方案報告書的，由生產建設單位組織第三方機構編制水土保持設施驗收報告。2017年9月，《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》（國發〔2017〕46號）取消了各級水行政主管部門實施的生產建設項目水土保持設施驗收審批行政許可事項，轉為生產建設單位按照有關要求自主開展水土保持設施驗收。為貫徹落實國務院決定精神，規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的程序和標準，切實加強事中事后監管，水利部發布了《水利部關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》（水保〔2017〕365號）。2018年，為進一步規范生產建設項目水土保持設施自主驗收工作，水利部制定了《生產建設項目水土保持設施自主驗收規程（試行）》，明確了水土保持設施自主驗收的具體內容和基本要求。多年的實踐證明，施行水土保持設施自主驗收對做好生產建設項目的水土保持工作起到了積極的作用，實現了水土保持方案落實效果的“收口”和“把關”作用。

生產建設項目水土保持設施自主驗收賦予了建設單位更大的自主權，對營商環境改善起到了積極作用。然而，部分生產建設單位對應承擔的水土保持主體責任認識不足，主觀上對水土保持設施驗收工作重視程度不夠。同時，建設單位委托的水土保持設施驗收報告編制單位和技術人員因對項目調查的內容不全面，對水土保持設施驗收報告中應體現和分析的重點內容不掌握，導致其編制的水土保持設施驗收報告中對建設單位水土保持法定義務履行情況，水土流失防治效果，水土保持設施的建成情況、施工質量、運行管理和維護情況等分析不到位或不全面，甚至對生產建設項目存在的問題視若無睹，嚴重影響了水土保持設施驗收結論的準確性，制約了水土保持高質量發展。在新時期高質量發展對水土保持提出更高要求的背景下，基于總結自《生產建設項目水土保持方案管理辦法》和水土保持設施驗收相關規定施行以來的水土保持設施自主驗收實踐，本研究梳理了水土保持設施驗收報告的編制要點，分析了水土保持設施驗收報告中存在的常見問題，以期加強生產建設單位及相關水土保持技術服務單位對水土保持設施自主驗收的重視，逐步提高水土保持設施驗收報告的編制質量，進一步推動生產建設項目水土保持工作高質量發展。

1 水土保持設施驗收報告編制要點

根據《生產建設項目水土保持設施自主驗收規程（試行）》及相關文件要求，生產建設項目水土保持設施驗收報告應重點對建設單位水土保持法定義務履行情況、水土流失防治任務完成情況、水土保持設施質量、水土流失防治效果、水土保持工作組織和管理情況進行全面、真實、客觀和科學的分析。

1.1 建設單位水土保持法定義務履行情況

建設單位是生產建設項目水土流失防治的責任主體，必須履行生產建設項目全過程水土流失防治法定義務。為此，驗收報告需關注建設項目水土保持方案（含變更）編報情況、水土保持初步設計和施工圖設計情況、水土保持監測及監理開展情況、水土保持補償費繳納情況等建設單位應盡的法定義務履行情況。一是要根據方案編制時所依據的主體工程設計文件，分析評價水土保持方案（含變更）的編報、審批手續是否完備；二是要根據項目水土保持初步設計和施工圖設計資料是否齊全，分析水土保持措施是否納入主體設計中；三是要根據項目開工時間、水土保持監測委托和實施時間，分析項目是否及時開展了水土保持監測工作；四是要根據水土保持監理工作組織機構，工程的質量、進度和投資控制及采取措施的有效性，對工程水土保持監理進行分析評價；五是要對項目水土保持補償費是否及時和足額繳納進行說明，對其變更及合規性進行分析［1］。

1.2 水土流失防治任務完成情況

水土流失防治任務完成情況應以水土保持方案（含變更）及其批復、水土保持初步設計和施工圖設計及其審批（審查、審定）意見為依據。驗收報告要特別關注水土流失防治責任范圍及其變化情況，棄土（渣）場和取土（料）場及防護情況，水土保持工程、植物及臨時措施實施情況。對于水土流失防治責任范圍及其變化情況，需通過查閱監測資料、工程征占地資料，利用無人機、遙感影像、全站儀等先進的技術手段和方法，分析工程擾動是否得到有效控制。對于棄土（渣）場和取土（料）場及防護情況，需通過復核棄土（渣）場和取土（料）場的設計和質量評定資料、防護設施實施情況、安全穩定情況等，對其是否滿足水土流失防治要求進行重點分析。對于水土保持措施實施情況，需對水土保持措施體系的完整性及措施體系布設是否符合水土保持方案設計要求進行詳細分析；需重點分析各防治分區的水土保持工程、植物措施的工程量是否按照水土保持方案設計實施，實施標準是否降低，水土保持功能是否降低，水土保持措施是否能夠有效發揮作用；對于臨時措施需分析在建設期間是否及時采取了臨時防護措施及其效果發揮情況。

1.3 水土保持設施質量

根據項目水土保持監理總結報告和已批復的水土保持方案，在對方案批復與實際實施的水土保持措施數量進行對比分析的基礎上，重點復核水土保持設施質量，包括水土保持分部工程、單位工程的驗收資料（含驗收簽證和鑒定書）是否齊全，并對其真實性進行現場復核；復核水土保持工程（不含隱蔽工程）措施的外觀、數量和效果等，尤其是棄渣場，應根據棄渣場選址、堆渣量、最大堆渣高度和周邊重要防護設施情況，開展必要的穩定性評估；復核水土保持植物措施的組成、數量、成活率和景觀效果等。根據復核結果，對水土保持設施質量進行綜合分析和評價。

1.4 水土流失防治效果

根據水土保持監測成果，重點分析工程擾動范圍內的水土流失是否得到有效控制，實施的水土保持設施功能是否正常和有效，計算和分析水土流失各項防治指標能否達到已批復水土保持方案的要求。同時要對項目現場是否有侵蝕溝、滑坡、崩塌等水土流失現象，是否有渣體溢出、排水不暢、植被恢復不到位以及地表裸露等問題進行重點調查和分析，明確項目建設是否造成了水土流失危害、重要防護對象是否存在嚴重水土流失危害隱患。

1.5 水土保持工作組織和管理情況

根據工程建設實際情況，重點分析建設單位對水土保持工作的重視程度，包括組織領導機構是否健全、人員配備是否到位、責任分工是否明確、組織管理運行是否正常、有關水土保持制度是否完備、水土保持工程招投標及合同執行是否規范；分析水土保持監測、監理工作開展情況是否規范；分析各級水行政主管部門對項目的水土保持監督檢查意見，以及建設單位和各參建單位的回復，逐項復核和分析監督檢查意見的落實和相應整改情況；分析水土保持補償費是否按照征占地范圍足額繳納，免繳水土保持補償費的手續是否齊全，水土保持設施管護單位是否落實到位，管護責任是否明確。

2 水土保持設施驗收報告中存在的常見問題

根據水土保持設施驗收報告編制要點及相應要求，提出當前生產建設項目水土保持設施驗收報告中存在的共性問題，并給出部分驗收報告編寫建議，以提高水土保持設施驗收報告的編制質量。

2.1 生產建設項目及項目區概況描述不清

許多驗收報告編制人員忽視生產建設項目及項目區概況的重要性，對生產建設項目及項目區概況介紹不清楚、更新不及時，甚至直接照搬水土保持方案中的相關內容，導致該章節內容中的項目數據與實際監測數據存在較大差異，工程主要技術指標、項目組成和布置、工程占地、土石方挖填等數據與實際情況不相符。對于大部分生產建設項目而言，水土保持方案中的設計值與實際建成情況存在一定差異，建議編寫水土保持設施驗收報告時依據工程竣工時的實際情況，準確描述生產建設項目及項目區概況，為后續水土保持工作分析打好基礎。

2.2 水土保持方案及變更情況分析不到位

部分驗收報告在對水土保持方案是否發生變更進行對比分析時，缺少對水土保持方案設計量和實際建成量間具體數量、變化量及變化率的對比分析，就直接得出不涉及方案變更的結論［2］。已批復的水土保持方案是否發生變更，需要根據《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定（試行）》（辦水保〔2016〕65號）、《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）以及地方相關規定的變更條款，對工程可能涉及變更的環節進行逐項比對分析。對于已批復的水土保持方案變更報告，要根據變更報告的相關批復文件的數據，對是否再次涉及變更進行分析，并明確給出變更后是否再次涉及變更的結論。

2.3 水土保持方案實施情況及變化原因的解釋缺失或不合理

水土保持方案實施情況包括水土流失防治責任范圍、棄渣場設置、取土場設置、水土保持措施總體布局、水土保持措施完成情況、水土保持投資等內容。驗收報告經常出現“只對比不分析”或“對比多分析少”的現象，大部分驗收報告僅以列表的方式對水土保持方案中涉及的上述各項內容進行數量對比，經常缺少從主體設計變化、水土保持設施實施的條件及優化等角度進行深度剖析，還有部分驗收報告只解釋變化原因，缺少分析變化的合理性和變化后是否達到水土保持相關要求，就作出變化后是否通過水土保持設施驗收的結論，達不到水土保持設施驗收的目的。

2.4 水土保持工程項目劃分不規范、質量評定結果不合理

水土保持工程質量評定普遍存在質量問題。一是工程質量管理體系千篇一律，未結合項目各參建單位的實際情況進行表述；二是各水土流失防治分區水土保持工程質量評定時未按照《水土保持工程質量評定規程》進行項目劃分，單位工程、分部工程、單元工程名稱隨意，劃分依據不明確或過于寬泛，劃分出的工程數量與措施量及劃分依據不對應，且有的劃分結果與質量驗收報告中對應的工程數量不匹配；三是水土保持設施質量評定結果基本均為“合格”，水土保持設施質量評定僅依據水土保持監理或主體監理認定的結果，未體現水土保持設施驗收報告編制單位在現場抽樣和復核的結果，或者驗收報告編制單位在未進行水土保持設施現場抽樣和復核，對項目水土保持工程措施的外觀和尺寸，植物措施中喬灌木樹種的保存率、草本植物的蓋度及長勢等水土保持設施的質量缺乏具體數據支撐的情況下，就直接給出“合格”的結論。

2.5 水土流失防治指標不規范且計算有誤

水土流失防治指標計算過程中普遍存在的問題為：一是防治指標名稱不準確和不規范，如水土流失控制比、植被恢復系（指）數、林草植被覆蓋率等防治指標名稱；二是對于有臨時占地或代征城市公共用地的項目，計算林草植被覆蓋率時，有基于水土流失防治責任范圍的，也有基于建設用地紅線范圍的，對涉及水域或復耕的項目，防治責任范圍未扣除水域或復耕面積；三是水土流失防治指標的計算缺乏計算過程，未列出各防治分區的具體數據，而只列出項目匯總結果，影響對計算結果準確性和正確性的判別；四是缺乏公眾滿意度調查結果的具體數據支撐，流于形式。

2.6 水行政主管部門監督檢查意見及落實情況描述不全面

驗收報告普遍存在對水行政主管部門監督檢查意見及落實情況的描述和分析不全面的問題，大部分驗收報告只羅列了水行政主管部門監督檢查的時間，未具體寫出水行政主管部門提出的監督檢查意見，以及建設單位和相關參建單位針對監督檢查意見的整改情況及整改前后的對比分析，更缺乏整改后是否滿足相關要求的結論。

2.7 水土保持補償費繳納結論錯誤

對于是否需要繳納水土保持補償費的情況，部分驗收報告只與已批復的水土保持方案計算的水土保持補償費進行對比，未按照建設過程中實際發生的征占地范圍進行復核，導致在建設過程中水土流失防治責任范圍增加的情況下，水土保持補償費依然按照批復方案的防治責任范圍進行對比，驗收報告就給出已足額繳納了水土保持補償費的錯誤結論。

2.8 遺留問題及后續安排不具體

部分工程由于特殊原因存在一定的遺留問題，但驗收報告未能準確理解和把握遺留問題，片面地把所有暫時不能解決或沒有完全解決的問題作為遺留問題。有關規范要求盡可能“無問題”驗收，但確實存在暫時不能解決，而水土流失防治指標滿足設計要求的情況，只有在建設單位做出近期可以解決的承諾安排后，才可作為遺留問題來處理。因此，驗收報告不能以“遺留問題”為由為水土保持設施驗收“開綠燈”。

3 結束語

自生產建設項目水土保持設施驗收轉為自主開展以來，生產建設單位水土保持主體責任更加明確，水土保持工作更加高效。生產建設單位要高度重視水土保持設施的自主驗收工作，所委托的第三方水土保持設施驗收報告編制單位要與建設單位及各參建單位統籌協調和配合，在資料收集和現場調查的基礎上，對項目生產建設單位法定義務履行情況、水土保持設施完成情況、水土保持設施質量、水土流失防治效果，以及水土保持設施的運行、管理及維護情況等，進行全面和科學分析，嚴格按照水土保持設施驗收報告示范文本的格式要求，不斷提升驗收報告的編制水平，為科學、合理、嚴謹、公正的水土保持設施自主驗收提供全面、可靠的技術文本和數據支撐。

[參考文獻]

［1］ 楊微，劉彬.松干水土保持設施驗收技術評價工作思路研究［J］.東北水利水電，2021，39（1）：36-39.

［2］ 劉立紅，史懷蘋，王兵，等.北京市水土保持驗收核查問題思考［J］.水利技術監督，2023（1）：80-84.

收稿日期： 2023-08-29

第一作者： 孫云海（1991—），男，黑龍江鶴崗人，工程師，學士，主要從事水土保持方案編制、水土保持監測、水土保持設施竣工驗收、水影響評價等技術咨詢和服務工作。

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（責任編輯 李佳星）