圖們江區(qū)域國際合作：尋找東北亞經(jīng)濟(jì)騰飛的“出海口”

李枏

中俄朝三國接壤邊境，沿畫面右側(cè)的圖們江向前15公里便是日本海。

應(yīng)習(xí)近平主席邀請(qǐng)，俄羅斯總統(tǒng)普京于5月16日至17日對(duì)中國進(jìn)行了國事訪問。在兩國發(fā)表的《中俄兩國建交75周年之際關(guān)于深化新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》中，提到了“雙方將同朝鮮民主主義人民共和國就中國船只經(jīng)圖們江下游出海航行事宜開展建設(shè)性對(duì)話”。圖們江出海口問題被再次予以高度關(guān)注。

琿春距離日本海15公里卻沒有出海口

圖們江發(fā)源于中朝邊境長(zhǎng)白山山脈主峰東麓，在中國境內(nèi)的長(zhǎng)度為510公里，從源頭到琿春市防川村，圖們江為中朝界河；從防川村到入海口的最后15公里，圖們江為俄朝界河。地處中朝俄三國交界的吉林省延邊朝鮮族自治州琿春市與俄羅斯哈桑區(qū)陸路接壤、與朝鮮羅先市隔江相鄰，與日本、韓國隔海相望。琿春距離日本海15公里卻沒有出海口，中國漁船雖然可以航行在圖們江上，但商船出行卻受限，因?yàn)榧茉趫D們江上的朝俄鐵路大橋過低，這在很大程度上限制了琿春對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。

自新中國成立以來，圖們江出海口問題一直受到中國政府的高度重視。1964年，中國政府代表團(tuán)在中蘇邊界談判中曾向蘇方提出中國船只經(jīng)圖們江出海航行問題。蘇方表示，尊重歷史事實(shí)，承認(rèn)中國圖們江出海權(quán)。隨著中國改革開放的發(fā)展，為了振興東北經(jīng)濟(jì)，中國在圖們江出海口問題上一直予以積極推進(jìn)，東北地方政府積極組建研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行各種形式的調(diào)研，外交部門也抓住與蘇聯(lián)進(jìn)行邊界談判的機(jī)會(huì)，向蘇聯(lián)提出中國船舶經(jīng)圖們江出海航行的問題。蘇方表示不反對(duì)，但需要得到朝鮮同意。朝鮮此后也表示同意，并建議進(jìn)行具體商定航行秩序問題的對(duì)話。

圖們江地區(qū)合作30年來的互動(dòng)與對(duì)話

1991年10月，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出圖們江區(qū)域開發(fā)計(jì)劃，將圖們江地區(qū)開發(fā)列為聯(lián)合國重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目。中、俄、朝、韓、蒙等國政府都給予積極支持。1995年聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署召開圖們江區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目管理委員會(huì)第六次會(huì)議，中日韓三國簽署《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)定》，中俄朝韓蒙簽署《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及東北亞協(xié)商委員會(huì)的協(xié)定》和《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》三個(gè)文件，從而為圖們江區(qū)域國際合作提供了法律基礎(chǔ)。2005年，在圖們江區(qū)域合作開發(fā)項(xiàng)目第八次政府會(huì)議上，圖們江區(qū)域開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)和協(xié)商委員會(huì)決定將上述三個(gè)文件期限再延長(zhǎng)十年，并將合作開發(fā)的區(qū)域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大為大圖們江區(qū)域，會(huì)議還簽署了“大圖們江行動(dòng)計(jì)劃”。“大圖們江行動(dòng)計(jì)劃”的合作范圍覆蓋整個(gè)東北亞地區(qū)，“包括中國的東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，朝鮮羅先特別市，蒙古國的東方省、肯特省和蘇赫巴托爾省等東部省份，韓國的釜山廣域市、江原道、蔚山廣域市和慶尚北道等東部沿海省市，俄羅斯濱海邊疆區(qū)的部分地區(qū)”。自此“大圖們江倡議”進(jìn)入?yún)^(qū)域國際合作的新階段。2009年《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長(zhǎng)吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》以及2012年“中國圖們江區(qū)域（琿春）國際合作示范區(qū)”的建立使得圖們江區(qū)域國際合作實(shí)現(xiàn)一種新的模式。為此琿春全力實(shí)施“借港出海”“連線出境”戰(zhàn)略，依托俄羅斯扎魯比諾、斯拉夫揚(yáng)卡和朝鮮羅津港，實(shí)現(xiàn)出海航線的多元化。但“借港出海”畢竟規(guī)模小，加之東北亞形勢(shì)日趨復(fù)雜多變，從而造成這一地區(qū)的跨境合作推進(jìn)緩慢。

形成“國家引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向”的多種形式深度合作

伴隨經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷發(fā)展，東北亞區(qū)域合作的重要性愈發(fā)凸顯。大圖們江國際合作框架業(yè)已設(shè)立，多國間的合作意愿非常強(qiáng)烈。經(jīng)過30年的互動(dòng)與對(duì)話，大圖們江區(qū)域合作各方在交通物流、能源、旅游、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、金融等領(lǐng)域進(jìn)行了深入的對(duì)接。隨著“一帶一路”倡議深入推進(jìn)，“圖們江區(qū)域發(fā)展作為‘中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊與‘冰上絲綢之路的關(guān)鍵通道區(qū)已經(jīng)進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展階段”。

大圖們江區(qū)域國際合作無疑有利于我國東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)振興以及東北亞相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以圖們江出海口為契機(jī)，可以為琿春開辟一條通往日本海的通道，打開國際交流和合作的大門，縮短?hào)|北三省與俄、朝、韓、日等國的貨物運(yùn)輸距離，大大降低運(yùn)輸成本，提升貿(mào)易水平，帶動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也將促進(jìn)相關(guān)國家的對(duì)外貿(mào)易進(jìn)程，將是一個(gè)互利互惠的機(jī)會(huì)。更為重要的是，在東北亞國家互信缺乏的現(xiàn)狀下，通過區(qū)域國際合作可以增加互動(dòng)與對(duì)話，減少相互間的疑慮，有助于國家間的相互理解。

不過，圖們江的國際合作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，合作難度也比較高。這主要表現(xiàn)在具體的制度保障還不完善、各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、經(jīng)濟(jì)制度多樣、政治和法律體系也有差異，從而增加了多國合作開發(fā)的難度。尤其是歷史與領(lǐng)土主權(quán)等相關(guān)問題也會(huì)在具體合作中不時(shí)浮出，或?qū)⒃黾訃H合作的難度。另外，隨著當(dāng)前東北亞陣營化趨勢(shì)的增強(qiáng)，美國成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要因素。這也預(yù)示著，圖們江區(qū)域的國際合作很難一帆風(fēng)順，會(huì)受到國際環(huán)境以及各國國內(nèi)政治進(jìn)程的影響，尤其是域外大國會(huì)通過各種形式干擾域內(nèi)國家間的合作。

面對(duì)各國制度的多樣性以及外部干涉，圖們江區(qū)域的國際合作需要有創(chuàng)新性的思維，同時(shí)需要超越意識(shí)形態(tài)的壁壘，形成一種“國家引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向”的多種形式的深度合作。國家在這種合作中需要起到引領(lǐng)作用，外交談判與對(duì)話是圖們江區(qū)域開發(fā)的重要工作，特別是在出海口通道方面。

自20世紀(jì)90年代以來，大圖們江區(qū)域的國際合作已走過30年的艱難歷程。在東北亞復(fù)雜的形勢(shì)中，相關(guān)國家積極展開對(duì)話，在多領(lǐng)域形成了一系列的機(jī)制化框架，設(shè)立了法律法規(guī)，為這一區(qū)域國際合作的深度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在當(dāng)前國際格局加快變革的進(jìn)程中，東北亞經(jīng)濟(jì)區(qū)域的國際合作也將尋找出新的“出海口”，揚(yáng)帆啟航。