長三角一體化發(fā)展：演變歷程、現(xiàn)狀分析與對策建議

張玉磊

摘 ? ? ?要：作為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎，長三角一體化主要經(jīng)歷了初步探索、合作深化、持續(xù)拓展、高質(zhì)量發(fā)展四個發(fā)展階段，并實(shí)現(xiàn)了治理模式從分割式治理到一體化協(xié)同式治理的轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在區(qū)域治理組織、區(qū)域治理內(nèi)容、區(qū)域治理形態(tài)三個方面。近年來，長三角一體化建設(shè)不斷取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，區(qū)域協(xié)同治理績效日益顯現(xiàn)，但仍存在“行政區(qū)行政”產(chǎn)生區(qū)域分割和地方主義、一體化的體制機(jī)制障礙、一體化的領(lǐng)域發(fā)展不夠均衡等現(xiàn)實(shí)問題。為推進(jìn)長三角一體化發(fā)展，應(yīng)圍繞建構(gòu)跨域治理模式、優(yōu)化區(qū)域一體化體制機(jī)制、有序推進(jìn)各領(lǐng)域一體化建設(shè)等方面綜合施策。

關(guān) ?鍵 ?詞：長三角一體化;高質(zhì)量發(fā)展;中國式現(xiàn)代化;跨域治理;“行政區(qū)行政”

中圖分類號：D927 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2024）06-0015-11

一、問題提出：長三角一體化是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，區(qū)域一體化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高級形態(tài)，其能夠推動資源要素在更大空間范圍內(nèi)的集聚與整合，形成彼此互為溢出的空間正外部性。[1]從區(qū)域發(fā)展實(shí)踐來看，實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化需要在部分區(qū)域作為承載空間或試點(diǎn)區(qū)域，即在部分地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化向其他地區(qū)提供可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)，而區(qū)域現(xiàn)代化又要求空間上大跨度、功能上高能級的城市群打破領(lǐng)域、區(qū)域甚至是國別界限，推進(jìn)區(qū)域一體化，進(jìn)而為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的資源配置和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供戰(zhàn)略空間和制度建構(gòu)空間。因此，區(qū)域一體化已成為當(dāng)前世界各國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本趨勢和重要引擎，并通過采取強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)部功能整合、擴(kuò)大區(qū)域間開放合作、提升區(qū)域整體競爭力等措施釋放經(jīng)濟(jì)增長新動能。然而，隨著跨域公共事務(wù)的大量涌現(xiàn)，區(qū)域一體化的各種制度性障礙日益彰顯，導(dǎo)致傳統(tǒng)的區(qū)域治理模式無法有效應(yīng)對。如何重構(gòu)區(qū)域治理理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制，從制度安排上推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域一體化，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)我國高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。[2]

黨的十八大以來，我國始終堅(jiān)持新發(fā)展理念，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢要求，從頂層設(shè)計(jì)的高度制定和實(shí)施了一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，型塑了當(dāng)前中國改革開放的空間布局。因此，在我國這樣一個超級規(guī)模國家中推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，已經(jīng)成為推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)的新型戰(zhàn)略平臺與動力機(jī)制，也構(gòu)成了習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想的重要組成部分，彰顯了區(qū)域一體化在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用。作為我國一體化發(fā)展起步最早、程度最高的地區(qū)，長三角在各領(lǐng)域具有較高的一體化水平，具有率先實(shí)現(xiàn)一體化的基礎(chǔ)和條件，并具有帶動更大范圍區(qū)域增長和轉(zhuǎn)型、發(fā)揮外溢效應(yīng)的能力。因此，2018年11月長三角一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。作為新時(shí)代的國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，長三角一體化發(fā)展有利于長三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)從區(qū)域分散治理向合作治理的轉(zhuǎn)型，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎，承擔(dān)著引領(lǐng)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略使命，是必須緊緊抓好的“國之大者”。目前，長三角地區(qū)從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境到基本公共服務(wù)、政策體系，區(qū)域一體化進(jìn)程邁入快車道、進(jìn)入加速期。然而，長三角一體化進(jìn)程中仍存在許多需要破解的深層次問題，如區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新能力、公共服務(wù)、社會治理水平等差距較大，區(qū)域內(nèi)分工協(xié)同不足、產(chǎn)業(yè)無序競爭與同質(zhì)化發(fā)展、一體化體制機(jī)制亟需完善等。基于此，筆者系統(tǒng)梳理長三角一體化發(fā)展的演變歷程和一般規(guī)律，分析歸納當(dāng)前長三角一體化的發(fā)展成效和存在問題，在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化的對策建議。

二、從初步探索到高質(zhì)量發(fā)展：長三角一體化的發(fā)展歷程

經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國區(qū)域發(fā)展逐漸從單打獨(dú)斗的分割模式，走向發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)更大范圍“帕累托改進(jìn)”的區(qū)域協(xié)作模式，長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的提出就是這種轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)。然而，長三角一體化發(fā)展成為國家戰(zhàn)略不是一蹴而就的，其發(fā)展大體經(jīng)歷了以下四個階段：

（一）上海經(jīng)濟(jì)區(qū)：長三角一體化的初步探索階段（20世紀(jì)80年代到90年代）

為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下條塊與地區(qū)分割現(xiàn)狀，促進(jìn)跨域經(jīng)濟(jì)合作，1982年12月國務(wù)院設(shè)立“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”①，次年3月作為其規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”掛牌成立。隨后上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的作用和影響日益擴(kuò)大，其區(qū)域范圍逐漸擴(kuò)展，主要經(jīng)歷3次比較大的擴(kuò)容：

1984年10月，由原來10個市調(diào)整為滬蘇浙皖三省一市;1984年12月，由滬蘇浙皖三省一市調(diào)整為滬蘇浙皖贛四省一市;1986年8月，福建省正式加入，形成了五省一市的格局。另外，雖然山東省未被正式列入上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域范圍，但山東省一直積極參與上海經(jīng)濟(jì)區(qū)活動，可以說上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域范圍基本涵蓋了原華東六省一市。

作為改革開放后國內(nèi)首個跨區(qū)域的綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要任務(wù)是減輕條塊矛盾和發(fā)揮上海中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，其成立后致力于構(gòu)建跨區(qū)域治理框架體系，主張打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的僵化模式、加強(qiáng)區(qū)域間橫向經(jīng)濟(jì)合作，通過簽署經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議、舉行區(qū)域合作會議、建立省市長會議制度等措施，開展并完成了多項(xiàng)促進(jìn)區(qū)域合作的基礎(chǔ)性工作，不僅為其他區(qū)域開展跨域經(jīng)濟(jì)合作提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更為以后長三角開展更深度的區(qū)域合作奠定了基礎(chǔ)，其可以看作是長三角一體化的最早雛形。然而，由于“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”權(quán)威性不高、調(diào)控力不強(qiáng)等，其并未有效解決分割式“行政區(qū)”與一體化“經(jīng)濟(jì)區(qū)”間的矛盾，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制壁壘依然森嚴(yán)、財(cái)政包干制改革后地方保護(hù)主義抬頭等原因，1988年6月國家計(jì)委撤銷了“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)停止運(yùn)行，意味著以行政手段為主推動的長三角一體化進(jìn)程告一段落。

（二）長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會：長三角一體化的合作深化階段（20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初）

20世紀(jì)90年代，隨著沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展和浦東開發(fā)等戰(zhàn)略決策實(shí)施，長三角一體化被重新提上國家議事日程。1992年6月，國務(wù)院召開長江三角洲及長江沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃座談會，建立了長江三角洲協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議制度。伴隨長三角地區(qū)對區(qū)域合作的越來越重視，1997年長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會取代長三角協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議，成為長三角最權(quán)威的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織。2004年11月，長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的常設(shè)機(jī)構(gòu)由聯(lián)絡(luò)處升格為常設(shè)辦公室，并將加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布、構(gòu)建統(tǒng)一區(qū)域市場環(huán)境、完善區(qū)域信用體系等確立為四項(xiàng)重點(diǎn)合作內(nèi)容。隨著長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會影響力的日益擴(kuò)大，參加會議的領(lǐng)導(dǎo)級別不斷提升，特別是2007年5月召開的長三角經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展專題座談會，標(biāo)志著中國開始從國家層面推動長三角一體化發(fā)展。2008年12月，長江三角洲地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會首次邀請了安徽省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加。

該階段伴隨高速鐵路、信息技術(shù)快速發(fā)展，以都市圈、經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為主要內(nèi)容的省際合作進(jìn)程加快，并成為長三角區(qū)域合作新的發(fā)展趨勢。特別是長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的成立，推進(jìn)了長三角一體化發(fā)展的層次、領(lǐng)域和深度不斷深化。雖然這一時(shí)期長三角一體化發(fā)展仍然以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為重點(diǎn)，但重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到合作雙方較易接受的主題合作方面，且主題合作內(nèi)容不斷拓展，呈現(xiàn)訂立章程、制定協(xié)議、召開專題會議等多種形式，長三角進(jìn)入經(jīng)濟(jì)合作的制度性締結(jié)階段。[3]然而，該時(shí)期長三角區(qū)域內(nèi)各地政府依然片面強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展，各級政府的政績考評指標(biāo)仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和總量為主，因而長三角區(qū)域合作動力主要來自于經(jīng)濟(jì)合作帶來的各項(xiàng)收益，仍然沒有打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”而將長三角作為整體通盤考慮。

（三）長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會市長聯(lián)席會議：長三角一體化的持續(xù)拓展階段（21世紀(jì)初到2018年）

2010年6月，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)建立健全泛長江三角洲地區(qū)合作機(jī)制。同年，長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會更名為“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會市長聯(lián)席會議”。2016年6月，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》的規(guī)劃范圍包括滬蘇浙皖的26個城市①，正式在國家層面將安徽省納入規(guī)劃范圍，長三角區(qū)域范圍擴(kuò)展為滬蘇浙皖三省一市的泛長三角區(qū)域，并強(qiáng)調(diào)協(xié)同推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)，提升區(qū)域整體競爭力。2018年1月，長三角區(qū)域合作辦公室正式成立，其主要職能是統(tǒng)籌長三角一體化的發(fā)展規(guī)劃、重大決策建議、重大機(jī)制創(chuàng)新等。2018年7月，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計(jì)劃（2018—2020年）》發(fā)布，其內(nèi)容涉及12個合作專題②、7個重點(diǎn)領(lǐng)域③，形成了一批項(xiàng)目化的工作任務(wù)。

該階段長三角區(qū)域的治理空間完成了從長三角地區(qū)向泛長三角區(qū)域的輻射與擴(kuò)容，區(qū)域合作內(nèi)容由單純的經(jīng)濟(jì)合作走向制度性締結(jié)階段，為長三角區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展、深化區(qū)域協(xié)同治理提供了常規(guī)性和功能性的制度保障。其主要表現(xiàn)為：一是建立了推動長三角區(qū)域合作的制度體系，如設(shè)立長三角區(qū)域合作辦公室、形成了制度化的市長聯(lián)席會議制度等，區(qū)域合作改變了過去由中央政府主導(dǎo)的模式，地方政府之間開始越來越自發(fā)地開展合作;二是長三角區(qū)域合作更加注重實(shí)效，如促進(jìn)要素自由流動、建立區(qū)域信用體系、完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、提高區(qū)域整體開放水平等;三是長三角區(qū)域合作層次、領(lǐng)域和深度都有較大程度提高，合作內(nèi)容開始超越傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到公共服務(wù)、社會治理等領(lǐng)域，朝著多層次立體化的區(qū)域一體化發(fā)展格局邁進(jìn);四是越來越多的市場和社會主體參與到長三角區(qū)域合作中并發(fā)揮著越來越大的作用，初步形成了政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元共治的區(qū)域治理格局。

（四）正式成為國家戰(zhàn)略：長三角一體化的高質(zhì)量發(fā)展階段（2018年之后）

當(dāng)前中國區(qū)域治理邁入了謀求更高層次、更大范圍治理空間的一體化時(shí)代，順應(yīng)這一時(shí)代發(fā)展要求，長三角一體化發(fā)展的目標(biāo)定位就是“更高質(zhì)量一體化發(fā)展”，這為新時(shí)代長三角一體化發(fā)展提供了根本遵循，其內(nèi)蘊(yùn)著區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的資源配置和跨域公共事務(wù)治理水平要提升到新的高度。2018年11月，長三角一體化正式成為國家戰(zhàn)略后，在地方層面，長三角三省一市紛紛出臺政策法規(guī)以支持保障長三角一體化發(fā)展，并在綜合交通一體化、教育一體化、文化交流交融等領(lǐng)域達(dá)成多項(xiàng)協(xié)議。在國家層面，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》相繼發(fā)布，從經(jīng)濟(jì)和政策意義上對長三角地區(qū)做了權(quán)威確認(rèn)，并將長三角一體化建設(shè)從理念落實(shí)到了操作層面。

將長三角一體化發(fā)展的目標(biāo)定位為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展，既是中央對長三角一體化長期探索的肯定，也是在當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的國際國內(nèi)形勢下，國家借助于區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮中國經(jīng)濟(jì)韌性的具體行動。[4]在高質(zhì)量一體化發(fā)展目標(biāo)指引下，長三角一體化開始強(qiáng)調(diào)通過制定整體性規(guī)劃推動區(qū)域的系統(tǒng)性、整體性發(fā)展，更加重視從頂層設(shè)計(jì)層面創(chuàng)新體制機(jī)制以消除各種阻礙一體化的制度壁壘，為長三角一體化發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的制度化發(fā)展動力。同時(shí)，持續(xù)擴(kuò)展長三角一體化發(fā)展的領(lǐng)域和內(nèi)容，推動長三角一體化深度發(fā)展。

三、成效與問題并存：長三角一體化發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）長三角一體化發(fā)展的主要成效

從長三角一體化發(fā)展歷程可以看出，20世紀(jì)80年代以來，中央政府為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端開始在長三角地區(qū)探索跨域合作，長三角區(qū)域治理模式經(jīng)歷了從分割式到經(jīng)濟(jì)協(xié)作式再到一體化協(xié)同式的轉(zhuǎn)型。[5]這種轉(zhuǎn)型不是順其自然的形式變化而是治理模式質(zhì)的變化，主要體現(xiàn)在區(qū)域治理的組織、內(nèi)容、形態(tài)三個方面：一是區(qū)域治理組織從行政化向非政府組織傾向轉(zhuǎn)變，即從中央政府通過行政手段自上而下建立跨區(qū)域行政組織，到區(qū)域內(nèi)政府自發(fā)建立府際間合作組織，再到構(gòu)建從政府到民間等不同層次的非政府組織形式;二是區(qū)域治理內(nèi)容從重主題合作選擇到重合作機(jī)制構(gòu)建的轉(zhuǎn)變，即從起初的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，深入到區(qū)域治理的空間布局、理念結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制等深層次領(lǐng)域，形成了多層次立體化的一體化格局;三是區(qū)域治理形態(tài)從有選擇性合作到整體性治理轉(zhuǎn)變，即從探索跨域合作試點(diǎn)到促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、制定相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃再到制定整體性發(fā)展規(guī)劃和一體化體制機(jī)制。

經(jīng)過30多年的實(shí)踐探索，長三角一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略并成為中央及長三角三省一市的基本共識和自覺行動。隨著與長三角一體化相關(guān)的各級發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，長三角一體化在實(shí)踐中不斷取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，區(qū)域一體化范圍不斷擴(kuò)大，合作內(nèi)容不斷深化，跨行政區(qū)域體制機(jī)制逐步打通，區(qū)域一體化水平不斷提升。其具體表現(xiàn)為：基礎(chǔ)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，區(qū)域能源安全供應(yīng)互保共濟(jì)，要素資源流動更加順暢，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同體系更加健全，區(qū)域生態(tài)環(huán)境顯著改善，財(cái)稅分享機(jī)制不斷完善，公共服務(wù)功能不斷拓展，共同富裕政策有效落實(shí)，醫(yī)療資源跨域服務(wù)、食品安全信息追溯、社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)、生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、市場監(jiān)督聯(lián)合檢查、區(qū)域警務(wù)合作、數(shù)據(jù)互通共享等專題性區(qū)域合作機(jī)制迅速發(fā)展，包括設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)融合、科技創(chuàng)新、生態(tài)共保、民生服務(wù)、基層治理、協(xié)同開放等領(lǐng)域在內(nèi)的一體化指數(shù)逐年上升。[6]總之，長三角在越來越多的領(lǐng)域取得一體化發(fā)展的創(chuàng)新成果，區(qū)域協(xié)同治理績效日益顯現(xiàn)，其作為全國發(fā)展強(qiáng)勁活躍的增長極基本形成。

（二）長三角一體化發(fā)展面臨的主要問題

對于區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一的長三角來說，實(shí)現(xiàn)一體化并非一蹴而就，阻礙一體化發(fā)展的各種制度籓籬仍未根本消除，存在要素流動不暢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、生態(tài)保護(hù)以鄰為壑、公共服務(wù)制度不統(tǒng)一等現(xiàn)象。因此，長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展要取得實(shí)質(zhì)性突破，更好支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化，必須正視一系列問題和挑戰(zhàn)。

⒈“行政區(qū)行政”產(chǎn)生區(qū)域分割問題。當(dāng)前長三角一體化有形的行政壁壘（如基礎(chǔ)設(shè)施狀況）明顯改善，但受制于既有的行政管理體制，無形的行政壁壘依然存在，這與“行政區(qū)行政”存在很大關(guān)聯(lián)。與世界大多數(shù)國家一樣，當(dāng)前中國區(qū)域管理實(shí)行“行政區(qū)行政”，即地方政府嚴(yán)格依照行政區(qū)劃行使管轄權(quán)。“行政區(qū)行政”對區(qū)域合作具有很強(qiáng)的剛性約束作用，尤其是在區(qū)域合作沒有統(tǒng)一的制度安排和政策支持的條件下，其產(chǎn)生的區(qū)域分割、地方主義等問題也是當(dāng)前長三角一體化發(fā)展面臨的主要困境，“行政區(qū)行政”也成為實(shí)現(xiàn)長三角一體化最大的制度約束。當(dāng)前，長三角地區(qū)的發(fā)展模式是與“行政區(qū)行政”模式相適應(yīng)的，行政區(qū)劃仍然是區(qū)域競爭的基本單元，這顯然與區(qū)域一體化的衍生、擴(kuò)散機(jī)理不匹配。雖然當(dāng)前長三角地區(qū)已經(jīng)逐步形成了從宏觀到微觀、分工合理、層次明晰的“會商-決策-協(xié)調(diào)-執(zhí)行”四級區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制①，各地通過簽訂合作協(xié)議、召開聯(lián)席會議、成立區(qū)域合作辦公室等方式建立區(qū)域合作機(jī)制，但尚沒有常態(tài)化、制度化，也沒有覆蓋所有區(qū)域，且主要發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。因此，當(dāng)前長三角地區(qū)囿于“行政區(qū)行政”而產(chǎn)生了區(qū)域分割，導(dǎo)致跨越合作機(jī)制不暢，產(chǎn)生了諸如多頭規(guī)劃、地方保護(hù)、惡性競爭等問題。

⒉一體化體制機(jī)制障礙依然存在。盡管中國不存在像西方國家“關(guān)稅”這樣顯性的制度壁壘，但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響，中國尚存在很多區(qū)域一體化的體制機(jī)制障礙。具體到長三角語境下，主要存在以下體制機(jī)制障礙：一是區(qū)域規(guī)劃協(xié)同度不高。區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的行動指南，因而從中央到長三角各級政府為促進(jìn)一體化發(fā)展制定了從全局到某一領(lǐng)域的一系列規(guī)劃并在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。然而，長三角各級政府在制定這些規(guī)劃時(shí)存在各自為政、缺乏協(xié)同的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分規(guī)劃內(nèi)容不夠科學(xué)，多側(cè)重于宏觀描述和格局構(gòu)建而缺乏合理規(guī)范、操作性強(qiáng)的具體規(guī)定，并且存在規(guī)劃之間缺乏有效鏈接的碎片化甚至重復(fù)化現(xiàn)象，規(guī)劃執(zhí)行缺乏制度保障。二是行政層級過多增加協(xié)同成本。長三角一體化涉及國家、省、市、區(qū)縣層面以及若干個專題組、辦公室等，由于一體化涉及的行政層級較多，加之互不隸屬，導(dǎo)致長三角一體化政策執(zhí)行困難，涉及的重大決策往往需要各地各部門達(dá)成共識后方能落地實(shí)施。三是區(qū)域間要素流動障礙較多。資源要素能夠在區(qū)域間自由流動是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的基本要求，但目前長三角地區(qū)的人口、土地、資金、數(shù)據(jù)等要素流動不暢。如戶籍制度、公共服務(wù)資源綁定等因素導(dǎo)致長三角地區(qū)人口跨區(qū)流動受阻，區(qū)域內(nèi)不同城市的人才分布不均衡;數(shù)據(jù)跨區(qū)流動存在空間障礙且融合保障機(jī)制不完善，各地的數(shù)據(jù)平臺尚無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。四是財(cái)稅分享機(jī)制不健全。長三角三省一市的財(cái)政收支能力、居民收入水平存在較大差距，導(dǎo)致區(qū)域間的利益共享存在較大困難。同時(shí)，雖然長三角地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付已在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，如跨域環(huán)境問題的補(bǔ)償機(jī)制初步建立，生態(tài)環(huán)境的共保聯(lián)治已成為自覺行動，但長三角區(qū)域內(nèi)各地政府出于本地利益考量而缺乏實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生動力，導(dǎo)致橫向轉(zhuǎn)移支付只能局限于少數(shù)領(lǐng)域。五是多元主體協(xié)同聯(lián)動機(jī)制尚未形成。長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其不能單純依靠政府單一主體作用，而是需要政府、市場、社會等多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過協(xié)商合作形成多元主體共治格局，這也是區(qū)域一體化的本質(zhì)要求。然而，當(dāng)前長三角地區(qū)的多元主體協(xié)同聯(lián)動機(jī)制仍需完善，雖然行政力量的推動作用在逐漸減弱，但政府仍是推動長三角一體化的絕對主體，市場、社會等主體的作用發(fā)揮不夠充分。

⒊一體化領(lǐng)域發(fā)展不夠均衡。當(dāng)前，長三角一體化的領(lǐng)域雖然不斷拓展，但取得顯著成效的主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，公共服務(wù)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的一體化進(jìn)程緩慢。即使在一體化程度比較高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，也仍然存在諸多問題：長三角各地沒有因地制宜地制訂差異化的發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃雷同，同質(zhì)競爭問題突出，地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈分工很難形成;長三角各地總體上都以發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向并致力于打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致落后地區(qū)無法擁有發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)“交換能力”，即先進(jìn)地區(qū)擁有產(chǎn)業(yè)鏈所需資源要素的先天優(yōu)勢，而落后地區(qū)獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的各類資源則較為困難。另外，長三角各地財(cái)政支出的能力和結(jié)構(gòu)差異較大，特別是在義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)和社會保障三大核心公共服務(wù)領(lǐng)域差距較大。

四、綜合施策：長三角一體化發(fā)展的對策建議

長三角一體化發(fā)展沒有現(xiàn)成的國際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒學(xué)習(xí)，其與歐盟、美墨邊境保稅區(qū)、新馬印尼成長三角等世界其他地區(qū)的一體化有著本質(zhì)區(qū)別。因此，在國家賦予長三角一體化發(fā)展“先行探路、示范引領(lǐng)、輻射帶動”作用的新階段，推動長三角一體化發(fā)展要圍繞國家“一極三區(qū)一高地”戰(zhàn)略定位，貫徹落實(shí)“四個統(tǒng)籌”“五大任務(wù)”，采取系列舉措創(chuàng)新一體化發(fā)展的體制機(jī)制，努力為國際國內(nèi)區(qū)域一體化發(fā)展提供樣本經(jīng)驗(yàn)和示范引領(lǐng)。

（一）樹立合作治理理念，建構(gòu)跨域治理模式

隨著一體化進(jìn)程的推進(jìn)，長三角地區(qū)的跨域公共事務(wù)越來越多，這些公共事務(wù)具有典型的跨界特征，其必然涉及跨界治理，導(dǎo)致建立在以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理模式無法有效應(yīng)對區(qū)域一體化的治理需求。因此，推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展要求，必須作出與其相適應(yīng)的制度安排，建構(gòu)新的區(qū)域治理模式，而跨界治理模式與其高度契合。為構(gòu)建長三角一體化的跨界治理模式，長三角區(qū)域內(nèi)各地政府要樹立合作治理理念，堅(jiān)持系統(tǒng)思維和“一盤棋”意識，打破“一畝三分地”和以競爭為導(dǎo)向的局部思維，強(qiáng)化“長三角區(qū)域”的整體概念，加強(qiáng)與之相適應(yīng)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)長三角多主體、多層級、寬領(lǐng)域、深層次的一體化。

需要強(qiáng)調(diào)的是，一體化不是一樣化，而是多樣化與專業(yè)化協(xié)同發(fā)展。[7]經(jīng)過長期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，長三角各地在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局等方面形成了各自的特色和比較優(yōu)勢，并在各自的優(yōu)勢領(lǐng)域具有較強(qiáng)的輻射帶動作用。如上海在經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、創(chuàng)新發(fā)展等方面相對領(lǐng)先，具有高端人才集聚、科技創(chuàng)新投入強(qiáng)勁、產(chǎn)業(yè)層次較高等優(yōu)勢;浙江省民營經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息服務(wù)等領(lǐng)域較為發(fā)達(dá)，在科研轉(zhuǎn)化能力、企業(yè)創(chuàng)新活力等方面具有優(yōu)勢;江蘇省外貿(mào)經(jīng)濟(jì)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)達(dá)、高等教育資源豐富，在芯片制造、集成電路、光纖電纜等制造領(lǐng)域領(lǐng)先，具有實(shí)體產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、科技創(chuàng)新產(chǎn)出總量高等優(yōu)勢;安徽省具有腹地廣闊、勞動力資源豐富、先進(jìn)制造業(yè)要素資源集聚等優(yōu)勢。因此，建議中央政府及其有關(guān)部門要根據(jù)長三角各地的資源稟賦和比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃長三角一體化發(fā)展。

（二）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化區(qū)域一體化的體制機(jī)制

從世界其他地區(qū)區(qū)域一體化的成功經(jīng)驗(yàn)來看，一個重要原因就是通過創(chuàng)新體制機(jī)制打破領(lǐng)域、區(qū)域和國別界限。因此，要在現(xiàn)有的行政體制框架下強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，破除區(qū)域一體化發(fā)展的體制機(jī)制藩籬，不斷提升長三角區(qū)域的協(xié)同性和緊密度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地之間的成本共擔(dān)與利益共享，為長三角一體化發(fā)展提供制度保障。

⒈建立區(qū)域一體化規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的行動綱領(lǐng)和重要手段，因而推進(jìn)長三角一體化發(fā)展要規(guī)劃先行，并根據(jù)需要創(chuàng)新規(guī)劃理念和機(jī)制。當(dāng)前，長三角地區(qū)要以《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為指引，加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，按照區(qū)域整體規(guī)劃原則統(tǒng)一布局，建立相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略、區(qū)域戰(zhàn)略與地區(qū)戰(zhàn)略以及各級各類區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的對接對聯(lián)與協(xié)同實(shí)施，科學(xué)編制小尺度、精準(zhǔn)化的區(qū)域規(guī)劃，并加強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行和督查。

⒉完善區(qū)域一體化組織協(xié)調(diào)機(jī)制。要在統(tǒng)籌中央政府以及相關(guān)職能部門的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、長三角區(qū)域合作辦公室等組織機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)、決策議事功能以及各專題組的基礎(chǔ)性支撐作用，完善長三角“上下聯(lián)動、統(tǒng)分結(jié)合、三級運(yùn)作、各負(fù)其責(zé)”的區(qū)域合作機(jī)制。[8]在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)府際間溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)新跨域重大決策協(xié)商機(jī)制，逐步形成雙向互動、聯(lián)席會議、定期會晤、設(shè)立機(jī)構(gòu)等府際協(xié)調(diào)模式。同時(shí)，強(qiáng)化地方立法協(xié)同和民主監(jiān)督聯(lián)動，清理各地不利于一體化的政策文件，探討設(shè)立由國家發(fā)展和改革委員會直屬領(lǐng)導(dǎo)的、跨省域的、專門負(fù)責(zé)執(zhí)行競爭政策的執(zhí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公平競爭審查制度的落地實(shí)施。

⒊健全區(qū)域一體化激勵問責(zé)機(jī)制。一方面，建立有效的激勵機(jī)制。改革目前以競爭為導(dǎo)向的政績考核制度，在三省一市的政績考核指標(biāo)中納入一體化指標(biāo)，如設(shè)置向區(qū)域內(nèi)其他省（市）橫向轉(zhuǎn)移支付、投資、提供信貸資金、輸出高等教育畢業(yè)生人數(shù)等指標(biāo)。發(fā)揮績效考評在長三角一體化進(jìn)程中的正向功能，對積極參與一體化建設(shè)的組織和人員，在職務(wù)晉升、物質(zhì)獎勵等方面給予優(yōu)先考慮。按照財(cái)權(quán)事權(quán)匹配原則，推進(jìn)效率與公平兼顧的專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政橫向均衡補(bǔ)償制度，形成財(cái)稅分享新機(jī)制。在長三角地區(qū)探索建立諸如基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)合共治、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等跨域公共事務(wù)治理的成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域利益共同體。另一方面，建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。通過簽署協(xié)議、制定規(guī)章、加強(qiáng)立法等具有剛性約束力的形式，明確長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府的權(quán)力責(zé)任，按照相關(guān)制度規(guī)定對履行規(guī)劃或協(xié)議不力的地方政府或職能部門加強(qiáng)問責(zé)力度。

⒋建立區(qū)域一體化多元主體協(xié)同機(jī)制。隨著長三角跨域公共事務(wù)的日益增長和多樣化，需要各類治理主體在區(qū)域一體化進(jìn)程中協(xié)同發(fā)揮作用，但市場主體作用發(fā)揮不明顯和社會力量參與不充分等現(xiàn)象依然存在。因此，推進(jìn)長三角一體化要整合區(qū)域內(nèi)不同治理主體的資源優(yōu)勢，形成多元共治的格局。為此，應(yīng)在長三角一體化進(jìn)程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)區(qū)域事權(quán)性質(zhì)和權(quán)責(zé)事對稱原則，合理界定中央政府、地方各級政府的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮市場主體的作用，創(chuàng)新社會組織參與機(jī)制，構(gòu)建多主體、多層次的長三角區(qū)域治理共同體。

⒌完善區(qū)域一體化法治保障機(jī)制。推動長三角一體化必須樹立法治思維，即從立法、執(zhí)法和司法層面破除各種障礙。首先，構(gòu)建區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制。長三角地區(qū)要在中央明確授權(quán)下打破立法的地方壁壘，整合地方立法資源，完善立法協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行程序，提高地方立法主體的立法協(xié)同能力。其次，創(chuàng)新區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。當(dāng)前以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的執(zhí)法體制必然會阻礙執(zhí)法協(xié)同機(jī)制構(gòu)建。為此，長三角要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)執(zhí)法協(xié)同，推進(jìn)執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的常態(tài)化和規(guī)范化，完善執(zhí)法協(xié)同信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，提高執(zhí)法協(xié)同效率。再次，完善區(qū)域司法協(xié)同保障機(jī)制。通過更高層級的立法或者規(guī)則制定，提高區(qū)域司法協(xié)同的規(guī)范化水平，并加強(qiáng)跨域重大案事件處置過程中的溝通協(xié)調(diào)。[9]

（三）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，有序推進(jìn)各領(lǐng)域一體化發(fā)展

推進(jìn)長三角一體化發(fā)展涉及諸多領(lǐng)域，但由于資源稀缺性以及發(fā)展基礎(chǔ)不同，需要有合理順序和重點(diǎn)領(lǐng)域，避免眉毛胡子一把抓。因此，長三角應(yīng)著力推進(jìn)緊迫性強(qiáng)、牽涉面廣、共識程度高、與群眾利益密切的重點(diǎn)領(lǐng)域的一體化建設(shè)，以重點(diǎn)領(lǐng)域突破帶動整體推進(jìn)，全面落實(shí)各領(lǐng)域一體化建設(shè)任務(wù)。

⒈推進(jìn)長三角基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施的重要作用決定了其在區(qū)域一體化建設(shè)中的基礎(chǔ)地位，且該領(lǐng)域能夠在上級政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)下比較容易形成成本共擔(dān)、利益共享的推進(jìn)機(jī)制。為此，要加強(qiáng)軌道、公路、航道等各類交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接，建成區(qū)域智能交通示范網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化;協(xié)同推進(jìn)傳統(tǒng)能源項(xiàng)目合作和新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善區(qū)域能源基礎(chǔ)設(shè)施布局，推進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施一體化;強(qiáng)化數(shù)字賦能，建設(shè)長三角區(qū)域數(shù)據(jù)共享機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局和聯(lián)合創(chuàng)新應(yīng)用，不斷推進(jìn)“數(shù)字長三角”建設(shè)。

⒉推進(jìn)長三角產(chǎn)業(yè)一體化建設(shè)。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)一體化是區(qū)域一體化的重要基礎(chǔ)。因此，要充分發(fā)揮三省一市各自優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新融合發(fā)展為導(dǎo)向，推動創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈深度融合。一是推進(jìn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。大力發(fā)展以先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為核心的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，并不斷聯(lián)合催生新產(chǎn)業(yè)鏈。二是促進(jìn)資源要素流動更加順暢。通過構(gòu)建統(tǒng)一大市場、發(fā)揮市場自由配置要素等措施，將長三角打造成為資源要素有序自由流動的高地。三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)。突破產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)的行政邊界限制，制定長三角統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)扶持標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)鏈分工，聚焦國家戰(zhàn)略亟需的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈，明確需要政策扶持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作。

⒊推進(jìn)長三角公共服務(wù)一體化建設(shè)。具體措施包括：一是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)共建共享。提升政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”能級，建立民生檔案異地查詢聯(lián)動機(jī)制，推動各類電子證照跨區(qū)域互認(rèn)與核驗(yàn)共享，構(gòu)建跨省域醫(yī)聯(lián)體，提升跨區(qū)域社會保障服務(wù)便利化水平，深化區(qū)域人力資源協(xié)作，加強(qiáng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同等。二是深化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。健全長三角環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，開展跨界水體、大氣、土壤共保聯(lián)治，完善生態(tài)環(huán)境信息共享機(jī)制。聯(lián)合開展碳達(dá)峰碳中和行動，探索建立全域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，協(xié)同打造區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)體系。三是提升安全發(fā)展能力。貫徹落實(shí)總體國家安全觀，緊盯關(guān)系國家和區(qū)域安全的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系和能力建設(shè)，聯(lián)合開展安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治行動，建立事前預(yù)防型公共安全治理模式。

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The Integrated Development of the Yangtze River Delta：

Evolution Process， Current Situation Analysis and Countermeasures

Zhang Yulei

Abstract： As an important engine to promote Chinese-style modernization， the integration of the Yangtze River Delta has mainly experienced four stages of development： preliminary exploration， deepening cooperation， continuous expansion and high-quality development， and has realized the transformation of the governance model from segmented governance to integrated collaborative governance， which is mainly reflected in three aspects： regional governance organization， regional governance content and regional governance form. In recent years， the integration of the Yangtze River Delta has continued to achieve substantive development， and the performance of regional collaborative governance has become increasingly apparent. However， there are still practical problems such as regional division and localism caused by“administering administrative divisions”， institutional and institutional obstacles to integration， and unbalanced development in the field of integration. In order to promote the integrated development of the Yangtze River Delta， we should focus on building a cross-domain governance model， optimizing the institutional mechanism of regional integration， and orderly promoting the integration of various fields.

Key words： Yangtze river delta integration; high-quality development; Chinese-style modernization; cross-domain

governance; “administering administrative divisions”

（責(zé)任編輯：馬海龍）