新《事業單位財務規則》視角下事業單位實施預算績效管理路徑探析

摘要：在各級財政部門預算部門近20年的不懈探索和努力下，我國預算績效管理由普及理念的探索階段進入全面實施的落地生根階段，預算績效管理在提高財政資金使用效益、提升公共服務質量、推進國家治理體系和治理能力現代化進程等方面發揮著越來越重要的作用。作為規范事業單位財務行為的法規基礎，《事業單位財務規則》的修訂順應了預算績效管理改革的政策要求。鑒于此，在闡述事業單位預算績效管理改革歷程基礎上，解讀新舊《事業單位財務規則》中有關預算績效管理指導性意見的改進之處，分析制約事業單位預算績效管理的實踐問題，在新《規則》視角下探究事業單位預算績效管理的實施路徑，以促進事業單位預算績效管理提質增效。

關鍵詞：事業單位；財務規則；預算績效

0引言

2022年1月，財政部更新《事業單位財務規則》，由原財政部令第68號（以下簡稱“68號令”）修訂為財政部令第108號（以下簡稱“新《規則》”），此次修訂既有對財政法律法規新規定的體現，也有對財政有關改革發展新成果的反映，旨在進一步規范事業單位財務行為，提高資金使用效率，保障事業單位平穩運營與健康發展[1]REF_Ref157954951rh*MERGEFORMAT。新《規則》發布后，其明確強調的“全面加強預算績效管理”引起各方廣泛關注，直接響應了2018年中共中央、國務院在《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）中提出的“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的目標，用法律法規的形式明確既有工作成果，以推進事業單位對預算績效管理工作的持續重視和完善，提高有限財政資源的配置效率，實現對不同類型社會群體不同程度公共服務需求的不斷滿足。本文在闡述事業單位預算績效管理改革歷程基礎上，嘗試對調整于不同階段的《事業單位財務規則》在預算績效管理方面指導意見的更新之處進行解讀，并于新《規則》視角下探析解決事業單位預算績效管理工作現狀問題的對策，助力事業單位健康可持續發展。

1預算績效管理改革歷程

事業單位作為使用公共財政資源的重要組織，在推動我國國家治理體系和治理能力現代化方面扮演著至關重要的角色，其預算績效管理改革歷程順應國家預算績效管理改革進展和方向，大體經歷了4個階段[2] 。

1.1第一階段：事后績效評價探索階段（2003—2009年）“建立預算績效評價體系”提出于2003年黨的十六屆三中全會，之后，我國預算績效管理改革拉開序幕。中央財政選擇部分部門開展重點項目支出績效評價試點，并先后就中央級教科文部門項目、中央級行政經費項目、中央級農口部門項目、中央級民口科技計劃（基金）經費、財政扶貧資金等績效評價工作制定專門管理辦法，通過制定制度框架體系，為各部門開展績效評價提供依據。同時期，東部和個別中部省份也開始探索預算項目事后績效評價，2003年北京、廣東率先開始試點，2004年山西開始試點，2005年浙江、江蘇、湖北開始試點，2007年山東、天津開始試點，2008年福建等地開始試點。隨著試點工作的開展，一系列規范性文件相繼出臺，中央部門（指與財政部直接發生預算繳款、撥款關系的國家機關、軍隊（含武警部隊）、政黨組織、事業單位和社會團體等）和部分省份有關績效評價方面的制度根基逐步夯實。

1.2第二階段：預算績效管理探索階段（2010—2014年）按照黨中央關于政府績效管理的要求，2011年，國務院批準建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，由監察部領導，包括中組部、發展改革委、財政部等部門，自此確立了中國績效管理兩大體系，即以監察部為核心的政府績效管理和以財政部為核心的預算績效管理[3]。隨后，財政部接連發布《關于推進預算績效管理的指導意見》《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》等部門規章制度，預算績效管理制度體系的逐步完善，助推績效管理由事后績效評價向事前績效目標管理擴展，保障預算績效管理逐級規范化。這一時期，中央部門項目績效評價和績效目標試點范圍逐年擴大，地方財政則在事后績效評價全面推開的基礎上，對延伸績效管理環節、提升績效管理層次進行了不同程度探索，闖出各具特色的預算績效管理新路徑。

1.3全過程預算績效管理實踐階段（2015—2017年）2015年實施的新預算法首次將預算績效管理以法律形式確定，按照其提出的“講求績效”要求，中央財政全面推開全過程預算績效管理改革，接續針對中央部門績效目標管理、中央對地方專項轉移支付績效目標管理出臺制度，加快完善預算績效管理制度體系。隨著中央財政對全過程預算績效管理各項舉措落實的有力推動，2016年之后，在總結試點經驗基礎上，我國預算績效改革獲得突破性進展。一是基本實現績效目標編制全覆蓋，初步建立績效目標與預算資金同步管理機制；二是經試點后迅速推開績效目標動態監控和績效自評[4] ；三是形成重點績效評價常態化機制；四是社會公眾對績效目標、績效評價報告和自評結果的公開，廣泛關注且予以認可[5] 。

1.4全面實施預算績效管理階段（2018年至今）

按照黨的十九大關于“全面實施績效管理”的決策部署，2018年預算績效管理的綱領性文件《意見》出臺，標志著全面實施預算績效管理上升至國家治理的戰略高度。《意見》圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點，對全面實施預算績效管理進行了整體規劃[6] 。2018年以來，依照全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理的思路，中央和地方層面加快制定修訂各項制度辦法，相繼出臺《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》《北京市預算績效管理辦法》《青海省預算績效管理條例》等，改進從績效目標管理至評價結果應用等環節的管理流程，旨在提升績效管理層次、擴大績效管理范圍。隨著全面實施預算績效管理改革的深入推進，事業單位也不斷健全相關預算績效管理制度，并將工作成果與績效信息通過預決算方式公開。

2新《規則》推進事業單位預算績效管理的著力點作為規范事業單位財務行為的核心規則，新《規則》保持了68號令的章節框架，其中“事業單位應當全面加強預算績效管理”是修訂的亮點之一，既體現了國家進一步深化預算管理改革的精神，又與當前預算績效管理發展的新要求相匹配[7]。68號令發布于預算績效管理探索階段，根據上文論述，此階段績效評價理念已在各級政府逐步確立，事后績效評價工作也全面推開，財政部提出要將績效理念糅合進預算制定執行的全過程；而新《規則》出臺正值全面實施預算績效管理階段，修訂內容直接反映了《意見》關于建立預算績效管理體系的要求，督促事業單位持續重視和完善預算績效管理工作。通過新舊規則對比發現，新《規則》全文多個章節共提及“績效”或“效益”等相關概念10次，其推進事業單位加強預算績效管理的著力點為以下4個方面。

2.1提升績效意識，財務管理要瞄準績效

新《規則》第一章“總則”第一條提出“提高資金使用效益”，第三條提出正確處理“社會效益和經濟效益的關系”，第四條新增提出“全面實施績效管理，提高資金使用效益”，其從立規目的、財務管理基本原則及主要任務等方面，一再強調當前事業單位開展財務活動要注重提高資金使用效益。新《規則》從“實施績效評價”到“全面實施績效管理”措辭的改變，不僅是績效管理覆蓋面從局部到整體、從單一環節到全流程的躍遷，也是對全面實施績效管理的準確認識，還是對事業單位財務管理提出的更高要求，即績效管理不再局限于對執行結果開展績效評價，還需全面融入事業單位管理本身，通過將績效貫穿事業單位預算、收支、資產、財務報告和決算報告、監督等一系列財務管理活動，提出有針對性的績效提升措施，實現業務與財務雙向融合，促進事業單位財務管理制度更加完備、公共服務質量逐步提升。

2.2夯實工作基礎，預算管理要貫穿績效

新《規則》第十五條提出“事業單位應當全面加強預算績效管理，提高資金使用效益”；第十八條在重申“各項收入全部納入單位預算”要求的基礎上增加了“未納入預算的收入不得安排支出”的規定；第二十二條在強調“將各項支出全部納入單位預算，建立健全支出管理制度”的要求基礎上增加了“實行項目庫管理”的規定。這些調整，一是順應《意見》中有關預算績效管理體系建設的要求，在預算編制、執行、監督、結果考評等全過程中貫穿績效理念；二是將績效關口前移，要求事業單位堅持依照項目安排預算的原則，實現預算績效源頭管控；三是通過健全作為事業單位實現全面預算績效管理前提的收入支出管理制度[8]，將收入支出全面納入預算績效管理，使強調資金收支規范的預算管理與強調支出產出效果的績效管理緊密結合，做到“花錢必問效”，真正提高預算資金的使用效率。

2.3轉變管理理念，資產管理要遵循績效

新《規則》第七章“資產管理”第三十八條提出事業單位應當“加強和規范資產配置……提高資產使用效率”，第三十九條提出“事業單位應當……結合資產存量……優先通過調劑方式配置資產……租用等方式”。新《規則》著重強調事業單位配置資產的依據之一是遵循績效目標，一方面體現了資產管理的績效導向，符合新《規則》提出的“全面實施績效管理”總體要求；另一方面旨在將資產管理從由實物管理向價值管理提升，實施資產全生命周期的績效管理。

2.4促進可持續發展，財務監督要保障績效

新《規則》第十一章“財務監督”第六十三條在原條款基礎上強化了要求，新增提出“事業單位應當遵守財經紀律和財務制度”；第六十四條將68號令的第六十一條相關表述進行優化完善，明晰了各級事業單位、主管部門和財政部門及其工作人員違法違規行為的法律責任。新《規則》的修訂內容，既是對事業單位所在行業領域健康可持續發展的促進，也是績效導向新形勢下對財務監督內涵和外延的擴展，即發揮財務監管工具作用，在保證資金合法合規使用基礎上，實現資金使用的績效最大化，推進事業單位穩步發展。

3制約事業單位預算績效管理的實踐問題

3.1績效理念尚未完全轉化為績效行動

相較于傳統預算管理，預算績效管理意在“借鑒管理企業的辦法管理政府”，管理著力點從財政收支拓展到財政資金使用效果。近些年，雖然中央部門和地方政府紛紛出臺全面實施預算績效管理貫徹實施意見或落實方案，修訂完善本部門本地區預算績效管理制度體系，但就事業單位而言，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題依然存在，“花錢必問效，無效必問責”的績效理念還沒有牢固樹立。究其原因，一是單位主要領導重視不夠，對全面實施預算績效管理的重要性和緊迫性認識不充分，在財政收支矛盾加劇形勢下，沒有將預算績效管理作為落實中央“過緊日子”要求的重要舉措抓緊抓實，把事權與支出責任結合起來。二是單位主要責任部門對績效管理的內涵認識不深入，方法掌握不透徹，沒有按照“誰花錢、誰負責”的原則，層層壓實預算績效管理責任，個別部門甚至被動完成規定動作。同時，財務部門話語權不夠，業務部門參與有限，業財融合不緊密，使得預算績效管理實施成效大打折扣。三是事業單位與公眾之間因缺少溝通渠道，在預算決策過程中自上而下的控制約束與自下而上的服務訴求未能通過一定途徑相互接觸、交流、反饋，使得公眾的績效理念呼應不足。

3.2傳統預算管理方式影響經費有效支出

我國事業單位按收入來源劃分為不同類型：僅依靠財政撥款的事業單位，為參公事業單位或公益一類事業單位；可獲得財政撥款以外收入，且能統籌使用以彌補財政資源不足的事業單位，則歸為公益二類事業單位。根據《預算法實施條例》和修訂的新《規則》，事業單位對非財政撥款資金的收支管理不再享有“特權”，應與財政撥款資金一樣，遵循同一預算管理規則。具體而言，作為實施綜合預算的主體，事業單位應將各類收支統一納入預算管理，嚴格落實“無預算不支出”；并且，在進行預算支出時，無論各類事業單位的收入構成有何差異，都要以“過緊日子”作為預算安排的指導思想，加強成本控制，注重預算約束的“剛性”機制。但受傳統預算管理方式影響，仍有事業單位未充分理解自覺接受監察、審計、財政等部門對單位非財政撥款管理情況進行監督檢查的要求內涵，存在部分資金游離于預算績效管理之外的情況，如個別事業單位未將非財政資金納入單位預算績效管理，即未科學合理編制績效目標、實施績效監控、開展績效評價，并應用評價結果，從而使得部分政策和項目存在“拍腦袋”決策的問題，潛在財政風險和經濟安全隱患不容忽視。除此之外，就支出而言，事業單位雖已執行“資金跟著項目走”的原則，但由于部分單位仍持有“先把資金占上，等執行中再說”的想法，且財政監督和審計側重事后監管，對項目執行缺乏目標管理、大數據全過程監管的手段，導致部門資金需求很急與支出進度緩慢共存，財政資金緊張與大量資金結余共存，因而對資金使用質量產生影響。

3.3資產管理意識滯后且管理流程不順暢

在事業單位，長期以來，資產管理是其薄弱環節。一方面，資產管理理念滯后。一是存在重資金輕資產、重采購輕監管、重配置輕使用等問題，如資產管理員與業務部門在預算編制時溝通不充分，致使新增資產配置預算不能與年度業務工作需求緊密聯系，缺乏預見性與準確性，影響資產在實現單位績效目標中充分發揮保障作用；二是本位主義意識根深蒂固，為跨單位的資產配置增加難度。另一方面，資產管理流程不順暢。一是由于過去資產管理不夠規范，使得部分單位仍存在“資產家底”不清、國有資產管理信息系統數據不全面等歷史遺留問題，阻礙事業單位達到治理能力現代化的新要求；二是與流程管理有關的調出、調入、移交等制度落實疲軟，導致調劑使用、共享共用難以付諸實施，因此出現經費預算不足的單位資產配置短缺，而資金充沛的單位較為隨意地采購沒有配置標準約束的資產，待臨時需求過后又長期閑置，造成資源浪費。

3.4績效監控和責任約束作用不強

隨著預算績效管理改革逐步深入，事業單位雖在績效評價應用方面進行了一定程度探索，但預算績效評價結果仍未得到有效應用，全過程績效管理的成果挖掘分析也不夠，存有較大的提升空間。一是績效監控和自評結果大數據分析不到位，對于及時改進項目管理、精準優化預算安排、削減低效無效支出等方面的作用亟待加強；二是主管部門還未有效建立績效結果應用掛鉤預算安排和政策調整的約束機制，部分主管部門在資金分配時未切實應用績效評價結果，存在“寬、松、軟”等問題，對一些績效差、執行進度低的項目仍然批準預算申請，造成資金連年結轉結余、閑置浪費；三是制度建設有待完善，績效監控工作落地不扎實，在實際應用中，因主管部門及各單位普遍未建立項目監控整改責任和獎懲機制，導致項目執行、管理人員缺少約束力，而預算監督人員提高績效監控質量的積極性難以被激發，進而不利于事業單位預算績效管理水平的提高。

4新《規則》視角下事業單位實施預算績效管理的路徑4.1轉變績效管理意識，開展財務績效評價

針對“績效理念尚未轉化為績效行動”的問題，按照新《規則》提出的指導性意見，事業單位應把績效視作財務管理的核心目標，并在預算、收支、資產、財務報告、監督等財務管理各個環節切實履行。為此，事業單位首先要轉變觀念、提升預算績效管理意識。第一，提升單位領導對績效管理的重視程度，使其認識到各自職責在預算績效管理工作中的重要性，同時，加強參與人員績效管理業務知識培訓，破除本領恐慌和畏難情緒，從而加深二者對“預算績效管理是由不同管理環節構成的閉環管理”要義的理解。第二，將財務管理活動圍繞提升績效這一目標任務開展，于過緊日子下打破原有的經費管理意識和經費使用習慣，將財務工作放在更大的格局中考量。第三，在新形勢下，事業單位也可將財務績效評價作為一種管理手段，基于財務導向建立績效評價體系，以規范資金的分配和使用，提升內部管理水平，促進事業單位的可持續發展。在構建財務績效評價體系時，基礎性評價指標可涵蓋憑證管理的規范性、會計信息的及時性、會計信息的準確性、資金管理的安全性等；其他指標的選用，應重點關注財務是否有效參與事業單位的業務規劃制定，財務是否有效參與重大項目決策，申報的業務項目是否有明確的戰略導向，預算指標的確定與業務規劃的制定是否相匹配，預算的編制與計劃的制定是否完全融合等，以此建立“重引導、重分類、重動態”的財務績效體系框架，促進事業單位財務管理優化和運行質量的提高。

4.2強化預算收入管理，加強預算控制約束

新《預算法》實行全口徑預算管理，規定政府的全部收入和支出統一納入預算管理；《政府會計準則》對預算會計的定義界定為 “預算會計是指……發生的全部收入和全部支出進行會計核算”；《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出“強化部門和單位收入統籌管理”，并對“各類收入”的范疇進行明確規定。新《規則》在相關上位法改革要求基礎上，進一步將“未納入預算的收入不得安排支出”作為剛性約束，既是落實全口徑預算管理，又是對正推行的預算管理一體化改革的呼應。政策法規的出臺是強化預算收入管理、加強成本控制約束的宏觀保障，與此同時，還應重點推動兩個方面的工作。

（1） 基于預算管理一體化，加強事業單位項目管理。首先，將項目管理與預算管理相結合，明確預算資金項目化，做到所有預算編制應當以項目為載體。資金預算安排時，通過將全口徑預算資金統一納入“項目庫”管理，提前完成項目優先性排序，規劃資源配置，助力單位領導全面掌握資源信息，提升科學決策的可能性，推進預算編制的精確性；預算執行中，分解項目實施方案，實現按項目建設需求使用預算資金，并通過對預算執行情況和項目實施情況進行考核，避免資金的浪費和流失。其次，將項目管理與成本管理相結合，前期通過入戶調研、數據收集、問卷調查、召開座談會、專家論證等方式，運用成本效益分析等方法，按照績效目標、投入成本、產出質量與效益匹配對應的原則，厘清項目成本內容、成本結構和歷史成本水平，剔除無效和低效成本，實現科學測算、全面衡量各方投入成本、降低項目成本的目的。最后，以成本數據為基礎，逐步建立不同行業領域的定額標準體系，從而提高財政資金補助的精準性，調動預算單位主動降低成本的積極性。

（2） 財政部門要持續注重對事業單位銀行賬戶的規范管理，實現對預算單位全方位、全鏈條、全過程閉環監管。首先，關注事前合規管控，在賬戶開立環節，要統一賬戶開立標準，明確各類型開戶審批要求；其次，加強事中預警監控，即引用內外部巡視、審計等檢查結果，建立大類業務場景和細項內控規則，植入預算管理一體化平臺，確保從源頭防范資金挪用和舞弊等違規事項發生，保證不合規業務無法成功支付；最后，強化事后常態監督，除執行銀行賬戶開立審批工作、銀行賬戶年檢工作、銀行賬戶備案工作等標準化規程外，還需關注系統對各事業單位資金運行狀態的在線巡檢，線上開展分級分類督辦，線下定期開展專項檢查和安全評級，及時發現、督辦整改、閉環跟蹤各資金風險事項，有效落實資金監控要求。

4.3遵理念、健制度、建系統，多措并舉推動資產管理提質增效新《規則》將績效目標作為事業單位配置資產的依據之一，是把資產管理與實現單位績效目標相掛鉤，意在提升資產管理的工作定位。在落實新《規則》要求時，需具體做到：

一是在資產的全生命周期管理中遵循績效理念，即依照績效理念對處于不同環節的資產開展全方位管理，由實物管理向價值管理延伸，順應資金與資產并重、規范與績效并行的管理要求。一方面依照業務需求配置資產，體現資產在實現單位績效目標方面的物質保障功能；另一方面建立科學合理的事業單位國有資產管理績效考核評價指標體系，以資產管理制度、配置情況、保障水平、運行效果、安全完整性等作為主要考核指標，每年度從績效管理視域出發對事業單位資產管理進行績效評價，并將考核評價結果作為獎優罰劣依據，督促事業單位最大程度提高存量資產利用率，且在編制下一年度資產采購預算時，制定更為科學合理的資產配置計劃[9]。

二是健全資產管理制度機制，即緊扣資產管理流程各環節，如預算、配置、使用、調換、處置及績效評價等，完善一系列配套制度，并通過定期監督檢查保障制度執行的有效性。

三是加快業財融合模式資產管理信息系統的建設，貫通資產的實物量管理與價值鏈管理，推進資產信息系統與預算管理系統的銜接與整合，實現業財數據資源共享，消除“信息孤島”，及時反映資產配置、使用、處置及其他情形。

4.4補齊預算績效管理短板，促進績效問責一體化

新《規則》主要從宏觀財經紀律和微觀財務制度兩方面強調財務監督的重要性，并對事業單位財務管理提出更明確的指導方向。隨著政府組織治理方式的不斷變革，新形勢下財務監督的焦點從對資金使用是否規范的事后監督檢查，轉為事前、事中、事后的全過程監督，財務監督關口前移，意在有效保障績效目標的實現。結合新《規則》，事業單位財務監督工作還需做以下改進。

一是健全績效評價結果反饋制度和問題整改責任制，對無故未報送績效評價結果或績效評價結果較差的部門和單位進行約談，追責問責整改不到位、敷衍整改的單位和個人。

二是建立績效評價結果與預算安排、管理改善、政策調整的關聯機制，充分發揮績效評價的正向激勵和約束作用，切實做到“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責”。例如，對往期績效評價結果等級為良好及以上的項目，優先給予預算安排保障，并對項目責任單位的新項目入庫遴選和預算控制數給予政策傾斜。

三是完善預算績效管理工作考核結果通報制度，推動將績效結果納入政府、部門、干部績效考核體系，調動各級履職盡責的積極性，對預算績效管理工作推進不力的單位和個人，約談通報。

四是加大績效信息公開力度，暢通社會公眾參與績效管理的渠道，可通過公開征集意見、公眾意見調查、座談會或論證會等方式，向其潛移默化灌輸績效理念，引導社會公眾關注績效評價結果及其應用情況，形成良性的輿論監督環境，激勵財政部門、預算部門和事業單位主動接受社會監督，提高資金使用效益。

五是加強財務、監督人員專業技術能力與綜合素質，要求相關人員強化所處行業知識和財務知識的融合，主動參與到業務全流程中，并幫助識別業務改進的機會，盡快具備承擔現代化事業單位財務管理的能力，使財務監督和績效管理真正發揮在財政經濟運行中的作用。

5結語

事業單位預算績效管理改革歷程積極順應國家預算績效管理政策導向，分為事后績效評價探索階段（2003—2009年）、預算績效管理探索階段（2010—2014年）、全過程預算績效管理實踐階段（2015—2017年）、全面實施預算績效管理階段（2018年至今）。出臺于全面實施預算績效管理階段的新《規則》相較公布于預算績效管理探索階段的68號令，圍繞著財務管理要瞄準績效、預算管理要貫穿績效、資產管理要遵循績效、財務監督要保障績效4個方面，更進一步推動事業單位預算績效管理工作。盡管當前事業單位仍需面臨制約預算績效管理高質量發展的實踐問題，例如，績效理念尚未完全轉化為績效行動、傳統預算管理方式影響經費有效支出、資產管理意識滯后且管理流程不順暢、績效監控和責任約束作用不強等，但相信在新《規則》的不斷應用和促進下，通過實施轉變績效管理意識、開展財務績效評價，強化預算收入管理、加強預算控制約束，補齊預算績效管理短板、促進績效問責一體化等策略，將助力推進事業單位預算績效管理提質增效。

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[9]張洪軍，謝青蕊，徐迎雪，等.基于績效管理視角的行政事業單位國有資產管理評價研究[J].中國注冊會計師，2023（11）：93-97.

收稿日期：2024-02-05

作者簡介：

王錦榕，女，1992年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：事業單位財務管理與預算績效管理。

*基金項目：2023年度寧夏哲學社會科學規劃項目“寧夏黃河國家文化公園建設與旅游開發研究”（23NXYBDH08）；2023年度寧夏哲學社會科學規劃項目“寧夏長城國家文化公園建設研究”（23NXBZS04）。