地方政府促進高職院校產教融合高質量發展：價值意蘊與實踐思考

摘" 要： 地方政府作為高職院校和企業的橋梁，在高職院校產教融合中扮演著多重角色，發揮著不可或缺的作用，是高職院校產教融合高質量發展的關鍵因素。通過分析地方政府在高職院校產教融合高質量發展中存在的政策引導不到位、參與產教融合的深度不夠、公共服務意識有待提升等問題，提出地方政府應建立健全政策法規體系、發揮統籌引領作用、營造良好發展環境、提升公共服務能力等對策建議，以切實促進高職院校產教融合高質量發展。

關鍵詞： 產教融合； 地方政府； 高職教育； 高質量發展

中圖分類號： G710" " " " " 文獻標志碼： A" " " " " 文章編號： 1671-2153（2024）04-0010-06

習近平總書記強調，在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為。新時代以來，我國職業教育堅持深化教育供給側結構性改革，推進職普融通、產教融合、科教融匯，實現了新的歷史跨越。其中產教深度融合發揮積極作用，是高職教育改革的重要抓手和培養區域高素質應用型人才的重要途徑，對地方社會與經濟發展有著深遠影響。地方政府堅持深化高職院校教育改革，發揮政府和市場的融合作用，充分發揮高職院校和企業的主體地位，形成產業與教育相協調的發展體系，是促進高職院校產教融合高質量發展的關鍵。

一、地方政府促進高職院校產教融合高質量發展的價值意蘊

產教融合是產業系統與教育系統相互融合而形成的有機整體，企業與學校依托各自的優勢，以滿足社會需求和服務地方經濟為出發點，共同開展人才培養工作，促使教育系統更好地適應產業發展需求，同時也為產業提供人才培養和創新支持[1]。高職院校以服務區域經濟和培養技能型人才為目標，必須將產教融合作為自身高質量發展的切入點和落腳點。而產教融合的雙重屬性——準公共產品屬性和產業屬性，決定了它無法單純依靠市場杠桿的調節作用，更需要地方政府發揮職能作用來制訂產業與教育發展規劃，統籌產教融合，促進產教融合的發展，培養高素質的技術技能型人才，促進地方經濟發展。

（一）創新高職院校人才培養模式的現實需要

隨著我國經濟社會發展，產業升級和經濟結構調整不斷加快，實體經濟發展根基不斷筑牢，產業鏈、供應鏈現代化水平不斷提高。從需求總量上看，社會對應用型人才的需求不斷加大；從需求結構上看，對支撐制造強國的緊缺技能型人才的需求更加迫切。而職業教育擔負著培養面向生產、建設、服務、管理第一線的高技能、應用型專門人才的使命，是促進就業創業創新、推動中國制造和實現經濟社會高質量發展的重要基礎。因此，從某種意義來講，產教融合是高職教育實現人才培養規格和社會人才需求相統一的最佳途徑，也是促進高職院校發展的有效方式，對提高高職院校人才培養的質量具有重要作用。目前，全國職業學校共開設1300余個專業和12萬余個專業點，基本覆蓋了國民經濟各領域。調查數據表明，在現代制造業、戰略性新興產業和現代服務業等領域，一線新增從業人員70%以上來自職業院校畢業生[2]。

地方政府應積極發揮引導協調作用，重視產教融合技術人才的培養，通過政策、項目、資金等鼓勵高職院校與企業加強合作，共同培養復合型人才。如浙江省建立健全德技并修、工學結合的育人機制，緊密對接區域支柱和優勢產業，將人才培養與區域產業結構調整、經濟社會轉型升級等需求有機結合，構建多元化產教融合網絡，著力提升人才培養與經濟社會發展需求的“契合度”；積極探索人才培養模式改革，率先推動高水平專業群開展本科職業教育專業試點，推進理實虛一體化的教學場景建設，不斷健全高素質技術技能人才成長“立交橋”，構建學段銜接、技能遞進的職業教育人才培養體系[3]；啟動開放型區域產教融合實踐中心、校企合作典型生產實踐項目建設，2023年新確認并實施產學合作協同育人項目達184項。

（二）推動高職教育高質量發展的必然選擇

職業教育與經濟社會發展緊密相連，對促進就業創業、助力經濟社會發展、增進人民福祉具有重要意義。產教融合與創新驅動在高職院校由高速發展向高質量發展的過程中起著不可替代的作用[4]。近幾年，各級地方政府不斷深化改革創新，積極構建教育和產業融合發展格局，加強企業主導的產學研深度融合，強化目標導向，加快結構轉型，提高科技成果轉化和產業化水平。同時，建立完善的產教融合、校企合作機制，深化教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈融合，促使高職院校主動對接和服務制造強國戰略，主動對接和服務地方經濟社會發展，有效促進院校科研與當地產業相結合，提升科技成果轉化率，促進新舊動能持續轉化，提升產業的核心競爭力，為中國好創造、中國高質量、中國大品牌夯實基礎，使職業教育縱向貫通、橫向融通，推動職業教育在高質量發展中由大變強[5]。

高等職業教育要實現高質量發展必須與產業發展深度融合，必須高度重視產教融合，重視成果轉化，這已經成為地方政府的共識。以浙江省為例，近年來出臺了多個相關政策文件，如2020年11月，省政府印發《浙江省深化產教融合推進職業教育高質量發展實施方案》，要求把職業教育擺在教育改革創新、經濟社會發展和人民生活水平提高中更加突出的位置，堅持類型教育定位，以深化產教融合為主線，以創新體制機制為突破口，以促進高質量就業創業和適應產業發展需求為導向，不斷完善職業教育和培訓體系，深化辦學體制和育人機制改革，基本形成全省職業教育產教融合發展生態，不斷健全符合職業教育發展規律的體制機制，大幅提升職業教育現代化水平，為“兩個高水平”和“重要窗口”建設提供高素質技術技能人才支撐。

（三）省域現代職業教育體系建設的重要舉措

國家的發展，社會的進步，既需要杰出科學家，也要有大量工程師和技能型人才，既要有引領性、革命性、突破性的理論成果，也要有可轉化、能落地、會推廣的工程實踐。這就需要高等教育和職業教育有機銜接、高效協同，各級政府在其中發揮積極作用。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次在國家層面文件提出“產教融合”。2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》全面系統關注產教融合協同體系的構建與合作機制的建設[6]。2022年正式實施新修訂的《中華人民共和國職業教育法》，這是該法自1996年頒布26年來的首次大修，其中提及“產教融合”多達36處，用了9處“鼓勵”、23處“應當”和4處“必須”，進一步明確了諸多的舉措。2023年國家發展改革委等八部門聯合出臺《職業教育產教融合賦能提升行動實施方案（2023—2025年）》，進一步強調要統籌推動教育和產業協調發展，創新搭建產教融合平臺載體，持續推進產教融合建設試點，完善落實組合式激勵賦能政策體系，將產教融合進一步引向深入[7]。

圍繞當前職業教育改革“一體、兩翼、五重點”的戰略部署，地方政府及相關部門也出臺了一系列具有前瞻性、指導性、操作性的實施意見。如浙江省聚焦聚力高質量、競爭力、現代化和地方特色，把深化產教融合作為實現省域經濟社會創新發展、轉型升級的重要途徑，作為深化教育綜合改革、建設現代人力資源體系的重要制度，作為促進高等教育內涵提升、實施高等教育強省戰略的重要舉措，提出了深化產教融合“四位一體”架構，“五個一批”產教融合體系建設，“雙對接、雙促進、雙共建”機制，開展產教融合型城市建設等具體措施，推動職業教育加快融入和服務創新驅動發展戰略，促進人才培養供給側和產業需求側結構要素全方位融合，實現教育和產業體系人才、智力、技術、資本、管理等資源要素集聚融合、優勢互補，在推動科技成果轉化、加快市場推廣、改進產品工藝等方面發揮積極作用。

二、地方政府促進高職院校產教融合高質量發展存在的問題

產教融合已成為激發高職教育發展活力的重要辦學模式，在助力地方經濟社會各項事業高質量發展中具有不可或缺的作用。但從實踐看，與市場需求相對應，地方政府在促進高職院校產教融合高質量發展中還存在瓶頸和不少制約因素。

（一）政策引導不到位

國家新修訂了《中華人民共和國職業教育法》，也配套出臺了系列制度，但涉及產教融合具體實施，如企業和學校的定位問題，協調機制問題，管理制度問題，以及企業、院校、師生的權益保障問題等，責權界限仍不夠清晰，操作性還不強。從浙江省情況看，2018年出臺了《浙江省人民政府辦公廳關于深化產教融合的實施意見》，2020年印發《浙江省深化產教融合推進職業教育高質量發展實施方案》，各地也出臺了一些激勵、扶持政策，如《寧波市人民政府辦公廳關于深化產教融合的實施意見》《金華市深化產教融合推進職業教育發展實施意見》等，將高職院校產教融合納入“五個一批”建設范疇，但總體看不夠系統、完整，內容比較寬泛，還沒有達到理想效果。同時，政府相關部門對高職院校學科建設指導性不夠，支持力度不強，未能有效發揮高職院校作用[8]。此外，浙江省以中小企業居多，部分中小企業因創新意識不強、抗風險能力弱等原因，加上政府激勵和宣傳力度不大，短期內又難以從產教融合中獲利，導致企業參與的積極性不高。

（二）政府參與產教融合的深度不夠

產教融合需要發展改革、教育、人力資源社會保障、財政等多個部門共同統籌和協調推進。一方面，在具體實施過程中，多數地方政府還沒有建設專用平臺供高職院校與相關企業直接對接，這就造成了地方政府在統籌協調產教融合時，未明確主管部門，多部門參與有時會出現多頭管理和重復工作問題，有時會出現管理空白和工作缺失問題，甚至各部門的數據不能統籌歸整到一起，影響了產教融合的效果。另一方面，政府對產教融合工作的資金支持力度偏低，導致高職院校對產教融合平臺以及先進的實訓設施設備投入不足，無法跟上產業升級換代速度[9]。如某市某高職院校2022年市財政撥款為生均6704元，為全省同類高校倒數第一，2023年在多方爭取下達到1.2萬元國家生均標準，仍列全省倒數第二，與先進省、市相比還有非常大的差距，產教融合投入占比更低。當前，各地不斷調整產業結構，高職院校專業布局與區域經濟社會發展的匹配度不夠，專業調整總體上滯后于產業的轉型。筆者在對某市紡織服裝、五金制造、芯光電、汽車及零部件等11個重點產業的人才需求調研時發現，有300多個崗位存在人才緊缺的現象，其中五金制造產業、裝備制造產業、芯光電產業人才緊缺的崗位數分別為58個、51個、33個，占崗位總數的48.3%，需政府給予引導和支持。

（三）政府公共服務意識有待提升

在統籌協調方面，一定程度上存在重眼前輕長遠、重管理輕服務的現象，更多地關注“短平快”產生經濟效益的項目，對高職院校產教融合主動服務不夠。高職院校與相關企業對接主要還是通過成立區域性聯盟、職教集團等方式，由政府組織開展的合作幾乎沒有，更多的時候政府部門只是學院與企業簽署合作協議的見證者，前期、中期、后期均參與較少。在人才支撐方面，政府及相關部門還未能建立健全高職院校人才引入、培育、激勵、考核等制度，加上社會長期對職業教育存在偏見，導致高職院校難以引進高新技術團隊進行研發和創新。政府組織的“揭榜掛帥”更多地針對企業而非職業院校。草根工匠、民間高手因人事制度、身份、經費等原因未能納入選用范圍，而部分在職教師強教學弱科研、重技能輕技術，強產教弱科教、重人才培養輕科技創新，強理論弱應用、重數量輕轉化的情況未能得到根本轉變[10]。在監督考評方面，政府部門對高職院校和企業進行監管，但對產教融合沒有建立完備的監管體系和細化各項指標，沒有出臺統一的評價標準，沒能對參與產教融合的企業和學校進行合理的評價與政策傾斜。政府對參與產教融合的企業熱情不高，科研成果轉化全生命周期鏈條尚未形成，存在高端合作不緊密等情況，還缺少行之有效的辦法，產教融合效果不明顯。

三、地方政府促進高職院校產教融合高質量發展的對策

地方政府作為高職院校和企業的橋梁，在高職院校產教融合中扮演著多重角色，發揮著不可或缺的作用，是高職院校產教融合高質量發展的關鍵因素。要充分激發相關部門、學校、企業參與產教融合的積極性，強化合作平臺建設，提升科教融匯創新能力，有效促進教育鏈、人才鏈、產業鏈有機銜接，加快形成“以教促產、以產助學、產學互動、學研結合”的產教融合行動體系和高職院校發展新格局。

（一）建立健全政策法規體系

1. 加強產教融合發展統籌規劃。2022年新修訂的《中華人民共和國職業教育法》對產教融合做了相關規定與描述，是實施產教深度融合的根本依據。廣東、江蘇、山東等地政府結合各自實際制定了一系列的法規條例，在產教融合具體實施中，做到有法可依，有章可循。各地政府可以借鑒先進地區的做法，立足于高質量可持續發展戰略，將產教融合發展納入國民經濟和社會發展規劃體系，強化規劃統籌銜接，國土空間規劃、區域規劃、專項規劃編制需充分體現產教融合導向，協同推進產教融合發展政策制定、要素支持和重點項目建設[11]。

2. 加大產教融合政策支持力度。政府系統研究支持產教深度融合的政策，完善企業與學校“雙向、雙贏”的政策支持引導體系；優化、簡化在學校產教融合項目審批，教學、實訓、實驗設備采購等方面的辦事流程；改進學校人事管理激勵機制，完善以增加知識價值為導向的分配政策，建立強實績、重貢獻的績效工資激勵調整機制。進一步在政策層面為學校高質量發展和推進產教融合營造良好環境。

3. 完善產教融合協同推進機制。由政府牽頭，建立組織、發展改革、工業和信息化、教育、科技、財政、人力資源社會保障等部門組成的推進產教融合發展的聯席會議機制，統籌協調解決推進過程中存在的各類問題。深化考評激勵機制，引導校企深度融合相向發展，提升校企合作積極性，有效形成工作閉環。完善產教融合銜接機制，幫助高職院校產教融合平臺與行業協會、產業園區進行有效銜接，實現資源共享，破解中小微企業“企微言輕”、“單極”運轉無力的困局，形成產教融合發展的合力。

（二）發揮統籌引領作用

1. 構建產教融合平臺。由政府或相關部門牽頭，為企業、高職院校和參與產教融合的各主體搭建產教融合平臺，重視構建產教融合創新生態系統[12]，利用數字化、信息化、集成化運行模式，構建高維度、高感知和智能化的平臺，內容可包含職業教育、產教融合的政策，相關新聞，產業數據，企業需求，高職院校數據資源，產教融合涉及產學研的科技轉化項目，金融、國際化資源等，打造“互聯網+”平臺、資源共享平臺、產品研發平臺、師資培訓平臺、人才培養平臺、協同創新平臺、就業創業平臺、金融支持平臺，推動產教深度融合。

2. 優化人才培養和引才政策。政府要進一步完善產教融合人才引進機制[13]，實施“一人一策”多元化柔性引才方式，采取產業導師、兼職教授、特聘教授等多種形式，加大力度聘請行業有重要影響力的專家學者、企業技術技能人才等，指導人才培養、教學團隊建設、專業建設等。設置產業導師特聘崗，推動校企共建、師資共建共享。分級建立產業導師資源庫，從政策支持上提升企業積極性，對產業導師給予特別經費支持或獎勵。以產教平臺為載體，組建跨院系、跨專業、跨校企的異質性混編的科教創新團隊，培育一批服務地方產業發展的科教團隊帶頭人和“首席技師”。推動校企共建“雙師型”教師培養培訓基地和教師企業實踐基地，推動企業工程技術人員、高技能人才和職業院校教師雙向流動。

3. 持續深化高職院校辦學教學改革。重新定義新形態、新學習、新場景、新課程和新流程，打造立足技術迭代變革的課程創新機制，以“課程適應性”理念為核心，以課程改革為載體，打通產、學、研、訓、創之間的育人邊界，持續推進產教融合“五個一批”項目建設。抓緊抓好專業與產業、職業崗位對接，專業課程內容與職業標準對接，教學過程與生產過程對接，學歷證書與職業資格證書對接，職業教育與終身學習對接，加快專業人才培養模式改革，試點開展以行業企業為主導的專業認證機制。

（三）營造良好發展環境

1. 激發企業內生動能。完善產教融合型企業認證制度，對列入認證目錄的企業，落實優惠政策，給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵支持。鼓勵政府和社會資本合作的模式，加強產教融合基礎設施建設和公共服務供給。進一步發揮政府投資帶動作用，引導社會資本加大對產教融合項目的投資。支持金融機構開發適合產教融合項目特點的多元化融資產品。企業單獨投資或企業與政府合作建設學校的建設用地，按教育科研用地管理，符合《劃撥用地目錄》的，可通過劃撥方式供地。對在產教融合方面表現突出的企業及企業家要加大宣傳和政策獎勵力度，對產教融合典型示范案例要大力宣傳推廣。

2. 拓寬企業參與辦學途徑。鼓勵企業積極參與多形式混合所有制辦學，支持有條件的企業、產業園區與職業院校合作舉辦混合所有制分校或產業學院。打造校企命運共同體，允許企業以資本、大型設備、技術、管理等要素依法參與辦學并享有相應權益，通過資金共投、方案共制、教學共施、資源共建、師資共融、成果共享、風險共擔的“七共”機制，探索產、學、研、工、創一體化的校企深度合作模式。推行面向企業真實生產環境的任務式、項目化、訂單式人才培養模式，支持職業院校通過場地、設備租賃等方式與企業共建生產性實訓基地和職業技能競賽訓練場地。

3. 聯合行業協會助力產教融合。引導行業協會等地方組織積極關注本行業所對應的企業與學校，制訂企業與高職院校產教融合的實施計劃，對本地產教融合進行人才需求預測，深度參與職業院校教育教學改革，鼓勵職業院校和企業、行業協會建立人才聯合培養機制，為學生提供學校和企業認可的職業技能指導，頒發相應的職業資格證書，健全技術技能型人才評價體系。由行業協會指導探索培育一批由學校、企業、科研機構等組成的產教融合聯盟，推行實體化運作，推動產教融合聯盟內的學校在專業設置、師資建設、人才培養、技術研發、實訓基地等方面整體提升，依托產教融合聯盟做強一批龍頭骨干企業，形成若干專業特色顯著、產業鏈條完整、市場規模大的優勢產業群。

（四）提升政府公共服務能力

1. 加快政府職能轉變。政府是公共政策的制定者、參與者，也是社會事業發展的支持者、推動者。從2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》到2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》，政府角色已經從過去的“主導者”轉變為“推動者”，政府職能由“劃槳者”轉變為“掌舵者”，必須突出政府公共服務的職能，關注于提高服務水平和管理能力。地方政府需要扮演好服務者的角色，加強宣傳動員和輿論引導，主動了解和傾聽學校和企業的需求，積極牽線搭橋，促進校企合作，助推產業與教育協同育人，依法為產教融合機制提供支持，更好地服務區域經濟社會發展。

2. 促進資源共享發展。地方政府可以結合地方產業發展需求，引進一批高水平高職院校、科研院所，研究出臺高水平產業學院建設指導意見。可以通過制定和實施相應的資源補充、財稅減免、用地、保險購買、勞務補助等優惠政策，鼓勵企業投資產教融合，以設備共用、人才共享、利益共贏為合作機制，把創新更有效地轉化為新產品、新項目和新產業，全方位提升高職院校通過科研攻關服務企業的能力水平。鼓勵金融機構支持產教融合項目，引導銀行業金融機構開發適合產教融合的融資品種，支持企業就產教融合進行股權融資。完善符合高職院校辦學特點的教育撥款機制，建立健全產教融合科技成果轉化和產業化機制，推進高職院校創新資源與企業技術需求緊密融合對接。支持企業承接高職院校科技成果落地轉化或購買高職院校科技成果，持續激發科研人員創新創業熱情。落實科技人員、高職教師依法取得的科技成果轉化獎勵收入不納入績效工資和單位工資總額基數，將成果轉化成效作為項目和人才評價的重要內容。

3. 建立科學評估機制。產教融合緊密度如何、針對性如何、成果轉化如何，怎么評估，誰來評價是一個重要的問題。從現有資料及實地調研看，主要還是企業、學校自己評自己定，缺少科學規范的外部評價體系。建議發揮政府的組織優勢、資源調控優勢、公共管理優勢，建立產教融合評估指標體系，確定產教融合方向、目標和標準，建立質量標準體系和質量保障體系，審定合作內容，包括專業設置與改造、專業人才培養方案制訂、課程教材建設、實驗室建設、“雙師型”師資隊伍建設等，切實保證產教融合的質量。同時，各級政府應加強對評估結果的運用，把職業教育產教融合發展情況納入政府部門、有關單位和各高職院校績效考核工作體系，使評估結果與獎懲、激勵相掛鉤，形成促進產教融合高質量發展的良好態勢。

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Local Governments Promoting High-Quality Development of Integration of Enterprises with Schools and Universities in Higher Vocational Colleges： Implications of Value and Thoughts on Practices

Abstract： Local governments act as critical intermediaries between higher vocational colleges and enterprises， playing multiple roles and exerting an indispensable influence on the integration of enterprises with schools and universities， which is a key factor for high-quality development in this sector. This paper identifies several challenges including inadequate policy direction， limited depth in the participation of local governments in the integration of enterprises with schools and universities， and a need for improving the awareness of public service. Recommendations for local governments involve establishing and refining legal and policy frameworks， exercising overarching leadership， fostering a good development environment， and enhancing public service capabilities to effectively support the high-quality development of integration of enterprises with schools and universities in vocational education.

Keywords： integration of enterprises with schools and universities； local government； higher vocational education； high-quality development