喀斯特地區(qū)草原石漠化防治檢察公益訴訟的實(shí)踐與思考

李愛(ài)

摘 要：針對(duì)喀斯特地區(qū)草原石漠化問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，督促主管部門依法履行石漠化防治工作職責(zé)并持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，敢于以“訴”的方式推動(dòng)問(wèn)題整改。通過(guò)辦案引導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)形成“司法保護(hù)+行政監(jiān)管+公眾參與”的草原生態(tài)協(xié)同保護(hù)機(jī)制，以法治思維和法治方式助推喀斯特地區(qū)草原石漠化防治工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：喀斯特草原 石漠化防治 檢察公益訴訟

石漠化亦稱“石質(zhì)荒漠化”，指在喀斯特脆弱生態(tài)環(huán)境下，由于人類不合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而造成人地矛盾突出、植被破壞、水土流失、土地生產(chǎn)能力衰退或喪失，地表呈現(xiàn)類似荒漠景觀的巖石逐漸裸露的演變過(guò)程。［1］貴州巖溶出露面積占全省總面積的61.92%，是全國(guó)石漠化面積最大、類型最多、程度最深、危害最重的省份。［2］本文以貴州省威寧縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“威寧縣院”）辦理的督促整治喀斯特草原石漠化行政公益訴訟案為例，分析辦案難點(diǎn)，探討檢察機(jī)關(guān)如何發(fā)揮公益訴訟檢察職能助推石漠化治理，以期為巖溶地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件提供借鑒。

一、基本案情與辦案過(guò)程

位于貴州省威寧縣境東部的百草坪天然草場(chǎng)，核心區(qū)面積約10余萬(wàn)畝，享有“南方草原”之稱，是烏江源頭的重要生態(tài)屏障，屬于典型的喀斯特地貌，生態(tài)極其脆弱。近年來(lái)，由于村民占用草場(chǎng)修建永久性建筑、擅自圈定草場(chǎng)過(guò)度放牧、車輛隨意碾壓草地、固體廢棄物污染等，草原生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致草原石漠化加劇。

2021年8月，威寧縣院發(fā)現(xiàn)該案線索并立案調(diào)查。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查、走訪群眾等方式查明，有8戶村民違法占用面積約2000余平方米草地修建住房和圈舍等永久性建筑、擅自將近50000平方米草場(chǎng)用鐵絲網(wǎng)圈定放牧，加上牧草退化嚴(yán)重、過(guò)往車輛隨意碾壓草原、塑料垃圾污染嚴(yán)重等問(wèn)題，致使草原石漠化加劇，中輕度石漠化已占百草坪總面積的20%。根據(jù)《草原法》第8條第2款的規(guī)定，威寧縣林業(yè)局對(duì)案涉草原負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。

2021年8月9日，威寧縣院向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議該局對(duì)百草坪草原生態(tài)破壞問(wèn)題依法履行監(jiān)管職責(zé)。縣林業(yè)局收到檢察建議后，對(duì)固體廢棄物進(jìn)行清理，并設(shè)置路障防止車輛駛?cè)氩菰珜?duì)永久性建筑和圈地放牧問(wèn)題未整改到位。11月8日，鑒于縣林業(yè)局已制定整改方案，但確因客觀原因不能及時(shí)全部整改到位，威寧縣院對(duì)案件中止審查并要求縣林業(yè)局繼續(xù)整改。中止期間，威寧縣院發(fā)現(xiàn)整改工作推進(jìn)緩慢甚至停滯，遂決定恢復(fù)審查。

2022年10月26日，威寧縣院根據(jù)集中管轄規(guī)定，向貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“七星關(guān)區(qū)法院”）提起訴訟，請(qǐng)求判令縣林業(yè)局對(duì)違法占用草地修建永久性建筑及圈地放牧的行為履行監(jiān)管職責(zé)。訴訟過(guò)程中，縣林業(yè)局聯(lián)合屬地人民政府依法拆除8戶的違法建筑和圈地放牧設(shè)施，編制實(shí)施百草坪石漠化綜合治理項(xiàng)目，種草5790畝，改良草地9923畝。鑒于縣林業(yè)局已依法履行職責(zé)，威寧縣院將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)威寧縣林業(yè)局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法。12月18日，七星關(guān)區(qū)法院公開(kāi)審理并當(dāng)庭宣判支持威寧縣院的訴訟請(qǐng)求。

案件判決后，威寧縣院持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督鞏固整改成效。2023年2月，威寧縣院向威寧縣人民法院申請(qǐng)了《司法保護(hù)令》，設(shè)立“檢察聯(lián)絡(luò)站”，發(fā)展該區(qū)域的12名護(hù)林員為“益心為公”志愿者，與縣人民法院、縣林業(yè)局聯(lián)合制定《關(guān)于加強(qiáng)百草坪草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作配合的意見(jiàn)》，構(gòu)建起“司法保護(hù)+行政監(jiān)管+公眾參與”的協(xié)同保護(hù)機(jī)制。

二、喀斯特地區(qū)石漠化防治公益訴訟案件辦理的難點(diǎn)

（一）石漠化成因復(fù)雜

石漠化的成因包含自然因素和人為因素。自然因素為巖溶地區(qū)的碳酸鹽巖具有易淋溶、成土慢的特點(diǎn)且?guī)r溶地區(qū)山高坡陡，氣候溫暖、雨水豐沛而集中，為石漠化形成提供了侵蝕動(dòng)力和溶蝕條件。人為因素為過(guò)度開(kāi)墾、過(guò)度放牧、亂砍濫伐等各種不合理的土地資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。本案中，百草坪屬低緯度高海拔喀斯特丘陵山地草場(chǎng)，海拔在2400-2800米之間，晝夜溫差大、風(fēng)力強(qiáng)、土壤薄。加之近年來(lái)地方政府在此大力發(fā)展風(fēng)電項(xiàng)目占用大量草地，畜牧業(yè)發(fā)展導(dǎo)致放牧量激增以及無(wú)序的旅游活動(dòng)等，多種因素疊加導(dǎo)致百草坪出現(xiàn)局部石漠化并有進(jìn)一步擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾較為突出。

（二）石漠化治理恢復(fù)緩慢

研究表明，石漠化土地從退化的草本群落階段恢復(fù)至灌叢、灌木林階段需要近20年，至喬木林階段約需47年，至穩(wěn)定的頂極群落階段則需近80年。這也表明，石漠化土地生態(tài)修復(fù)成果鞏固具有長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性特點(diǎn)。［3］主管部門一般通過(guò)封山育林、人工恢復(fù)林草植被等方式治理石漠化，但造林難度大，恢復(fù)過(guò)程極其緩慢。本案推動(dòng)了主管部門實(shí)施百草坪石漠化綜合治理項(xiàng)目，但仍需對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督以確保項(xiàng)目質(zhì)量，項(xiàng)目實(shí)施后仍需地方政府加強(qiáng)管護(hù)，鞏固治理成果，也因此案件辦案周期較長(zhǎng)，問(wèn)題容易反彈。

（三）群眾對(duì)石漠化的認(rèn)識(shí)不足

“石漠化”是一個(gè)地質(zhì)專業(yè)術(shù)語(yǔ)，有關(guān)研究采用巖石裸露度、植被加土被覆蓋率將石漠化分為無(wú)石漠化、潛在石漠化、輕度石漠化、中度石漠化和重度石漠化五個(gè)等級(jí)。［4］由此可見(jiàn)，石漠化是一個(gè)長(zhǎng)期逐步演化的過(guò)程，這種漸進(jìn)的演化過(guò)程極容易被忽視。近年來(lái)，雖然各地通過(guò)印刷標(biāo)語(yǔ)、設(shè)立“石漠化封禁治理區(qū)”等方式對(duì)石漠化問(wèn)題進(jìn)行了普及，但群眾對(duì)于石漠化的成因、危害、如何有效防治等問(wèn)題仍知之甚少。檢察官在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分村民基于眼前的利益并未認(rèn)識(shí)到過(guò)度放牧可能導(dǎo)致草原石漠化的嚴(yán)重后果，對(duì)正在發(fā)生的石漠化風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，因此，案件辦理也存在一定阻力。

（四）石漠化防治工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分

石漠化問(wèn)題需協(xié)同共治，但實(shí)踐中存在林草部門與能源、自然資源、生態(tài)環(huán)境、屬地政府等相關(guān)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分問(wèn)題。因項(xiàng)目建設(shè)、違法占用等人為因素導(dǎo)致局部水土流失，礦山修復(fù)治理、項(xiàng)目竣工后環(huán)境恢復(fù)治理效果欠佳等問(wèn)題凸顯，但部門之間存在信息壁壘和目標(biāo)追求差異，相關(guān)問(wèn)題線索不能及時(shí)移送處理。也因部門之間協(xié)調(diào)不充分，百草坪屬地政府未充分履行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和后期管護(hù)職責(zé)，出現(xiàn)一邊治理一邊破壞的問(wèn)題。

三、辦理石漠化防治公益訴訟案件的實(shí)踐

（一）樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念

喀斯特地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境一定程度上制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展之間的矛盾更加突出。本案中，在草原面臨石漠化風(fēng)險(xiǎn)的情況下，威寧縣院堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先理念，找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，通過(guò)公益訴訟案件辦理助推問(wèn)題整改，促進(jìn)合理利用草原資源。違法占用草地修建的永久性建筑和圈地放牧設(shè)施拆除后，威寧縣院積極與縣林業(yè)局和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)調(diào)，幫助村民在草原區(qū)域外重新選址修建住房和圈舍，引導(dǎo)村民采取輪休方式放牧，適當(dāng)控制放牧數(shù)量，及時(shí)消除百草坪草原石漠化風(fēng)險(xiǎn)。

（二）持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督確保整改效果

針對(duì)石漠化治理恢復(fù)緩慢且容易反彈的特點(diǎn)，威寧縣院持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，常態(tài)化開(kāi)展“回頭看”，通過(guò)訴前程序未能徹底解決的問(wèn)題，果斷提起訴訟。案件判決后，繼續(xù)督促主管部門進(jìn)行恢復(fù)治理，并對(duì)治理過(guò)程開(kāi)展監(jiān)督。通過(guò)圓桌會(huì)議督促屬地政府加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查管護(hù)，對(duì)植被恢復(fù)區(qū)采取隔離保護(hù)措施，壓實(shí)地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)通過(guò)發(fā)展志愿者的方式吸納公眾參與，向人民法院申請(qǐng)《司法保護(hù)令》等方式加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域石漠化預(yù)防。

（三）堅(jiān)持以人為本破解案件阻力

辦案過(guò)程中，威寧縣院向群眾積極宣講相關(guān)法律政策、石漠化知識(shí)，認(rèn)真收集群眾訴求并積極參與行政機(jī)關(guān)共同研究整改措施。通過(guò)研究，縣林業(yè)局一方面向違法占地的村民下達(dá)《停止違法行為通知書》，對(duì)違法占地行為作出否定性評(píng)價(jià)；另一方面，通過(guò)適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)村民自愿搬離草原重新選址建設(shè)，在推動(dòng)整改中始終堅(jiān)持以人為本，做到既解決生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，又解決村民生存和發(fā)展難題，最大限度破除案件阻力。

（四）以案件辦理促進(jìn)部門溝通協(xié)作

為解決百草坪草原石漠化防治工作中各自為陣的問(wèn)題，案件判決后，威寧縣院聯(lián)合縣人民法院、縣林業(yè)局及屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同制定《關(guān)于加強(qiáng)百草坪草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作配合的意見(jiàn)》并召開(kāi)圓桌會(huì)議，搭建部門溝通平臺(tái)，達(dá)成工作共識(shí)，形成工作合力，督促職能部門和屬地政府一體化履職，共同構(gòu)建草原生態(tài)協(xié)同保護(hù)機(jī)制。

四、石漠化防治領(lǐng)域檢察公益訴訟工作的思考

（一）石漠化防治領(lǐng)域公益訴訟需進(jìn)一步加強(qiáng)

石漠化是巖溶地區(qū)最突出的環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，石漠化防治也是巖溶地區(qū)最為迫切的生態(tài)建設(shè)任務(wù)之一。但反觀近年來(lái)作為全國(guó)石漠化治理主戰(zhàn)場(chǎng)的西南地區(qū)檢察機(jī)關(guān)通報(bào)的辦案情況及發(fā)布典型案例的情況來(lái)看，相比固體廢物污染、水污染防治等領(lǐng)域，沒(méi)有給予石漠化防治領(lǐng)域足夠的重視，巖溶地區(qū)石漠化防治領(lǐng)域公益訴訟需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）石漠化防治領(lǐng)域公益訴訟所針對(duì)的違法類型需進(jìn)一步拓展

從貴州省畢節(jié)市檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)階段已辦石漠化防治領(lǐng)域案件情況來(lái)看，大多數(shù)案件針對(duì)森林火災(zāi)，非法占用、破壞林草地等違法問(wèn)題，案件線索大多數(shù)來(lái)源于刑事案件，案件類型比較單一。下一步需主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索，進(jìn)一步拓展辦案范圍，更多地針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理以及自然因素等導(dǎo)致石漠化等問(wèn)題辦理案件，探索辦理過(guò)度放牧、網(wǎng)紅景點(diǎn)脫管漏管及石漠化專項(xiàng)資金監(jiān)管、石漠化治理項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管等方面的案件，更好地履行石漠化防治領(lǐng)域公益訴訟檢察監(jiān)督職責(zé)。

（三）石漠化防治領(lǐng)域公益訴訟需進(jìn)一步精準(zhǔn)

石漠化防治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到復(fù)雜的技術(shù)措施。辦案過(guò)程中要提高精準(zhǔn)性，找準(zhǔn)問(wèn)題和監(jiān)督對(duì)象，加強(qiáng)和林業(yè)、自然資源等部門溝通協(xié)作，在面積測(cè)量、治理方案、成效評(píng)估等方面充分依靠專業(yè)領(lǐng)域人士協(xié)助。對(duì)于辦案中遇到的疑難問(wèn)題，可通過(guò)咨詢專家意見(jiàn)、聘請(qǐng)?jiān)u估鑒定、審計(jì)等方式加以解決。還可運(yùn)用無(wú)人機(jī)巡查、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段提升辦案精準(zhǔn)性。

（四）敢于以“訴”的確認(rèn)提升監(jiān)督剛性

對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不整改或虛假整改、整改不徹底，以及拒不履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)的違法行為人，堅(jiān)決提起行政公益訴訟和民事公益訴訟，提升公益訴訟檢察監(jiān)督剛性，切實(shí)以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng)。同時(shí)，加強(qiáng)判決、裁定執(zhí)行跟蹤監(jiān)督，確保判決、裁定執(zhí)行到位，及時(shí)督促修復(fù)受損生態(tài)。