違規(guī)醫(yī)療廣告監(jiān)管行政公益訴訟案的審查要點(diǎn)與實(shí)踐啟示

周浩 王定南

摘 要：醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告應(yīng)符合法律法規(guī)的要求。針對醫(yī)療機(jī)構(gòu)違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以行為違法性判斷、行為公益危害性判斷以及檢察公益訴訟監(jiān)督必要性判斷為審查要點(diǎn)，確定是否進(jìn)行檢察公益訴訟監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在理性引導(dǎo)下確定是否提起公益訴訟，在履職過程中，可以多措并舉強(qiáng)化辦案質(zhì)量，在監(jiān)督過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮履職內(nèi)容，尋求公共利益的全面保護(hù)。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 醫(yī)療廣告 審查要點(diǎn) 辦案效果

一、基本案情及辦理過程

2023年4月，浙江省杭州市上城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“上城區(qū)院”）接到社會人士舉報(bào)，稱杭州某醫(yī)療有限公司存在違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告的行為。上城區(qū)院隨即進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)療機(jī)構(gòu)在自辦互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站及官方微信公眾號上發(fā)布帶有違規(guī)內(nèi)容的醫(yī)療廣告，主要問題為以下幾點(diǎn)：一是夸大醫(yī)療機(jī)構(gòu)專家配備數(shù)量；二是宣傳標(biāo)語中含有違規(guī)表述；三是通過微信公眾號，在介紹健康、養(yǎng)生知識的文章中變相發(fā)布醫(yī)療廣告。

上城區(qū)院經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，該醫(yī)療機(jī)構(gòu)在其自辦網(wǎng)站發(fā)布含有“減輕癌痛、帶瘤生存、延長患者生命”“看瘤癥，延長患者生命”等表述的廣告，屬于違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告。同時(shí)，上城區(qū)院發(fā)現(xiàn)該醫(yī)療機(jī)構(gòu)在其主辦的微信公眾號上以介紹健康、養(yǎng)生知識的方式變相發(fā)布醫(yī)療廣告，而行政主管部門未對上述行為進(jìn)行有效監(jiān)管，致使醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布的違規(guī)醫(yī)療廣告長期在各類平臺對外宣傳，損害社會公共利益。

2023年5月11日，上城區(qū)院根據(jù)違規(guī)醫(yī)療廣告監(jiān)管部門職能，分別向浙江省杭州市上城區(qū)衛(wèi)生健康局（以下簡稱“區(qū)衛(wèi)健局”）和浙江省杭州市上城區(qū)市場監(jiān)督管理局（以下簡稱“區(qū)市監(jiān)局”）制發(fā)訴前檢察建議。在訴前檢察建議中，督促區(qū)市監(jiān)局對涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為進(jìn)行處理，督促區(qū)衛(wèi)健局依法將涉案公司的違法行為列入醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理，并建議兩家行政主管部門強(qiáng)化溝通協(xié)作，在依法查處涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法行為的同時(shí)，共同開展行業(yè)專項(xiàng)治理。

區(qū)衛(wèi)健局和區(qū)市監(jiān)局在收到檢察建議后高度重視，積極履行職責(zé)進(jìn)行整改。在查明違法行為的基礎(chǔ)上，區(qū)衛(wèi)健局責(zé)令涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)停用其違法發(fā)布醫(yī)療廣告的主辦網(wǎng)站，整改微信公眾號內(nèi)容，并對涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)在杭州市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為積分系統(tǒng)記分處理。區(qū)市監(jiān)局制發(fā)行政處罰決定書，責(zé)令涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)停止發(fā)布違規(guī)廣告并處罰款人民幣12000元。按照訴前檢察建議的內(nèi)容，區(qū)衛(wèi)健局和區(qū)市監(jiān)局研究部署專項(xiàng)整治工作，有序開展醫(yī)療廣告專項(xiàng)核查工作，對轄區(qū)內(nèi)共計(jì)170余家醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)站、公眾號等發(fā)布的醫(yī)療廣告進(jìn)行核查，進(jìn)一步規(guī)范轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廣告發(fā)布行為，推動行業(yè)治理。案件辦理后，上城區(qū)院開展跟進(jìn)監(jiān)督，針對轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布醫(yī)療廣告的行為進(jìn)行梳理、排查，未發(fā)現(xiàn)有新的違規(guī)醫(yī)療廣告出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)已依法全面履行職責(zé)，社會公共利益已得到有效維護(hù)。

二、違規(guī)醫(yī)療廣告監(jiān)管行政公益訴訟的審查要點(diǎn)

隨著檢察公益訴訟在社會治理中的作用不斷強(qiáng)化，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件愈加關(guān)注公益范疇的邊界探討。［1］行政公益訴訟作為在尊重行政權(quán)本位優(yōu)勢的基礎(chǔ)上運(yùn)行的訴訟類型，應(yīng)在啟動公益訴訟的必要性上著重論證。

（一）涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為是否違反法律規(guī)范

違法行為的判斷建立在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的情況，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告的行為主要有三方面。一是虛假宣傳。根據(jù)《廣告法》第3條、第4條、第28條規(guī)定，廣告發(fā)布者發(fā)布的廣告應(yīng)當(dāng)真實(shí)合法，不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容。經(jīng)查，本案中涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)夸大執(zhí)業(yè)醫(yī)師的數(shù)量和職稱及該醫(yī)療機(jī)構(gòu)曾獲得的榮譽(yù)信息，系虛假宣傳。二是廣告內(nèi)容含有功效斷言。根據(jù)《廣告法》第16條、《醫(yī)療廣告管理辦法》第7條規(guī)定，醫(yī)療廣告中不得含有表示功效、安全性的斷言或者保證。涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)在自辦網(wǎng)站上發(fā)布的廣告，含有“減輕癌痛、帶瘤生存、延長患者生命”“看瘤癥，延長患者生命”等表示功效的斷言，該廣告內(nèi)容被涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)置于其網(wǎng)站首頁上顯著標(biāo)明。三是以介紹養(yǎng)生、健康知識為名變相發(fā)布廣告。根據(jù)《廣告法》第19條、《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》第8條，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得以介紹健康、養(yǎng)生知識等形式變相發(fā)布醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械、保健食品廣告。涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)在其自辦微信公眾號上不定期發(fā)布健康、養(yǎng)生知識的文章，但在文章尾部加入“很多肺癌患者通過中西醫(yī)合璧、零毒抑瘤的治療，生存率有了明顯提高”的用語，以介紹知識的名義變相發(fā)布廣告。據(jù)此，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)在自辦互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站及微信公眾號違規(guī)發(fā)布廣告的行為已違反上述法律法規(guī)。

（二）發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告是否損害社會公共利益

在本案中，除確認(rèn)行為違法之外，還需要討論其行為是否侵犯社會公共利益。對此，可以參照適用最高檢指導(dǎo)性案例第30號的指導(dǎo)意義進(jìn)行論證，即公共利益是“由不特定多數(shù)主體享有的，具有基本性、整體性和發(fā)展性的重大利益”。［2］

第一，違規(guī)醫(yī)療廣告面向不特定社會公眾。社會公共利益的主體是不特定多數(shù)人，包含數(shù)量及范圍兩個(gè)要素。一方面，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布的廣告所指向的群體是癌癥患者，雖然該醫(yī)療廣告指向具體的目標(biāo)受眾，但其面向的癌癥患者數(shù)量龐大。根據(jù)世界衛(wèi)生組織國際癌癥研究機(jī)構(gòu)（IARC）于2024年2月發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2022年全球僅新增癌癥病例數(shù)就達(dá)到2，000萬例［3］，已具備數(shù)量要素。另一方面，涉案醫(yī)療廣告不加區(qū)分地面向所有類型的癌癥患者，且其通過互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站發(fā)布醫(yī)療廣告，信息傳播廣度大，只要在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行檢索，該醫(yī)療廣告均能被檢索到，因此違規(guī)醫(yī)療廣告所指向的群體范圍較為廣泛，具備范圍要素。結(jié)合上述兩點(diǎn)，可以判斷違規(guī)醫(yī)療廣告指向不特定社會群體。

第二，發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告危害不特定社會群體的基本利益?；纠媸怯嘘P(guān)國家、社會和社會成員生存、發(fā)展的利益，不僅依附于個(gè)體而存在，更承擔(dān)著超越個(gè)體利益的社會保障功能。而生命安全和身體健康一直是一項(xiàng)基本利益，且依實(shí)在法視角，《民法典》第1002至1004條規(guī)定將自然人的生命權(quán)、身體權(quán)和健康權(quán)納入根本保護(hù)范疇，規(guī)定以上基本權(quán)利不受任何組織或者個(gè)人的侵害。隨著社會的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在提升社會公眾獲取信息便利性的同時(shí)，也使醫(yī)療廣告的獲取更加便捷，導(dǎo)致違規(guī)醫(yī)療廣告對社會群體的危害性進(jìn)一步放大。在本案中，含有功效斷言的醫(yī)療廣告具有極強(qiáng)的誘導(dǎo)性，其內(nèi)含的信息會直接干擾患者的就醫(yī)選擇。然而醫(yī)療廣告的保證性內(nèi)容往往不是基于科學(xué)的論證，而是出于營利目的的引導(dǎo)，因此發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告的直接后果是，可能給患者帶來錯(cuò)誤引導(dǎo)，從而延誤診療進(jìn)程，進(jìn)而危害不特定社會公眾的身體健康乃至生命權(quán)益。

第三，社會公共利益是整體性利益，由不特定多數(shù)主體所共享，且隨社會發(fā)展而變化。通過個(gè)體利益的集合，凝聚成不可分割的整體性利益，既有區(qū)域性利益，也有全國性利益，自然也包含群體性利益。同時(shí)，社會公共利益往往與社會價(jià)值觀直接相關(guān)，隨著社會價(jià)值觀的變化而發(fā)展。具體到本案，癌癥患者的生命安全和身體健康利益匯聚成為有序、規(guī)范的醫(yī)療秩序，只有正當(dāng)、規(guī)范的醫(yī)療秩序，才能夠最大程度地保障不特定社會公眾的生命安全和身體健康。而發(fā)布違規(guī)醫(yī)療廣告的行為干擾潛在患者的就醫(yī)選擇，增加了患者選擇違規(guī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的可能性，將導(dǎo)致醫(yī)療市場競爭失序。

綜上所述，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)在自辦互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站及微信公眾號違規(guī)發(fā)布廣告的行為損害社會公共利益。

（三）檢察機(jī)關(guān)可否針對此種情形開展檢察公益訴訟監(jiān)督

“現(xiàn)代公益訴訟制度本質(zhì)上是一種以補(bǔ)充管制為目的和內(nèi)容的執(zhí)法訴訟，其實(shí)施必須要考慮如何與原有的管制法產(chǎn)生更加良好的關(guān)聯(lián)和互動?！保?］基于行政機(jī)關(guān)維護(hù)社會公共利益的本位優(yōu)勢，對于違反管制法、損害社會公共利益的行為，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展執(zhí)法監(jiān)管是第一順位的選擇。為此，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟檢察職能推進(jìn)社會治理，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“應(yīng)當(dāng)履職而未履職”“具有保護(hù)公共利益的緊迫性”的判斷。

一是判斷行政機(jī)關(guān)是否存在監(jiān)管缺位。醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布廣告的行為屬于受到法律規(guī)制的社會管制行為。本案中涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然取得《醫(yī)療廣告審查證明》，但仍然超過《醫(yī)療廣告審查證明》載明的范圍違規(guī)發(fā)布廣告，而行政機(jī)關(guān)未履行監(jiān)管職責(zé)，屬于監(jiān)管缺位。二是判斷在監(jiān)管缺位的情況下，違法行為對社會公共利益的損害后果是否將進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)調(diào)查核實(shí)的情況看，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)所發(fā)布的廣告時(shí)間跨度長達(dá)2年，期間行政機(jī)關(guān)曾對該醫(yī)療機(jī)構(gòu)超范圍發(fā)布醫(yī)療廣告的行為作出處理，責(zé)令其整改，并對其處以罰款。但該醫(yī)療機(jī)構(gòu)未履行撤銷違規(guī)醫(yī)療廣告的整改義務(wù)，且行政機(jī)關(guān)對此未作全面監(jiān)管，導(dǎo)致違規(guī)醫(yī)療廣告長時(shí)間存續(xù)，不斷影響患者的就醫(yī)選擇。據(jù)此可以判斷，社會公共利益的損害后果在持續(xù)擴(kuò)大。三是判斷進(jìn)行檢察公益訴訟監(jiān)督的必要性。其一，社會公共利益損害后果不斷擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)提起檢察公益訴訟具有緊迫性。通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法、及時(shí)履職，能夠促使涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)迅速下架違規(guī)醫(yī)療廣告，提升保護(hù)社會公共利益的效率，將危害性降到最低。其二，面對醫(yī)療機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行的廣泛宣傳，對違規(guī)醫(yī)療廣告進(jìn)行檢察公益訴訟監(jiān)督，有利于維護(hù)醫(yī)療行業(yè)的有序發(fā)展。社會性規(guī)制所面臨的一大現(xiàn)實(shí)問題是，行政機(jī)關(guān)時(shí)常處于執(zhí)法資源匱乏的狀態(tài)。［5］檢察機(jī)關(guān)開展檢察公益訴訟，能夠有效填補(bǔ)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的缺位漏洞，助力推進(jìn)社會治理。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行檢察公益訴訟職責(zé)，對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管缺位的行為開展公益訴訟檢察監(jiān)督。

三、違規(guī)醫(yī)療廣告監(jiān)管行政公益訴訟的實(shí)踐啟示

近年來，檢察機(jī)關(guān)穩(wěn)步拓展公益訴訟新領(lǐng)域。在實(shí)踐中，辦理新領(lǐng)域案件的關(guān)鍵在于科學(xué)判斷提起公益訴訟的必要性。同時(shí)，在監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)可以充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)案件線索，綜合運(yùn)用多種調(diào)查核實(shí)手段夯實(shí)事實(shí)基礎(chǔ)，開展監(jiān)督時(shí)推進(jìn)形成多方合力，進(jìn)而提升公共利益保護(hù)的質(zhì)效。

（一）在理性引導(dǎo)下開展公益訴訟檢察工作

近年來，公益訴訟案件的數(shù)量呈螺旋式上升，但如何在公益訴訟中落實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的要求仍然是值得探討的問題，其中解決新領(lǐng)域案件辦理必要性的問題至關(guān)重要。違規(guī)醫(yī)療廣告監(jiān)管行政公益訴訟案的辦理，為檢察機(jī)關(guān)拓展新領(lǐng)域公益訴訟案件帶來了啟示。即，檢察機(jī)關(guān)在規(guī)范層面探討的同時(shí)，更應(yīng)在理性引導(dǎo)下判斷提起公益訴訟的必要性，要以“依法能動履職”為理念，妥善開展監(jiān)督，提升監(jiān)督效果。

首先，“依法”是能動履職的前提。公益訴訟案件的辦理以調(diào)查核實(shí)為基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實(shí)獲取證據(jù)、形成案件事實(shí)，方能進(jìn)行法律適用的分析判斷。因此在這一階段要解決的是行為是否存在以及是否合法的問題。其次，“能動”是“依法”的延伸。在上述步驟后，檢察機(jī)關(guān)要開展社會公共利益的判斷。正因?yàn)楣怖鎸儆诓淮_定概念，其內(nèi)涵難以被界定，而外延又不斷拓展，所以需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮能動性，結(jié)合前文提及的指導(dǎo)性案例的要旨、意義等對社會公共利益進(jìn)行綜合判斷，從而得出是否侵害公共利益的結(jié)論。再次，良好的履職效果是“依法能動”的最終目標(biāo)。開展檢察公益訴訟監(jiān)督的目的在于保護(hù)公共利益，因此，只有當(dāng)社會公共利益面臨緊迫的危害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟才具有適當(dāng)性。在此過程中，要注意與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的履職邊界，并嚴(yán)格判斷“未履職”“未依法履職”的情形，進(jìn)而作出是否制發(fā)訴前檢察建議的決定。

（二）在線索發(fā)現(xiàn)和調(diào)查核實(shí)中多措并舉

檢察機(jī)關(guān)在履職過程中可以多措并舉，提升效果。第一，在線索發(fā)現(xiàn)中可以重點(diǎn)關(guān)注檢察公益訴訟在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用。數(shù)字經(jīng)濟(jì)正進(jìn)一步推動社會經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，不斷重塑現(xiàn)代社會生活和觀念，但與之伴隨的是新型侵害和風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)在辦理新領(lǐng)域案件時(shí)，可以發(fā)揮公益訴訟檢察職能助力網(wǎng)絡(luò)空間治理的功效，有力阻斷風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)社會公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)可以積極利用互聯(lián)網(wǎng)尋找辦案線索。第二，檢察機(jī)關(guān)可在調(diào)查核實(shí)過程中充分運(yùn)用多種調(diào)查方式。檢察機(jī)關(guān)可以創(chuàng)新調(diào)查取證模式，從互聯(lián)網(wǎng)公益訴訟案件特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合傳統(tǒng)調(diào)查方式和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查技術(shù)提升辦案效率。如本案中，檢察機(jī)關(guān)利用區(qū)塊鏈取證技術(shù)固定涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法事實(shí)，充分利用區(qū)塊鏈證據(jù)“不可篡改”的技術(shù)優(yōu)勢，提高監(jiān)督的客觀性和公正性。

（三）在公益訴訟案件中追求辦案效果的延伸

在經(jīng)過審查要點(diǎn)的判斷后，檢察機(jī)關(guān)有必要尋求辦案效果的延伸拓展，有效保護(hù)社會公共利益。在涉及同一違法行為侵犯同一社會公共利益的情形中，如涉及到不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以對不同的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)分別立案，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照各自的職責(zé)范圍履職，實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的全面性。如在違規(guī)醫(yī)療廣告監(jiān)管行政公益訴訟案件中，衛(wèi)生健康主管部門以及市場監(jiān)督管理部門對涉案違法行為均具有監(jiān)督管理的職能，但分別涉及經(jīng)營主體監(jiān)管和違法行為監(jiān)管的不同履職內(nèi)容。為強(qiáng)化“辦理一案、治理一片”的監(jiān)督質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)違法行為整改的徹底性、社會公共利益保護(hù)的全面性，檢察機(jī)關(guān)可以推動行政主管部門形成監(jiān)管合力。在同類案件辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)可在訴前審查階段強(qiáng)化與行政主管部門的溝通協(xié)作，一方面向行政機(jī)關(guān)闡明履職依據(jù)及履職內(nèi)容，另一方面實(shí)現(xiàn)有效溝通，推動行政主管部門之間達(dá)成共識。此外，為提升社會效果，檢察機(jī)關(guān)可在履職的同時(shí)推動行政機(jī)關(guān)開展行業(yè)治理，助力形成規(guī)范有序的行業(yè)環(huán)境。