粵港澳高校合作辦學界面管理的現實與重構

尹雅麗 馬早明

摘要：新時代國家戰略下，粵港澳高校合作辦學深入發展，制約因素逐步凸顯。運用界面理論概念，對合作辦學活動的協調性、動態性、功能性特點進行分解，將其困境歸因為組織界面、流程界面、任務界面的結構性矛盾。提出構建“結構-情景-要素”三維分析框架，進行界面管理系統重構。針對組織界面，打造“資源共享體”，從區域規劃、高校主導、差異互補出發，優化資源配置，提升協調性要素。針對流程界面，設計“彈性協同體”，采用“高校+政府”模式構建彈性協同機制，升級內部自循環系統，完善質量保障體系，強化動態性要素。針對任務界面，凝練“決策共同體”，厘清政府決策邊界，構建“軟性”監管，引入多元服務供給，優化功能性要素。

關鍵詞：粵港澳；高校；合作辦學；界面管理粵港澳高校合作辦學作為一項跨境教育活動，其本質在于實現不同辦學主體間教育資源和要素的有效整合，進而產生協同效應，創造出新的辦學模式和知識成果。然而，作為一項涉及多元主體的跨境合作辦學活動，其面臨的最大挑戰在于需要突破多重場域邊界和主體間邊界。從橫向維度看，合作辦學跨越了政策、教育、社會和經濟等多個場域，要求在不同場域間實現有效銜接和有機協調；從縱向維度看，合作辦學涉及中央政府、三地政府、港澳高校、內地高校、學生等多個層級的主體，這些主體在制度環境、組織結構、文化背景等方面存在顯著差異，形成了主體間的邊界壁壘。因此，粵港澳高校合作辦學面臨的核心問題是如何跨越不同場域和主體間的邊界，實現多元要素的交流和融合。

本研究嘗試從界面管理理論視角探索粵港澳高校合作辦學主體間要素交流和協同的微觀機制。界面（interface）作為跨學科概念，在管理學領域被定義為不同主體為完成特定任務而形成的要素間的相互作用關系。[1]界面管理（Interface Management，IM）就是對界面交互作用進行協調控制。[2]粵港澳高校合作辦學界面管理的有效運作依賴于兩個重要基礎。首先，構建穩定有序的界面管理結構是確保政府、高校、社會等多元主體合理銜接的重要前提，這一結構為跨境合作辦學提供了基本的組織框架和運作平臺。其次，界面管理要素作為依附于界面結構而產生協同效應的關鍵要件，構成了界面管理機制的基本邏輯和內在規律。此外，粵港澳高校合作辦學界面管理也依賴于特定情景，需要結合區域經濟社會發展需求、高等教育發展戰略等宏觀背景，以及合作辦學項目的具體目標、模式等微觀情境，明確界面管理的目標導向和實施路徑。基于此，本文提出構建一個基于“結構—情景—要素”的粵港澳高校合作辦學界面管理系統，旨在厘清界面管理的組織基礎，分析特定情景下的矛盾困境，優化重構界面管理要素，為其界面管理提供一個頂層設計框架，揭示跨境合作辦學中的界面協同機理。

一、識別界面結構：合作辦學界面管理的邏輯起點學界對界面的認識主要體現在兩個維度：一是基于組織間一對一交互視角，強調界面的媒介屬性，將其視為組織基于更大系統目標而產生交互時呈現的連接點和共同邊界。識別粵港澳高校合作辦學的結構化界面，有助于剖析參與主體雙邊交互中界面的功能特征。二是基于要素集成視角，視其為承載多組織協同、多要素整合過程的集合體，體現“交互性”“聯結性”“整合性”等基本屬性。梳理關鍵要素在界面上的配置路徑，可以厘清不同層級界面的集成機制，揭示多組織交互關系的動態演化規律。綜合以上兩種基本認識，粵港澳高校合作辦學系統內的界面結構可劃分為以下三類。

（一）組織界面結構：合作辦學界面管理的協調性要素

組織界面是指組織與環境之間的邊界范圍，負責處理信息、資源流動及其產生的影響力，以實現組織內外部的適應與協調（Aldrich，1977）。[3]粵港澳高校合作辦學作為一項復雜的跨組織協同活動，涉及多元利益相關方，包括獨立教育實體、政府機構和中介組織等。這些參與主體在資源稟賦、體制機制、組織目標以及利益訴求等方面存在顯著差異，合作溝通過程中也不可避免地會產生分歧，形成離散的組織界面。除上述組織外，辦學過程中還會出現為了應對特定問題而臨時組建的任務型組織。這些實體組織和臨時組織構成了復雜的網絡組織系統，共同形成了合作辦學的組織界面。集中管理組織內部的物質、信息和認知交換，是實現組織性能最大化提升的有效途徑（Tushman，1981）。[4]組織界面是合作辦學界面管理的形成條件，具有協調性特征。合作辦學界面管理需要持續維系和優化跨組織間的銜接與協同，關注合作主體間的資源交換、信息溝通和情感互動。

（二）流程界面結構：合作辦學界面管理的動態性要素

流程界面是連接相互依賴活動的關鍵節點，確保信息在活動間順暢流動和傳播（Parraguez，2016）。[5]粵港澳高校合作辦學是一個涵蓋多個環節和階段的復雜過程，不同階段之間的交互作用構成了流程界面。正是基于界面上的要素重組，使得原本連續性的活動被自然分解為離散的階段性活動，從而產生了流程界（Morris，1979）。[6]以舉辦合作辦學教育機構為例，其流程包括前期準備、合作洽談、項目申報、課程設置、招生錄取、教學實施、學位授予等環節，每個環節都有特定目標和預期成果，形成獨立又相互關聯的階段界面。在每個階段界面上，需要評估前一階段的成果，規劃下一階段的目標，這就意味著，信息、資金、師資和教學資源等要素需要在界面上實現重新整合與優化配置。流程界面是合作辦學界面管理的重要表現形式，具有動態性特征。其管理核心在于協調各環節的動態需求與變化，優化資源配置，提升辦學效率。

（三）任務界面結構：合作辦學界面管理的功能性要素

任務界面是指不同任務單元間為完成共同目標而進行的信息交換和協調活動（Kraut，1995）。[7]粵港澳高校合作辦學項目的復雜性體現在其涉及多維度的任務目標和過程。為確保項目目標的有效達成，通常采用任務分解的方式，將整體任務劃分為若干相對獨立的任務包，并分配給相應的任務小組負責執行，同時這些任務包之間存在著交互與協同的需求。因而，任務界面管理的核心是協調異質性任務主體，整合各自優勢資源，實現任務協同。此外，任務界面還涉及用戶主體與系統環境之間的交互，以及用戶主體對任務的認知與實踐（Sutcliffe，1995）。[8]在合作辦學情境中，需關注用戶主體與系統環境的互動，以及彼此對任務的解釋和執行。任務界面是合作辦學界面管理的生成根源，具有功能性特征。識別并管理任務界面，協調異質性主體，對于促進任務執行具有重要意義。

粵港澳高校合作辦學界面系統的形成與演變呈現出多層次、多維度的特點。界面問題的產生往往源于三種界面的相互交織和影響。為了更加直觀，本研究選取政府和高校兩類主體，發現粵港澳高校合作辦學界面系統呈現出縱向的層次性和橫向的交互性（如圖1所示）。縱向上，從微觀到宏觀形成了多層嵌套的復雜網絡；橫向上，每一個界面都起到了跨主體、跨區域、跨層級的中介作用。界面管理系統的穩定性和適應性，內嵌于各層次、各類型界面的匹配程度和耦合能力。當某一界面出現失衡或僵化時，會通過界面間的傳導和反饋，影響整個系統的運作績效。

二、剖析界面情景：合作辦學界面管理的沖突表現客觀還原界面情景是厘清粵港澳高校合作辦學界面管理矛盾成因和表現的重要途徑。界面情景指合作辦學過程中，在任務界面、組織界面、流程界面三個層面，由于參與主體在屬性、訴求、行為等方面的差異性互動，在特定時空條件下形成的多元動態關系。[9]結合筆者自2021年起歷時三年的跟蹤調研資料，系統梳理合作辦學在三個界面層面情景下的運作機制、主體博弈、環境影響等要素，可以歸納出合作辦學界面管理的矛盾沖突表現。

（一）組織界面情景：政策供給不足與利益表達不暢阻礙跨組織協同

粵港澳高校合作辦學是一種跨組織、跨區域、跨制度的高等教育合作類型，涉及政府部門、高校、社會組織等多個利益相關者，各主體在知識、信息、資源等方面均存在不同程度的異質性和差異性。一旦缺乏有效的溝通渠道將導致認知偏差，容易出現利益表達不暢、政策供給不足、資源整合受阻等問題，使跨組織協同缺乏穩定性和持續性。[10]

第一，文化認知差異和信息不對稱制約多層級跨部門協同治理。粵港澳高校合作辦學涉及三地多層級政府部門和院校組織，因參與主體間辦學理念差異和信息溝通障礙，在發展規劃和具體運作等方面難以達成共識，影響合作推進力度和成效。一方面，主體行動邏輯差異導致合作阻力。港澳高校推崇國際化、市場化辦學理念，強調學術自由、大學自治和利益相關者平等參與。而內地政府側重地方經濟社會發展需求，強調政府主導和統籌規劃，重視高校的政治功能和服務定位。以澳門科技大學和澳門城市大學為例，自啟動合作談判以來，兩校與內地合作方在具體事項上的談判陷入僵局。另一方面，信息不對稱加劇部門間協調障礙。不同政府部門及跨校區間存在信息不對稱和制度沖突，條塊分割明顯。以香港科技大學（廣州）為例，港科大校長、校董會成員在籌辦階段多次赴不同部門協調，但部門間信息隔閡、認知差異大，跨部門問題難以有效解決。

第二，治理模式創新滯后阻礙三地制度耦合。當前合作辦學治理模式因缺乏適應性法律基礎和契約工具，難以實現銜接三地制度差異的耦合機制設計，形成對合作辦學的有效規范和激勵，推動政府與高校在互信基礎上厘清邊界、達成共識。政府被動發揮宏觀引導和監管職能，高校難以釋放創新活力。[11]具體來看，內地政府與港澳高校分屬不同教育管理體制，在辦學理念、管理制度等方面存在顯著分歧，現有法律對合作辦學缺乏針對性規范，港澳高校法律地位模糊，政府監管也缺乏明確法理依據，雙方在監管權限與方式上容易發生爭議。港澳高校實際享有較高辦學自主權，在招標采購、社保等方面未全面執行內地標準化制度，引發政府擔憂。在黨建工作上，內地政府遵循統一領導、分級管理，要求進入港澳高校內部治理，但港澳高校基于維護既有治理完整性，提出將黨建工作寫入辦學條例的建議。

第三，資源流動受阻降低合作穩定性和持續性。政府統籌管理傾向于高校個性化辦學自主權訴求間的張力，是導致粵港澳高校合作辦學資源流動受阻的根本原因。在現行政策背景下，各方參與主體在辦學目的、方式和認知上的差異，進一步阻礙了跨境教育資源配置的帕累托最優。港澳高校與內地合作院校在人才培養、教學模式、科研合作等方面呈現分離割裂狀態，合作辦學機構與港澳母校也難以實現真正意義上的一體化辦學。集中體現在三個方面：人才培養方面，港澳與內地學分認定標準不一，跨校區學分互認和學籍管理缺乏統一規范；教學模式方面，合作辦學機構的專業設置、教學評估、管理體系與母校存在差異，教學資源難以優化配置；科研合作方面，受限于科研管理制度和政策壁壘，港澳與內地高校在項目申報、人員交流、成果轉化等方面合作不足，未能充分發揮資源優勢。[12]

（二）流程界面情景：辦學模式固化制約資源配置與合作成效

黨的十八大以來，國家積極推進粵港澳大灣區發展戰略布局，不斷深化教育領域對外開放力度，社會多元化需求的個性化導向更加凸顯。[13]然而從實踐反饋來看，粵港澳高校合作辦學主要以政府支持下的港澳高校主導辦學模式開展，內地高校參與度不足。該模式下的任務流程存在固化趨勢，資源配置效率整體不高，集中表現為高校主體對關鍵資源的過度依賴和內生發展動力不足。

第一，辦學模式與社會需求脫節導致辦學效益受限。當前粵港澳高校合作辦學趨勢為“政府+高校”的辦學模式，即內地政府提供關鍵資源，港澳高校提供教育資源，共同舉辦獨立法人合作辦學機構。這種模式雖然利用了雙方的資源稟賦，然而由于過于強調資源投入而忽視了辦學模式內生性創新需求，在新形勢下逐漸顯露出難以滿足多元化需求的弊端。現有辦學模式下，高校對政府提供的關鍵資源存在較大依賴，議價能力不足，辦學自主權受到削弱。這種不對稱的依賴關系使得高校難以突破既有辦學模式的路徑依賴，難以根據社會需求調整辦學定位、優化專業設置、創新人才培養模式；合作辦學機構獨特品牌和核心競爭力培育不足，在參與國家級項目評優，以及開展科研教學等方面都將受到掣肘。長期來看，資源驅動型的單一模式容易導致合作辦學淪為“沉淀池”而非“活水源”，不僅降低資源配置效率，難以實現人才培養實效，也容易造成創新動力不足，進而影響社會聲譽和認可度。

第二，產權制度變遷的適應性改造不足加大了制度變遷阻力。具有獨立法人資格的辦學機構是當前港澳高校合作辦學的主要組織形式，但由于缺乏針對性立法，主要參照中外合作辦學條例進行登記注冊，在辦學性質界定、辦學者權益保障、產權歸屬等方面存在諸多模糊空間。筆者立足辦學實際，根據產權制度法律規定，發現當前辦學類型主要包括企業法人型（UIC）、民辦非企業法人型（港中深）、新型事業法人型（港科廣）三種。然而，現有的法人類型在營利與公益屬性之間難以實現平衡，新型事業法人雖然在強化公益屬性、完善法人治理等方面有所突破，但在產權制度創新方面仍然受到路徑依賴的掣肘。此外，地方政府在推進辦學機構產權制度改革中，普遍采取一刀切的趨同化管理思路，對有改制意向的辦學機構，往往要求其進行資產清算注銷，并按資產類別分別劃撥，流程繁瑣耗時。這種追求理性制度置換的工具理性邏輯，忽視了產權界定的漸進性與利益相關者的多元訴求，排斥了市場主體的非正式制度偏好，加劇了產權制度變遷阻力。

第三，資源分配失衡削弱各方主體合作動能。粵港澳高校合作辦學中出現資源分配不均衡、不匹配的問題，將合作各方置于利益非對稱的困境，引發了一系列合作矛盾，導致各方合作缺乏可持續性動力。具體表現為：一是地方政府間資源博弈失衡。不同地方政府因財力基礎的客觀差異，對合作方提供的資源難以均衡，不僅引發了地方政府與港澳高校之間在資源配置和合作預期上的偏差，也加劇了地方政府間的競爭態勢，造成區域間發展失衡。二是港澳高校間資源競爭失衡。地方政府在資源配置上的差異化對待，導致個別港澳高校獲得較多支持，而其他高校獲得支持不足，影響了各方的合作意愿和參與度。三是內地與港澳高校間資源獲取失衡。地方政府對兩類高校在資源適配、認同信任方面難以均衡，導致雙方在身份地位、合作條件上不對等，進一步引發了資源配置的馬太效應，造成合作動力先天不足。

（三）任務界面情景：多元主體身份邊界模糊致使目標離散與需求失調

粵港澳高校合作辦學是一項涉及多元利益相關者的復雜系統工程，其任務具有目標多元性、過程動態性和主體異質性等特征。參與主體對項目的目標設定和行動規劃往往與實施過程中面臨的現實情境存在認知偏差，削弱了參與動機和承諾意愿，進而影響辦學績效和社會影響，甚至危及項目的可持續發展。此外，部分主體出現“搭便車”行為，產生責任推諉，信任機制難以建立。

第一，參與主體角色定位不清導致行動目標難以統一。首先，港澳高校身份特殊，其舉辦教育機構面臨是中外合作還是普通高校的身份問題。受區域高等教育管理體制和法律制度差異影響，現行辦學政策難以賦予港澳高校與內地高校等同的法律地位和辦學身份，較大程度上降低了其參與積極性和辦學自主性。[14]其次，政府角色難以實現根本性突破，無法成為實質性辦學主體。在現有制度約束下，地方政府尚未明晰其法律屬性和管理定位，難以履行行政管理和質量監督職能，偏離了區域教育融合發展的戰略目標。再次，合作辦學機構治理結構尚不健全，高校法人與舉辦者主體存在混同，容易導致學校辦學權的集中與濫用。最后，由于辦學定位不明晰、人才培養質量不均衡、學歷學位認證標準不統一等問題，學生身份定位模糊，缺乏自我認同感，進而影響合作辦學機構的社會公信力和信譽度。

第二，責權利分配失衡加劇資源與權力制衡。地方政府與港澳高校在辦學投入和自主權等有關資源與權力問題的爭議，凸顯了跨境合作治理的復雜性。一是責權利界限含混導致合作關系失衡。一體雙校辦學目標難以在運作層面達成共識，加劇了港澳高校對辦學自主權的爭奪和地方政府對管理監督的訴求，雙方在權力邊界劃分上難以平衡。二是在辦學投資份額上存在分歧，在巨大財政壓力下項目推進受阻。當前政府和高校在資源投入責任劃分上主要聚焦資金、土地，較少涉及師資、課程等核心要素，難以契合共建共享理念，也未能激勵合作主體的積極性。三是部分港澳高校存在“搭便車”現象，資源投入積極性不高，導致合作投入失衡。規模較小的合作方擔心被強勢方標準沖擊導致參與收益不高，進而選擇消極投入，降低合作質量或放棄合作。

第三，高校異質性身份影響辦學決策和運作效力。赴粵參與合作辦學的港澳高校中，私有制高校辦學身份敏感，其中澳門高校幾乎都為私立學校。私立高校與公立高校在所有權結構、辦學理念和管理制度等方面均存在顯著差異，其通常存在私人股東或投資方，辦學主體結構較為復雜，容易引發各參與方對資源投入和利益分配方面的分歧。若采取與公立高校類似的合作模式，內地政府擔心涉及國有資產流失風險，支持意愿降低。為此，內地政府在政策制定和利益考量方面有較多限制，雙方容易產生信任危機。此外，私立高校為達成合作目標，往往需尋求外部投資，但投資方關注自身風險和自主權，產生多方博弈。以澳門科技大學（中山）項目為例，作為民辦高校，在收費標準、辦學性質、股權參與等方面與廣東省政府、中山市政府和高校難以達成一致，談判八年仍未實質推進。

三、強化界面要素：基于主體-流程-決策的合作辦學界面管理重構路徑面向跨境合作辦學的復雜情景，政府、高校、社會多元主體的協同效果決定了辦學成效，而實現目標、資源、流程的有效協同則依賴于界面管理的系統設計。在界面管理系統中，主體要素作為利益相關者參與協同的基礎，流程要素作為協同運行的關鍵路徑，決策要素作為協同的制度保障，三者共同構成了界面管理的核心內容。故本文提出的界面管理重構方案由主體、流程、決策三大要素構成。

（一）明確主體要素：打造合作辦學資源共享體

界面管理重構的第一個基本要素是主體要素。依托多元主體參與進行合理規劃、協同發展、精準匹配是政府與高校整合跨境合作辦學資源共享體的重要路徑。本文提出打造“區域規劃—高校主導—差異互補”的合作辦學資源共享體，旨在牽住跨組織多頭部門的牛鼻子，提升區域資源配置效率和協同發展水平。

一是合理統籌謀劃區域辦學布局。高校跨境合作本質上是人才、資金和技術的跨區域流動，優化空間布局是提升區域競爭力的重要手段。現有跨境合作辦學布局較為固化單一，尚未充分釋放區域合作潛力，建議綜合考量以下三方面因素。首先，合理劃定重點辦學區域范疇，選擇能夠發揮高水平、高質量辦學優勢和滿足港澳母校辦學需求的地區，根據地區資源稟賦、經濟社會發展水平或產業特色優勢確定優先合作領域。其次，優化空間距離分布，盡可能選擇單一行政管轄區域內的城市布局，減少與地方政府的關系協調成本，對交通樞紐城市予以重點考慮，以節約辦學成本。同時，以多點布局等方式擴大合作范圍，提升高等教育服務功能。最后，加強跨區域合作。充分利用毗鄰地區的地緣優勢，適度考慮跨區域建立多個合作點，在人才培養、科學研究、社會服務等方面實現優勢互補、資源共享。建議在校區設置上采取獨立法人資格機構僅批準一個，允許在注冊地以外的同省其他城市設立多個非法人資格校區的方式，注重同省兩個城市間的錯位發展和均衡發展。[15]

二是充分發揮港澳高校的資源支撐作用。港澳高校作為合作辦學的核心主體，其資源投入直接影響合作效果，亟需推動其從“工具化參與”到“伙伴式合作”的根本轉變。一方面，通過制度創新減少港澳高校的制度適應成本，賦予港澳高校更多的辦學自主權。如放寬港澳高校在內地合作辦學的師資比例限制，簡化辦學審批流程，促使其按份額全面參與各辦學環節，避免其在參與過程中被邊緣化、隱形化。另一方面，從匹配合作供需和公平治理等方面出發，厘清港澳高校的責任邊界與權益獲取途徑，使其嚴格遵循議事規則和決策程序，同時加大利益表達。中央政府和地方政府要對港澳高校各類訴求做出及時回應，如每季度召開合作辦學工作會，主動聽取港澳高校在政策執行中的意見。同時，對港澳高校辦學訴求要給予負責任、有效的回應，針對性地做出反饋安排，而非表面化應對。

三是優化差異互補的資源整合效果。當合作方基于比較優勢形成優勢互補時，能夠優化資源配置，實現協同效應的放大。首先，為避免同質化發展導致的無序競爭，不同層次類型的辦學主體應錯位發展，聚焦各自資源稟賦優勢。應順應區域產業需求導向，在學科專業設置、人才培養模式上尋求錯位發展。其次，加強辦學類型差異互補。可探索多層次多類型的職業教育、繼續教育合作辦學模式，如開展粵港澳高職院校混合所有制辦學，借鑒校企合作模式，推動產學研融合與貫通人才培養；開展非學歷繼續教育合作辦學；探索港澳高等專科學校與內地院校合作，培養服務于灣區和基層的專業人才。最后，納入更多辦學主體，統籌規劃政產學合作。高校應立足服務地方經濟社會發展，主動對接區域內產業發展和社會需求，探索與政府、企業等多元主體協同育人的新機制。[16]

（二）突出流程要素：設計合作辦學彈性協同體

界面管理重構的第二個關鍵要素是流程要素。制度環境制約是合作辦學實現預期目標的重要外部影響因素，其中，政策變動、利益博弈、文化沖突等不確定性因素可能干擾既定辦學流程，導致預設方案局限。本文提出設計“創新模式—動態循環—質量保障”的合作辦學彈性協同體，以優化流程設計，有效應對外部環境潛在干擾，加強辦學適應性和質量水準。

一是探索“高校+政府”辦學模式。該模式是指基于合作協議，高校和政府通過委托代理、購買服務等方式共建學校，構建高校專業引領、合作地政府政策支持、學校自主發展的新型辦學模式。在傳統校際合作基礎上，鼓勵港澳高校與內地省市政府或其他主體開展多元合作。同時，加強政府監管職責，適度介入合作辦學機構治理架構，規范辦學行為。在具體實施路徑上，建議適度支持港澳高校在內地設立分校區。該方案突破了現有從嚴控制高校異地辦學的政策限制，可行性較高。建議采取合作辦學機構自主招生、頒發港澳高校學位的模式。政府僅需承擔監管責任，在社保、年審、組織機構代碼、稅收等方面提供配套服務，并不承擔具體辦學責任。其重點在于關注意識形態把控風險，建議先在粵港澳大灣區試點運行，待經驗成熟后再推廣。

二是升級高校組織自循環系統。高校組織自循環系統是指合作辦學機構通過組織變革與制度創新，持續優化內部治理結構和資源配置的動態過程。應著力采取以下措施。首先，完善合作辦學章程制度。明確辦學宗旨、各方權責邊界、組織形式和運行規則，為利益相關者參與辦學治理提供制度保障。其次，健全內部治理結構。完善人才引進、薪酬待遇、學生管理等配套制度，構建適應全球化的人才管理和利益協調機制。最后，構建外部協同支持機制。厘清政府監管職責和評估標準，強化與區域教育行政部門的政策協調，制定稅收減免、簽證通關等配套支持政策。同時成立兼具權威性與專業性的常設服務機構，搭建多元利益主體協商平臺，理順政府監管與大學自治的關系。[17]

三是加大合作辦學質量保障。粵港澳高校合作辦學規模擴大的同時，教學質量參差不齊、學歷認證困難、教學資源銜接不力、學費偏高等問題逐步顯現。應對上述挑戰，一方面，高校要強化內部質量管理，健全自我診斷和改進機制，切實提升教學質量。同時還需要暢通學生訴求表達渠道，加強就業創業指導和跨文化交流，全面提升服務水平，保障學生合法權益。另一方面，政府要創新外部質量評估監管模式，建立常態化質量監測、反饋、問責機制。同時加強與港澳教育主管部門間的政策協調，在學歷學位認證、科研資源共享等方面給予支持。此外，注重發揮社會監督作用，建立信息公開透明披露和社會監督機制，提升合作辦學的社會公信力。

（三）形成決策要素：構建合作辦學決策共同體

界面管理重構的第三個關鍵要素是決策要素。跨境合作辦學任務涉及多方利益相關者，需要基于充分溝通協商促成各方在決策制定與執行過程中的良性互動。本文提出構建“政府統籌—軟性監管—多元供給”的合作辦學決策共同體，有利于實現多重任務的統籌規劃，促進制度規則框架下多元主體的有序互動。

一是厘清政府決策主導權邊界。政府在發揮決策主導作用的同時，應減少行政化思維，推動決策民主化進程，深化探索賦予港澳高校更大的辦學自主權。同時，應將高校作為辦學主體，全面融入決策過程，營造開放包容的決策生態，充分發揮高校的積極性和創造力。在此基礎上，進一步明確政府、高校、社會組織在決策不同階段的權責邊界。以充分論證的方案作為決策依據，兼顧政策導向性和社會監督。例如，在港澳高校內地辦學模式選擇上，政府可以在《中外合作辦學條例》政策框架下單獨設置辦學條例。應尊重高校辦學自主權和獨立校區設置訴求，構建校地共建機制引導高校服務區域發展，并邀請第三方機構論證方案可行性，通過民主協商程序形成決策，以政策支持和資源配套推動落地實施。[18]

二是構建軟性監管機制加大引導力度。相較于傳統的強制性、自上而下的硬性管控，軟性監管強調尊重辦學主體意愿，通過學校與地方政府良性互動形成辦學共識，在給予港澳高校更大辦學自主權的同時加強過程監管和動態反饋。其核心要素包括：首先，搭建學校與地方政府協商平臺。通過定期座談、研討等方式深入了解高校辦學訴求，在政府宏觀指導下形成差異化、精準化的辦學方案。其次，構建常態化監測反饋機制。通過派駐聯絡員、辦學情況定期匯報等方式實現全過程動態監管。最后，鼓勵辦學模式創新。聯合設立發展基金支持港澳高校開展改革試點，在前海、南沙、橫琴等深度合作區建立獨立辦學或分支機構，深化三地實質性校際合作，充分發揮示范引領效應。[19]

三是引入多元主體服務供給提升高校議價能力。當前合作辦學中的政府單向服務供給缺乏制衡機制，制約了港澳高校辦學自主性。以設立獨立校區為例，高校擴大辦學規模訴求與政府限制性監管框架形成張力。在博弈過程中，高校對政府行政審批和資金支持等關鍵資源的路徑依賴削弱了其議價能力，政府決策行為難以突破既有思路。為此，應引入多元主體服務供給機制，構建政府、社會組織、第三方機構協同參與的服務生態。一方面，通過行業協會、校友會等提供咨詢指導、資源鏈接等增值服務，拓展高校發展路徑選擇空間；另一方面，發揮第三方教育評估的專業優勢，倒逼高校提升人才培養質量和社會服務水平。此外，高校可通過提升師資、課程、科研等稀缺性教育資源的供給能力，不斷提高自身議價能力，優化校政權力結構，實現校政關系良性均衡發展。

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（責任編輯劉第紅）

收稿日期：2023-10-08

作者簡介：尹雅麗，贛南師范大學外國語學院副教授，碩士生導師，華南師范大學教育科學學院博士研究生，國家教材建設重點研究基地華南師范大學港澳臺教材綜合研究基地研究員；馬早明，國家教材建設重點研究基地華南師范大學港澳臺教材綜合研究基地執行主任，華南師范大學國際與比較教育研究所教授、博士生導師。

*本文系江西省教育科學“十四五”規劃2023年度一般課題“國際視域下多學科融合賦能高校拔尖人才培養機制與路徑研究”（23YB175）的成果之一。