數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)：一個(gè)研究綜述

收稿日期：2024 - 02 - 18

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的理論、方法及應(yīng)用研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23&ZD080）；

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目面上項(xiàng)目“數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)：面向中國(guó)地方政府的實(shí)證研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：72274203）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：馬 亮，男，江蘇銅山人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。研究

方向：數(shù)字政府與績(jī)效管理。

摘 要：我國(guó)各級(jí)政府都在加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，而其建設(shè)成效如何則需要測(cè)度、評(píng)價(jià)與改進(jìn)。數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)日益增長(zhǎng)，本文對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，重點(diǎn)探討數(shù)字政府建設(shè)成效是如何評(píng)價(jià)的，如何評(píng)價(jià)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生的各類(lèi)影響，以及如何對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)進(jìn)行診斷與優(yōu)化，并提出未來(lái)該領(lǐng)域值得關(guān)注的研究方向。本文認(rèn)為，未來(lái)研究應(yīng)聚焦數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的典型領(lǐng)域，厘清數(shù)字政府建設(shè)成效的形成機(jī)理，研究數(shù)字政府建設(shè)成效不彰的“中梗阻”，并提出數(shù)字政府建設(shè)成效優(yōu)化的路徑與策略。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；建設(shè)成效；績(jī)效評(píng)估

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2024）03 - 0058 - 12

一、引言

數(shù)字政府建設(shè)旨在推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府高效能治理、人民高品質(zhì)生活和企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[1]。近些年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，極大地提升了政府辦事效率、營(yíng)商環(huán)境和公共服務(wù)滿意度。2022年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào)）印發(fā)，為加快數(shù)字政府建設(shè)指明了方向。2023年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，將數(shù)字政務(wù)作為數(shù)字中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。無(wú)論是聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的評(píng)估，還是我國(guó)各類(lèi)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的評(píng)估，都顯示數(shù)字政府建設(shè)成效顯著。

值得注意的是，雖然我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的受重視程度、財(cái)政投入和政策支持較強(qiáng)，但是數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際情況和效果往往同理想狀態(tài)存在巨大差距，在很大程度上影響領(lǐng)導(dǎo)干部、普通公民、企業(yè)等用戶對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效的感知與評(píng)價(jià)[2]。不少數(shù)字政府建設(shè)工程勞民傷財(cái)，淪為形象工程，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)和發(fā)揮預(yù)期作用，甚至出現(xiàn)線上牽連線下的窘?jīng)r。與此同時(shí)，一些數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目推倒重來(lái)和另起爐灶，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”并帶來(lái)個(gè)人信息保護(hù)的安全風(fēng)險(xiǎn)[3]。還有一些數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目本應(yīng)減輕基層負(fù)擔(dān)，但卻使基層負(fù)擔(dān)不減反增，誘發(fā)“指尖上的形式主義”[4]。

為什么數(shù)字政府建設(shè)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期成效？哪些因素影響數(shù)字政府建設(shè)成效？數(shù)字政府建設(shè)成效不彰的發(fā)生機(jī)制是什么？如何改進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)成效？這些問(wèn)題值得探究，也關(guān)乎如何通過(guò)測(cè)度與評(píng)價(jià)來(lái)持續(xù)改進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)成效。數(shù)字政府建設(shè)在推進(jìn)過(guò)程中特別需要關(guān)注建設(shè)成效如何的問(wèn)題，而這首先需要測(cè)度和評(píng)價(jià)數(shù)字政府建設(shè)成效。當(dāng)前有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的研究積累了大量文獻(xiàn)，但還缺乏文獻(xiàn)綜述加以評(píng)估和推進(jìn)。本文對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，并提出未來(lái)值得關(guān)注的研究問(wèn)題。

基于對(duì)已有文獻(xiàn)的回顧與總結(jié)，本文發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究主要從如下三個(gè)方面開(kāi)展，即如何理解和評(píng)價(jià)數(shù)字政府及其建設(shè)成效，如何評(píng)估數(shù)字政府建設(shè)的各類(lèi)影響，以及數(shù)字政府評(píng)價(jià)導(dǎo)致的行為響應(yīng)和影響。本文在以下部分對(duì)這三個(gè)方面進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，并對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)使用的研究方法進(jìn)行評(píng)估。最后，總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)并提出未來(lái)研究方向。

二、數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)研究

數(shù)字政府建設(shè)同數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、應(yīng)用和推廣緊密相關(guān)，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、應(yīng)用和推廣在很大程度上塑造了數(shù)字政府形態(tài)。因此，已有文獻(xiàn)提出了多種數(shù)字政府演進(jìn)階段模型，關(guān)注不同時(shí)代的數(shù)字技術(shù)打造的數(shù)字政府[5]，并聚焦數(shù)字轉(zhuǎn)型的原因、對(duì)象、過(guò)程和結(jié)果[6]。數(shù)字政府既關(guān)注政府內(nèi)部的決策支持系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化等，也強(qiáng)調(diào)政府外部同其他政府、企業(yè)和公民的信息共享與公開(kāi)、服務(wù)提供和互動(dòng)交流[7]。與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)會(huì)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、政務(wù)運(yùn)行、政務(wù)公開(kāi)等不同政府職能領(lǐng)域和業(yè)務(wù)場(chǎng)景應(yīng)用，需要關(guān)注各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)。

從公共治理范式的變遷來(lái)看，先后有官僚制、職業(yè)規(guī)則、新公共管理、新韋伯式國(guó)家、數(shù)字時(shí)代的治理、公共價(jià)值管理、新公共治理等七種范式，它們?cè)诩锌刂啤⑺絽f(xié)調(diào)、價(jià)值表達(dá)、社會(huì)參與等維度差異明顯，并對(duì)數(shù)字政府建設(shè)及其成效評(píng)價(jià)提出不同訴求[8]。有研究認(rèn)為，公共價(jià)值包括效率、效益和社會(huì)價(jià)值，而就數(shù)字政府來(lái)說(shuō)則包括成本、時(shí)間、便利性、個(gè)性化、溝通、信息獲取便利性、信任、完全知情、決策參與等9個(gè)因素，它們可以用于衡量數(shù)字政府成功與否[9]。還有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公共價(jià)值理論可以用于指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，需要關(guān)注信息質(zhì)量、電子服務(wù)功能、用戶導(dǎo)向、效率、開(kāi)放性、公平和公民信任、環(huán)境可持續(xù)性等關(guān)鍵價(jià)值維度[10]。

對(duì)77篇論文的系統(tǒng)綜述識(shí)別了五大類(lèi)136個(gè)涉及電子政務(wù)績(jī)效的概念，包括使用便利性、有用性、用戶滿意度、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)站成熟度、授權(quán)、運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量和信息質(zhì)量等方面，這說(shuō)明電子政務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)框架需要圍繞這些關(guān)鍵概念進(jìn)行，并注意引入其他未被重視的績(jī)效維度[11]。有研究者構(gòu)建了以公民為中心的電子政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)框架，包括成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)等四個(gè)維度，并在土耳其得到驗(yàn)證[12]。對(duì)墨西哥州政府的研究顯示，評(píng)估政府網(wǎng)站提供的數(shù)字服務(wù)質(zhì)量，需要關(guān)注如何不斷精減指標(biāo)和提供測(cè)評(píng)效度[13]。還有學(xué)者構(gòu)建了政府網(wǎng)站促進(jìn)數(shù)字民主治理的理論框架，認(rèn)為要關(guān)注公民是否通過(guò)政府網(wǎng)站實(shí)質(zhì)性參與民主[14]。

概括來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)成效的測(cè)度與評(píng)價(jià)主要有如下幾類(lèi)有代表性的做法。

①政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)價(jià)。2002年，中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心開(kāi)始發(fā)布中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告，對(duì)中央部委、省級(jí)、地級(jí)以上城市、區(qū)縣級(jí)政府網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行評(píng)估[15]。2016年以來(lái)，清華大學(xué)國(guó)家治理研究院對(duì)中央部委、省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣政府網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。這些是最早開(kāi)展數(shù)字政府評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)，主要聚焦政府網(wǎng)站的信息公開(kāi)、互動(dòng)交流和服務(wù)提供等方面，側(cè)重政府網(wǎng)站提供的各種功能。但是，這些評(píng)估沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府網(wǎng)站只是數(shù)字政府的一個(gè)方面，沒(méi)有對(duì)移動(dòng)政務(wù)和數(shù)字政府的實(shí)際使用情況進(jìn)行評(píng)估。

②政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力評(píng)價(jià)。2015年以來(lái)，國(guó)家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心受?chē)?guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室委托，對(duì)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力進(jìn)行第三方評(píng)估，2019年將32個(gè)重點(diǎn)城市納入評(píng)估[16]。2016年以來(lái)，南京大學(xué)政務(wù)數(shù)據(jù)資源研究所開(kāi)展政府電子政務(wù)服務(wù)能力測(cè)評(píng)，覆蓋中央部委、省份和地級(jí)市[17]。類(lèi)似地，2018年以來(lái)，電子科技大學(xué)智慧治理研究中心對(duì)全國(guó)334個(gè)地級(jí)行政區(qū)政府的“多網(wǎng)、多微、多端”的全互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估[18]。2019年以來(lái)，南開(kāi)大學(xué)商學(xué)院網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理研究中心每年發(fā)布“數(shù)據(jù)賦能政府治理評(píng)價(jià)指數(shù)”，包括社會(huì)治理、公共服務(wù)、保障支撐和公眾參與等維度，并對(duì)重點(diǎn)城市進(jìn)行排名。清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心自2020年以來(lái)發(fā)布《中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報(bào)告》，從組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力、治理效果等方面進(jìn)行評(píng)估[19]。

③各類(lèi)數(shù)字政府專(zhuān)項(xiàng)功能評(píng)估。數(shù)字政府表現(xiàn)在許多方面，不少評(píng)估都是針對(duì)某個(gè)方面的功能和表現(xiàn)展開(kāi)的。比如，不少機(jī)構(gòu)針對(duì)政務(wù)社交媒體或政務(wù)新媒體開(kāi)展評(píng)估，側(cè)重政府部門(mén)使用微博、微信、抖音短視頻等進(jìn)行信息公開(kāi)和互動(dòng)交流的情況。數(shù)字政府的題中之義是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提升政府信息公開(kāi)和透明，所以不少研究機(jī)構(gòu)對(duì)政府透明、財(cái)政透明進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估。2021年，復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室開(kāi)發(fā)“中國(guó)政務(wù)服務(wù)掌辦指數(shù)”，聚焦移動(dòng)政務(wù)服務(wù)App的掌上好辦開(kāi)展測(cè)評(píng)，反映出對(duì)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注。2017年，復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室開(kāi)始發(fā)布“中國(guó)開(kāi)放數(shù)林指數(shù)”，對(duì)省市兩級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估，并在2023年納入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)方面的評(píng)估[20]。此外，中山大學(xué)數(shù)字治理研究中心圍繞政務(wù)服務(wù)智能化建設(shè)、政務(wù)熱線服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全國(guó)范圍的評(píng)估。與此同時(shí)，騰訊、阿里巴巴、微信等互聯(lián)網(wǎng)公司針對(duì)其所提供的數(shù)字服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，如“互聯(lián)網(wǎng)+城市服務(wù)”、政務(wù)小程序等。

從全球來(lái)看，數(shù)字政府建設(shè)也催生了許多測(cè)度和評(píng)估。例如，聯(lián)合國(guó)開(kāi)展的每?jī)赡暌淮蔚某蓡T國(guó)數(shù)字政府調(diào)查影響較大，主要從電子服務(wù)和電子參與、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本等角度進(jìn)行評(píng)估[21]。與此同時(shí)，不少國(guó)際組織和研究機(jī)構(gòu)也評(píng)估各國(guó)和主要城市在政府網(wǎng)站、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)、智慧城市等方面的績(jī)效。比如，美國(guó)羅格斯大學(xué)的研究團(tuán)隊(duì)就對(duì)各國(guó)主要城市的政府網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行評(píng)估[22]。

上述針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效進(jìn)行的測(cè)度和評(píng)價(jià)，為診斷和評(píng)估數(shù)字政府提供了依據(jù)，但在誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)什么、如何評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等方面也存在值得改進(jìn)之處。比如，這些評(píng)價(jià)無(wú)法面面俱到，尚未涵蓋數(shù)字政府的所有功能；側(cè)重供給側(cè)和客觀數(shù)據(jù)，缺乏對(duì)需求側(cè)和用戶感知的評(píng)價(jià)；只關(guān)注數(shù)字政府的過(guò)程和產(chǎn)出，而對(duì)其結(jié)果和影響評(píng)價(jià)不足；評(píng)價(jià)邏輯仍然是簡(jiǎn)單線性思維，尚未充分認(rèn)識(shí)數(shù)字政府的復(fù)雜性。因此，有必要對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行深入研究，在上述研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

三、數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生的各類(lèi)影響評(píng)估

如果說(shuō)上述研究是聚焦數(shù)字政府建設(shè)自身的成效，那么還有不少研究關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等方面產(chǎn)生的短期和長(zhǎng)期影響。電子政務(wù)被視為革命性的政府創(chuàng)新，可以推動(dòng)政府改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，并被人們寄予厚望[23]。其早期研究主要聚焦電子政務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，關(guān)注如何對(duì)電子政務(wù)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)[24-26]。比如，對(duì)中國(guó)省級(jí)政府網(wǎng)站的評(píng)價(jià)，主要側(cè)重其所公開(kāi)的信息和提供的服務(wù)[27]。研究顯示，電子政務(wù)的績(jī)效承諾并未實(shí)現(xiàn)，對(duì)服務(wù)可及性、效率、經(jīng)濟(jì)、效益和其他結(jié)果的影響并不明顯，而這同政府內(nèi)部和外部的各類(lèi)影響因素都有關(guān)[28]。對(duì)韓國(guó)環(huán)境部門(mén)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)有助于改善基于互聯(lián)網(wǎng)的決策速度、智能水平和質(zhì)量，但這取決于高層領(lǐng)導(dǎo)支持和環(huán)境行動(dòng)主義[29]。

數(shù)字政府建設(shè)成效會(huì)最終反映在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等方面，并需要對(duì)其實(shí)際成效和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)[30]。比如，電子政務(wù)和數(shù)字政府都宣稱(chēng)會(huì)通過(guò)政府信息公開(kāi)來(lái)強(qiáng)化對(duì)政府的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督，進(jìn)而有效地強(qiáng)化反腐敗和廉政建設(shè)。但是，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究卻發(fā)現(xiàn)二者之間的關(guān)系并不穩(wěn)定[31-34]。進(jìn)一步研究顯示，政府部門(mén)引入數(shù)字技術(shù)是否會(huì)打擊腐敗取決于特定環(huán)境條件因素，特別是行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)[35-36]。此外，有研究關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)特別是大數(shù)據(jù)引入會(huì)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革[37]。還有研究探討數(shù)字化同集約化與標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的影響[38]，聚焦數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府能力特別是汲財(cái)能力的影響[39]。因此，數(shù)字政府評(píng)價(jià)不僅要關(guān)注政府績(jī)效特別是投入、過(guò)程和產(chǎn)出，而且還要關(guān)注數(shù)字政府最終實(shí)現(xiàn)的結(jié)果和產(chǎn)生的影響，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的廣泛影響。

數(shù)字政府建設(shè)會(huì)通過(guò)信息公開(kāi)、服務(wù)提供和互動(dòng)交流等功能影響公民，提升公民對(duì)政府績(jī)效的滿意度和信任。大量研究都表明，電子政務(wù)有助于提升政府信任[40-42]。研究顯示，電子政務(wù)績(jī)效的第三方評(píng)估結(jié)果無(wú)法預(yù)測(cè)公民使用，但可以解釋公民對(duì)電子政務(wù)的滿意度。對(duì)中國(guó)地方政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)價(jià)[43]以及全球不同國(guó)家和城市的比較[44]，也都發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似結(jié)果。這意味著，基于供給側(cè)的第三方評(píng)估同需求側(cè)的民眾使用尚存距離，因此需要將需求側(cè)納入第三方評(píng)估。值得注意的是，最近對(duì)歐洲的研究發(fā)現(xiàn)供給側(cè)的電子政務(wù)評(píng)估與公民對(duì)數(shù)字服務(wù)的使用率有關(guān)，也同公民對(duì)政府的信任和數(shù)字鴻溝有關(guān)[45]。考慮到數(shù)字鴻溝讓困難群體無(wú)法上網(wǎng)獲得數(shù)字紅利，數(shù)字政府對(duì)社會(huì)公平的影響值得關(guān)注。

最近一些研究開(kāi)始關(guān)注數(shù)字政府建設(shè)可能帶來(lái)的其他影響，特別是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的作用。比如，有研究發(fā)現(xiàn)行政審批制度改革會(huì)便利企業(yè)準(zhǔn)入[46]，而“放管服”改革則有助于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化[47]。還有研究發(fā)現(xiàn)，智慧法院建設(shè)通過(guò)數(shù)智賦能可推動(dòng)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，并使企業(yè)更容易獲得商業(yè)信用融資[48]。研究顯示，大數(shù)據(jù)發(fā)展水平會(huì)促進(jìn)政府治理效率提升，而制度環(huán)境可以強(qiáng)化這一作用[49]。與此同時(shí)，研究顯示地方政府采購(gòu)人工智能技術(shù)，會(huì)推動(dòng)企業(yè)進(jìn)一步研發(fā)和創(chuàng)新[50]。此外，還有研究考察數(shù)字政府建設(shè)對(duì)行政負(fù)擔(dān)減輕的影響[51]。

上述文獻(xiàn)研究數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府自身、公民和企業(yè)等的各類(lèi)影響，為我們理解數(shù)字政府建設(shè)成效提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。但是，這些研究往往是早期基于電子政務(wù)特別是政府網(wǎng)站的，針對(duì)新近數(shù)字政府建設(shè)的研究還不多。與此同時(shí)，不少研究通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查獲取截面數(shù)據(jù)，缺乏對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效的長(zhǎng)周期評(píng)估。這意味著要聚焦數(shù)字政府建設(shè)對(duì)政府、公民和企業(yè)的影響，并采取更加可靠和穩(wěn)健的研究方法進(jìn)行評(píng)估。

四、數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)

數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)科學(xué)、客觀、可靠和可信嗎？這是已有文獻(xiàn)特別關(guān)注的問(wèn)題，并從“元評(píng)估”即評(píng)估的角度進(jìn)行批判性分析。有學(xué)者開(kāi)發(fā)了第三方評(píng)估的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，包括獨(dú)立性、相關(guān)性、效度、信度、易懂性和功能性等六個(gè)維度[52]。對(duì)多項(xiàng)公共服務(wù)績(jī)效第三方評(píng)估案例進(jìn)行的元評(píng)估發(fā)現(xiàn)，第三方評(píng)估存在信度、效度和可用性等問(wèn)題，并需要推動(dòng)透明、有效、可用[53]。與此同時(shí)，特別需要從評(píng)價(jià)走向體檢，從評(píng)價(jià)走向改進(jìn)，推動(dòng)循證決策或基于證據(jù)的決策，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)更加循證和科學(xué)[54]。比如，基于“什么奏效用什么”的理念，使數(shù)字政府建設(shè)少交學(xué)費(fèi)和少走彎路。

針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效的評(píng)價(jià)五花八門(mén)，吸引政府部門(mén)的關(guān)注，并使管理人員面臨壓力。但是，研究顯示這些評(píng)價(jià)和排名的可靠性和可信度并不高，并可能帶來(lái)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的誤導(dǎo)[55-56]。對(duì)英國(guó)的批判性研究發(fā)現(xiàn)，引入私營(yíng)企業(yè)流行的標(biāo)桿管理工具對(duì)政府網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，主要是通過(guò)對(duì)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估和排名來(lái)構(gòu)建有關(guān)分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而這種標(biāo)桿管理可能會(huì)重塑政府與公民的關(guān)系，并模糊政府與企業(yè)的邊界[57]。對(duì)非洲6類(lèi)電子政務(wù)排名的研究發(fā)現(xiàn)，它們之間的區(qū)分度不夠，對(duì)電子政務(wù)實(shí)踐的指導(dǎo)性也不高[58]。

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估與管理涉及不少運(yùn)行已久且影響深遠(yuǎn)的體制和模式，如目標(biāo)責(zé)任考核制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效管理、公民評(píng)議政府、第三方評(píng)估等[59]。對(duì)中國(guó)城市的定量評(píng)估發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、外部評(píng)價(jià)等績(jī)效管理工具會(huì)促進(jìn)績(jī)效改進(jìn)，而法制化、領(lǐng)導(dǎo)重視、結(jié)果運(yùn)用和社會(huì)參與等因素會(huì)使其進(jìn)一步發(fā)揮作用并改進(jìn)績(jī)效[60]。針對(duì)電子政務(wù)的標(biāo)桿管理自上而下地推動(dòng)地方政府關(guān)注中央政府指令，在推動(dòng)電子政務(wù)整合的同時(shí)增強(qiáng)其適應(yīng)性治理能力[61]。

當(dāng)前不少第三方評(píng)估以排名形式發(fā)布，既對(duì)政府部門(mén)施加壓力，也使評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)荷蘭和英國(guó)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同排名機(jī)構(gòu)可能會(huì)使公民對(duì)排名結(jié)果產(chǎn)生不同程度的信任，公民對(duì)聯(lián)合國(guó)的信任水平遠(yuǎn)高于對(duì)本國(guó)政府的信任[62]。一些評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為了避免敏感和爭(zhēng)議，會(huì)選擇性地披露績(jī)效優(yōu)異的地區(qū)或部門(mén)，而避免曝光排名靠后的評(píng)價(jià)對(duì)象。研究發(fā)現(xiàn)，排名公開(kāi)會(huì)強(qiáng)化政府之間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，而排名結(jié)果不公開(kāi)則弱化競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效改進(jìn)[63]。對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的第三方評(píng)估也發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似結(jié)果，即披露和告知排名會(huì)強(qiáng)化壓力，推動(dòng)政府部門(mén)改進(jìn)績(jī)效[64]。對(duì)北京市“接訴即辦”改革的研究同樣發(fā)現(xiàn)，公開(kāi)點(diǎn)名表?yè)P(yáng)和批評(píng)這樣的外部壓力，會(huì)激勵(lì)政府部門(mén)改進(jìn)績(jī)效[65-66]。

數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)期望通過(guò)績(jī)效信息公開(kāi)和反饋來(lái)強(qiáng)化績(jī)效問(wèn)責(zé)和激勵(lì)，進(jìn)而推動(dòng)政府部門(mén)建設(shè)和改進(jìn)數(shù)字政府。從績(jī)效反饋的角度而言，歷史績(jī)效差距、縱向和橫向社會(huì)績(jī)效差距都會(huì)對(duì)政府網(wǎng)站績(jī)效改進(jìn)產(chǎn)生影響[67]。但是，強(qiáng)力激勵(lì)會(huì)扭曲政府部門(mén)的動(dòng)機(jī)，誘使弄虛作假的博弈策略，進(jìn)而導(dǎo)致“官出數(shù)字、數(shù)字出官”這樣的績(jī)效管理悖論。比如，數(shù)字政府建設(shè)可能誘發(fā)“數(shù)字形式主義”，會(huì)激勵(lì)政府部門(mén)注重迎合上級(jí)要求和強(qiáng)調(diào)展示功能的表面工程或面子工程，而不關(guān)注其功能實(shí)現(xiàn)和用戶滿意[68]。與此同時(shí)，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)會(huì)帶來(lái)“棘輪效應(yīng)”，會(huì)使表現(xiàn)不佳的政府部門(mén)快馬加鞭，但也會(huì)讓表現(xiàn)優(yōu)異的政府部門(mén)放緩步伐。由此可見(jiàn)，需要關(guān)注政府部門(mén)如何對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)做出反應(yīng)，特別是關(guān)注其應(yīng)對(duì)策略，才能避免評(píng)價(jià)可能造成的負(fù)面影響。

對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效進(jìn)行測(cè)度和評(píng)價(jià)，可能會(huì)誘使政府部門(mén)將考核壓力轉(zhuǎn)嫁到服務(wù)供應(yīng)商，而這可能意味著政商關(guān)系會(huì)影響數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)是否會(huì)發(fā)揮預(yù)期作用[69]。數(shù)字政府建設(shè)主要通過(guò)企業(yè)外包實(shí)現(xiàn)，如果政府部門(mén)的評(píng)價(jià)結(jié)果不理想，那么就可能遷怒于提供技術(shù)服務(wù)的企業(yè)，并會(huì)激勵(lì)企業(yè)采取措施改進(jìn)績(jī)效[70]。但是，這也可能會(huì)誘使企業(yè)博弈，通過(guò)弄虛作假來(lái)美化績(jī)效。這就意味著不僅要關(guān)注政府部門(mén)如何對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)做出反應(yīng)，而且需要深入到其背后的企業(yè)，關(guān)注政商關(guān)系如何塑造和影響數(shù)字政府建設(shè)成效評(píng)價(jià)。

總體來(lái)說(shuō)，目前對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的研究主要關(guān)注評(píng)價(jià)什么和如何評(píng)價(jià)，還沒(méi)有全面剖析評(píng)價(jià)模式的其他方面，如為何評(píng)價(jià)、誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、如何組織評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果如何運(yùn)用等問(wèn)題[71]。盡管一些文獻(xiàn)初步探討了數(shù)字政府評(píng)價(jià)和排名存在的不少問(wèn)題，但還需要進(jìn)一步的系統(tǒng)評(píng)估，揭示評(píng)價(jià)的問(wèn)題及其帶來(lái)的影響，并提出完善評(píng)價(jià)和改進(jìn)成效的建議。

五、研究方法反思

從數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的研究方法來(lái)看，目前研究使用了一些方法，但還需要采用多種研究方法，包括實(shí)地調(diào)研、二手?jǐn)?shù)據(jù)分析、案例研究、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)驗(yàn)研究、大數(shù)據(jù)分析等，從而進(jìn)一步發(fā)展數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度模型與評(píng)價(jià)方法。

數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的生成機(jī)理、形成邏輯和變化過(guò)程是值得打開(kāi)的“黑箱”，需要通過(guò)座談會(huì)、深度訪談、參與式觀察、神秘客體驗(yàn)等實(shí)地調(diào)研進(jìn)行探究。為此，應(yīng)對(duì)涉及數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的政府部門(mén)和基層組織工作人員開(kāi)展深度訪談，以了解數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的動(dòng)因、特征、過(guò)程和制約因素等問(wèn)題。與此同時(shí)，還應(yīng)對(duì)群眾、企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，從他們的立場(chǎng)和視角來(lái)評(píng)估數(shù)字政府的多元功能和影響。此外，可以使用扎根理論來(lái)對(duì)實(shí)地調(diào)研資料進(jìn)行編碼和提煉，使之自下而上地涌現(xiàn)出理論構(gòu)想，為數(shù)字政府及其建設(shè)成效的概念化和構(gòu)建理論模型提供依據(jù)。

目前有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的相關(guān)資料主要是二手?jǐn)?shù)據(jù)，即政府部門(mén)的文件、會(huì)議記錄、報(bào)告等。為此，應(yīng)從多個(gè)來(lái)源獲取二手?jǐn)?shù)據(jù)，一方面借助新聞報(bào)道和政府網(wǎng)站，另一方面則通過(guò)實(shí)地調(diào)研獲取文件資料。這些二手資料可以為我們還原數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)是如何發(fā)起、生成、演變和積累的。通過(guò)整理、清洗、編碼和匹配等程序，將這些二手資料轉(zhuǎn)化為可供分析的數(shù)據(jù)，實(shí)證分析數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)。

數(shù)字政府建設(shè)積累了大量案例，可以針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的典型領(lǐng)域開(kāi)展個(gè)案分析和比較案例研究。可以選取有代表性的轄區(qū)、部門(mén)和政策領(lǐng)域，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)開(kāi)展個(gè)案分析和比較案例研究。通過(guò)個(gè)案分析特別是過(guò)程追蹤，可以深入挖掘數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的具體過(guò)程和內(nèi)在邏輯。基于理論模型選取多個(gè)典型案例，通過(guò)比較案例研究可以識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的作用機(jī)制和路徑。與此同時(shí)，還可以使用定性比較分析（QCA），識(shí)別不同測(cè)度模型與評(píng)價(jià)模式對(duì)數(shù)字政府建設(shè)帶來(lái)的影響。

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，可以揭示不同利益相關(guān)者對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的感知情況及其驅(qū)動(dòng)因素。可以面向有關(guān)部門(mén)開(kāi)展抽樣問(wèn)卷調(diào)查，測(cè)量相關(guān)關(guān)鍵變量，并為統(tǒng)計(jì)分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，還可以面向群眾和企業(yè)進(jìn)行抽樣問(wèn)卷調(diào)查，識(shí)別其特征和屬性對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的影響。調(diào)查問(wèn)卷的核心部分需要專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)，而其他變量則可以借鑒已有的成熟量表并進(jìn)行修訂和完善。此外，還可以使用中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查、中國(guó)社會(huì)狀況調(diào)查、中國(guó)家庭追蹤調(diào)查、中國(guó)私營(yíng)企業(yè)調(diào)查等大型社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)。

使用情景實(shí)驗(yàn)、實(shí)地實(shí)驗(yàn)、準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)和自然實(shí)驗(yàn)等實(shí)驗(yàn)研究方法，可以對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)進(jìn)行因果推斷。實(shí)驗(yàn)研究是揭示因果關(guān)系的不二法門(mén)，為此，可以基于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查方法，嵌入涉及數(shù)字政府評(píng)價(jià)的不同場(chǎng)景，考察數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的相關(guān)問(wèn)題。與此同時(shí)，可以基于各地區(qū)和各部門(mén)開(kāi)展的不同成效評(píng)價(jià)，構(gòu)造實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組并進(jìn)行實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生影響的因果機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)計(jì)推斷。此外，還可以同有關(guān)政府部門(mén)開(kāi)展合作研究，共同設(shè)計(jì)不同版本的數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目和評(píng)價(jià)界面，通過(guò)實(shí)地實(shí)驗(yàn)來(lái)評(píng)估數(shù)字政府建設(shè)成效的因果效應(yīng)。

利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)、機(jī)器學(xué)習(xí)、計(jì)算機(jī)輔助文本分析、主題建模（topic modelling）等大數(shù)據(jù)分析方法，可以對(duì)涉及數(shù)字政府評(píng)價(jià)的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取、清理、打標(biāo)簽、編碼和分析。群眾、企業(yè)會(huì)通過(guò)社交媒體、政府網(wǎng)站、政務(wù)客戶端、“好差評(píng)”系統(tǒng)等表達(dá)其對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效的感知和評(píng)價(jià)，這為我們研究數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)提供了“富礦”。可以利用最新發(fā)展的大數(shù)據(jù)分析方法，對(duì)這些海量數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析和利用。

基于各種研究方法獲取的量化數(shù)據(jù)，可以通過(guò)相關(guān)分析、多元回歸分析、多層模型分析、結(jié)構(gòu)方程模型等多元統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)，定量研究數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的特征、機(jī)制與路徑，并檢驗(yàn)本文提出的理論假設(shè)。特別是數(shù)字政府建設(shè)會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的政府部門(mén)、居民與企業(yè)產(chǎn)生不同影響，可以使用多層模型分析方法，將宏觀與微觀相結(jié)合，更加精準(zhǔn)識(shí)別和估計(jì)數(shù)字政府建設(shè)成效。與此同時(shí)，可以使用雙重差分法、傾向值匹配法、合成控制法、工具變量法等準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究設(shè)計(jì)和定量分析方法，對(duì)相關(guān)變量之間的關(guān)系進(jìn)行因果推斷。

最后，還可以使用系統(tǒng)綜述（systematic review）與薈萃分析（meta-analysis）等定量文獻(xiàn)計(jì)量與研究綜述方法，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)與批判。具體來(lái)說(shuō)，可以利用CiteSpace、ASReview等文獻(xiàn)計(jì)量工具，全面檢索、系統(tǒng)編碼與深度分析同本文緊密相關(guān)的研究文獻(xiàn)，提煉具有總結(jié)性的研究結(jié)論，并為未來(lái)研究指明方向。

六、結(jié)論與展望

本文圍繞數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)，回顧與總結(jié)了已有相關(guān)研究文獻(xiàn)。總體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前文獻(xiàn)針對(duì)這一問(wèn)題開(kāi)展了大量研究，但還有必要進(jìn)一步深化和拓展。基于上述討論，本文認(rèn)為如下方面值得未來(lái)研究予以重視。

首先，要想對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效進(jìn)行測(cè)度與評(píng)價(jià)，至關(guān)重要的是應(yīng)厘清數(shù)字政府建設(shè)成效的形成機(jī)理，探究數(shù)字政府建設(shè)成效是如何逐步形成的。機(jī)理也稱(chēng)機(jī)制，數(shù)字政府建設(shè)成效的形成機(jī)理指數(shù)字政府建設(shè)的構(gòu)成要素與組成部分之間相互作用并產(chǎn)生結(jié)果和影響的過(guò)程和方式[72]。數(shù)字政府建設(shè)成效是如何形成的？經(jīng)歷了哪些環(huán)節(jié)并有哪些關(guān)鍵“靶點(diǎn)”？只有對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效的形成機(jī)理進(jìn)行深入分析，提煉數(shù)字政府建設(shè)成效形成機(jī)理理論，進(jìn)而識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)成效的結(jié)構(gòu)與維度，才能提出對(duì)其進(jìn)行測(cè)度與評(píng)價(jià)的方法。

其次，未來(lái)有必要研究數(shù)字政府建設(shè)成效不彰的“中梗阻”，探究哪些因素在什么條件下和通過(guò)何種機(jī)制使數(shù)字政府建設(shè)無(wú)法達(dá)到預(yù)期成效，甚至適得其反，導(dǎo)致政府治理效能、人民生活品質(zhì)和企業(yè)發(fā)展質(zhì)量的下降。TOE理論框架認(rèn)為，環(huán)境、組織與技術(shù)三者共同影響數(shù)字政府建設(shè)成效，需要對(duì)它們分別進(jìn)行分析，并結(jié)合在一起加以探究[73]。技術(shù)執(zhí)行理論強(qiáng)調(diào)客觀技術(shù)需要被執(zhí)行，才能發(fā)揮預(yù)期作用，而這往往受制于環(huán)境、制度、組織與技術(shù)的多重耦合關(guān)系[74]。此外，政策執(zhí)行理論指出，要從數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的政策是如何具體執(zhí)行的，來(lái)探究執(zhí)行偏差或“中梗阻”是如何發(fā)生的[75]。與此同時(shí)，數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力理論認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)成效不彰同政府部門(mén)缺乏數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力有關(guān)[76]。總之，綜合上述理論框架來(lái)研究數(shù)字政府建設(shè)成效不彰的關(guān)鍵誘因與發(fā)生機(jī)制，有助于為測(cè)度與評(píng)價(jià)數(shù)字政府建設(shè)成效提供理論依據(jù)。

再次，未來(lái)研究應(yīng)聚焦數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的典型領(lǐng)域，實(shí)證分析其具體過(guò)程和機(jī)制。特別是可以使用實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查、案例研究和實(shí)驗(yàn)研究等研究方法，提煉和解釋統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，并形成相互支持的證據(jù)鏈條，從而發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的概念、路徑和條件[77]。未來(lái)研究應(yīng)創(chuàng)新實(shí)證研究策略，全面系統(tǒng)地對(duì)數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，揭示數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，而這對(duì)該領(lǐng)域而言有豐富的方法論意涵。這有利于更深入地理解數(shù)字政府建設(shè)成效測(cè)度與評(píng)價(jià)的前因后果，并為提煉更具一般性和解釋力的理論框架、測(cè)度模型和評(píng)估模式提供條件。

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The Evaluation of Digital Government

Effectiveness：A literature Review

Ma Liang

（Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract：All levels of government in our country are accelerating the construction of digital government，and the effectiveness of its construction needs to be measured，evaluated，and improved. The literature on measuring and evaluating the effectiveness of digital government construction is growing day by day. This article reviews the literature about digital government evaluation，and specifically examines how to evaluate digital government effectiveness，how digital governments affects various stakeholders，and how to diagnose and improve digital government effectiveness evaluation. This article reviews and criticizes relevant literature，and proposes future research directions worth paying attention to in this field. We believe that future research should focus on typical areas of measuring and evaluating the effectiveness of digital government construction，clarify the formation mechanism of the effectiveness of digital government construction，study the “obstacles” that hinder the effectiveness of digital government construction，and propose paths and strategies for optimizing the effectiveness of digital government construction.

Key words：digital government；effectiveness；performance measurement and evaluation

責(zé)任編輯：邱春華