加快發展新質生產力的主要措施與產業政策轉型

摘" "要： 發展以智能技術為代表的新質生產力，在時間分布上要動態合理地配置傳統產業改造、新興產業壯大、未來產業培育三大任務，尤其要高度重視用智能化新技術對傳統產業進行改造升級；在具體策略上要積極推進針對現有產業的“智改數轉網聯”三大行動，尤其要注重“網聯”行動；在治理結構上要大力培育“鏈主”企業、“專精特新”企業、中小企業三類主體，尤其要聚焦上下游互動與市場化治理，以突破各種創新的瓶頸；在動力機制上要努力增強創新、改革、開放三大引擎的動能，尤其要加大對內開放的力度；在要素結構上要充分展現知識、技術、人才三大要素的市場價值，暢通教育、科技、人才的良性循環。同時，不僅要在理論上澄清一些認識誤區，也要對現有產業政策的實施方式進行改革，如從注重產能擴張轉向創新支持、從地方主導型轉向中央主導型、從挑選“輸家贏家”轉向創造競爭環境、從補貼生產者轉向補貼用戶，以防止在實踐中出現產能嚴重過剩等泡沫化現象與問題，最大限度地支持新質生產力發展。

關鍵詞： 新質生產力；傳統產業；智能化技術；智改數轉網聯；產業政策

中圖分類號：F124.3" "文獻標識碼：A 文章編號：1004-8634（2024）03-0005-（08）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2024.03.001

新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。1 它將在以智能化技術為主要標志的第四次工業革命條件下，不斷地催生新產業、新模式、新動能，為中國經濟塑造持續穩定發展的動力機制，為世界經濟復蘇與穩定發展注入新的活力。加快發展新質生產力是推進高質量發展、實現中國式現代化的必然要求，也是唱響中國經濟“光明論”的底氣所在。我們不僅要準確理解新質生產力的內涵，提出加快發展新質生產力的具體、精準的措施，還需要在這一過程中對過去產業政策的實施方式進行改革，通過產業政策轉型防范在新一輪發展中可能出現的問題。

一、當前中國加快發展新質生產力的主要措施

在智能化技術革命時代，中國必須采取哪些有效措施來發展以“算力”和相應的新技術、新產業為代表的新型生產力？主要可以概括為做好以下五個方面的“三”：

第一，從發展新質生產力的接續性看，需要在時間分布上動態合理地配置傳統產業改造、新興產業壯大、未來產業培育三大任務。發展新質生產力首先遇到的問題是如何在時間進程上處理“新”“舊”產業的問題。一般來說，由于傳統產業往往是歷史悠久、技術相對老舊但在國民經濟中起支柱作用的“現金?！碑a業，利用現代工業化思維和智能化新技術做好對傳統產業的改造升級，不僅可以迅速提升國民經濟系統的整體效率，降低發展風險，使發展更加平穩、健康和持久，而且可以增加新技術和新產業的應用場景與內生性市場需求，增加新質生產力技術在市場上獲得成功的可能性，同時，為超前性、戰略性部署的未來產業發展提供巨大的資源支持。因此，在發展新質生產力的過程中，如果先把主要的資源集中投放在未來產業的培育上，可能很難實現投入與產出之間的良性循環；而如果先把主要的注意力集中放在用新技術改造升級傳統產業和壯大戰略性新興產業上，取得一定成效后，再把更多的資源戰略性地部署到未來產業上，那么發展新質生產力的戰略將會事半功倍。

此外，傳統產業不是與新質生產力相對的落后產業的代名詞，它的生產效能完全取決于對它的技術改造。傳統產業如果仍然走以高能耗、高物耗和低價格競爭為主的老路，就不需要對其加大改造力度，但這不符合發展新質生產力的基本要求和方向。以紡織產業為例，經過技術改造，目前已用印刷技術替代水印染，甩掉了“污染大戶”的帽子而成為綠色產業。把紡織產業與醫療健康技術結合，紡織產業也可以成為新型健康產業。運用現代工業化思維和智能化新技術推進產業鏈、價值鏈向高端邁進，向技術工藝高峰攀登，是發展新質生產力的主要任務之一。目前，中國制造業中的傳統產業占比很高，即使在全國工業最發達、規模最大的江蘇，其制造業中的傳統產業也至少占據半壁江山。當前江蘇工業增加值最大的六個行業分別是機械制造業、電子信息產業、化學原料及化學制品制造業、食品制造業、金屬制品業和紡織業。由此可見，即使是江蘇，其對傳統產業進行技術改造的任務也十分艱巨。不可以因為要加快發展新質生產力而全面忽視利用新技術改造面廣、量大的傳統產業。

第二，從發展新質生產力的具體策略看，需要積極推進針對現有產業的“智改數轉網聯”三大行動。“智改數轉”聚焦企業硬件智能化改造和軟件集成化應用的疊加，通過組織流程再造和數字化嵌入，全面提升企業在設計、生產、管理和服務等方面的新質態技術水平，提高生產效率；“網聯”則依托工業互聯網，實現產業鏈上下游企業之間、制造業企業與數字服務企業之間的連接。當前中國制造業在實施“智改數轉”時，普遍面臨的問題是“智改數轉網聯”三者不協同，從而極大地影響了智能化技術運用的效率。其主要原因如下：1 一是集成陷阱。許多企業采用了許多系統，但系統間的集成性差，導致企業全局優化的需求和碎片化供給之間出現矛盾，具體表現為在工業化和信息化融合發展的初期階段，企業各職能部門采用了許多信息系統，卻鮮見信息系統間的連接與集成，最終導致出現信息孤島現象。二是中小企業陷阱。中小企業在“智改數轉”中有“五不轉”：因缺專業人才而“不敢轉”；因缺錢、缺技術而“不愿轉”；因設備制式數據標準不統一而“不能轉”；因缺后續服務而“不會轉”；因頭部企業示范作用不強、中小企業缺抓手而“不善轉”。三是“智改數轉”的模式亟待變革。在存在“網絡效應”的情況下，應加強信息網絡連接。沒有整個產業鏈上規?；摹爸歉臄缔D”，就無法快速降低“智改數轉”服務商的邊際成本，從而進一步在成本上反向制約“智改數轉”的推進。

目前，實踐中“智改數轉網聯”行動有“全國兩化融合看江蘇，江蘇工業互聯網看蘇州”的說法。從蘇州探索的成功實踐經驗來看，這主要是由于當地工業化發展程度高，從存量上說擁有一批自動化水平高的工業企業，它們是“智改數轉網聯”行動得以正常開展的物質基礎。同時，蘇州政府在推進新型工業化發展方面也主動有所作為，再加上有各類企業服務中心、行業行會積極參與，產業化資金市場化運作，智能化改造的軟硬件供應商集聚，等等?？傊僧a業集群、各產業鏈上下游企業、政府、行業協會、金融機構、大學、研究所和職業培訓機構等支撐構建的高效協作體系，促進了蘇州以產業鏈、產業集群方式推動的“智改數轉”工作。這一條針對現有存量企業發展新質生產力、形成巨大增長極、實現高質量發展的轉型升級之路，說明“智改數轉網聯”行動的推進具有發展階段性特征，工業化基礎未達到一定水平時不能盲目開展。

第三，從發展新質生產力的治理結構看，需要大力培育“鏈主”企業、“專精特新”企業、中小企業三類主體，并形成現代產業鏈上有效的協調、協同、協作關系。發展新質生產力不僅需要加快形成現代化產業鏈，而且這種產業鏈要有處于關鍵節點上的“鏈主”企業，它與上游的“專精特新”企業、中小企業之間能夠形成有效的治理結構。該治理結構不僅要調節好“鏈主”企業在市場內的競爭壟斷關系，而且要為上游“專精特新”企業的創新活動創造市場條件，以市場化手段解決產業鏈“卡脖子”問題。

為了利用現代產業鏈治理機制培育與發展新質生產力，需要改革過去中國產業政策中存在的挑選“輸家贏家”傾向，在產業鏈競爭中產生更多的激勵效應，發揮市場機制而非行政主導的舉國體制力量去解決絕大多數重要產業的“卡脖子”問題。

發揮市場機制的決定性作用，需要有產業鏈“鏈主”企業的管理和作為。“鏈主”企業作為微觀治理機制的主導力量，其作用有三：一是可以為上游企業提供技術創新需求和商業化應用場景。如果沒有下游“鏈主”企業的協同與支持，上游企業的創新不僅找不到應用場景，而且也沒有市場需求支撐。二是可以通過卡點投資，準確找到“卡脖子”環節的“痛點”。下游“鏈主”企業要比本行業外的主體（如普通投資者、政府機構）更了解需要進行技術突破的環節的詳細信息，也更容易把資源精準投放在需要的領域。三是可以通過利益聯盟、協調機制、平臺支持等途徑，聯合社會主體共同破解“卡脖子”問題。

因此，筆者建議在建立現代化產業體系的過程中，產業政策要轉向產業鏈政策。要加強產業鏈的系統思維，提升收購兼并政策的地位，大力鼓勵具有市場和技術優勢的各類企業充當“鏈主”企業，健全“鏈主”企業治理機制。總之，要更大力度培育“鏈主”企業，更高水平培育“專精特新”企業，更有效率培育中小企業?？梢砸源笾行∑髽I融通發展、協同發展推動產業鏈價值鏈整體水平的提升。這應該成為中國新質生產力發展中實施的主要產業組織政策。

第四，從發展新質生產力的動力機制看，需要努力增強創新、改革、開放三大引擎的動能。新質生產力在技術形態上的“新”，主要表現為從以信息技術為中心（工業3.0）全面轉向以智能技術為中心（工業4.0），因此，智能技術的創新既是發展新質生產力的必然要求，也是其主要、直接的推動引擎。在智能技術時代，技術創新重在增強工業躍升動力，樹立“無科技不工業”的正確觀念。

新質生產力的創新不僅是技術創新，更應該包括市場創新和體制機制創新。它的發展既會帶來社會總供求規模的擴大和供求結構的變化，也會對生產關系的變革提出新要求。根據馬克思的生產力理論，生產關系如果不能及時變革，將會極大地阻礙新質生產力的發展并被新質生產力的發展動能撕裂。因此，不斷深化適合新質生產力發展的體制機制改革，是加快新質生產力發展的主要措施之一。當前，要加快市場化、法治化、國際化一流投資營商環境建設，加快新型高標準要素市場培育，堅決管住政府“看得見的手”，讓市場真正在資源配置中起決定性作用。

擴大和深化開放既是改革，也是創新，它可以有效地拓展新質生產力的發展空間，給國民經濟系統運行注入新的發展動力。其內涵有二：一是苦練“內功”，即加大對內開放的力度。這也是過去強調不夠、做得不好的地方。加大對內開放就是要加大對民營企業和公民個人開放，盡快消除阻礙市場建設的制度性壁壘，形成全國統一大市場，疏通國內外經濟循環，發揮超大規模市場優勢。二是勤修“外功”，即在新的地緣政治格局下進一步實施高水平對外開放。在當前復雜的國際政治經濟形勢下，要破除萬難，積極主動實施“單邊自我開放”，高度防范可能出現的獨立、自我循環的“內置化”發展傾向；同時，要高質量實施“走出去”戰略，更加務實有效地匯聚和利用好全球高端創新要素。

第五，從發展新質生產力的要素結構看，需要充分展現知識、技術、人才三大要素的市場價值，暢通教育、科技、人才的良性循環。知識、技術、人才要素在什么條件下不能成為生產力中最活躍的要素？一是要素非市場化傾向嚴重，不能或基本不能自由流動，要素無法配置到使用效益最高的部門或地區。二是市場環境不夠寬松，要素活力受到壓制。從現實來看，要激發勞動、知識、技術、管理、資本和數據等發展新質生產力的要素的活力，主要還是通過生產關系改革。具體而言，應該通過高標準要素市場建設，建立健全要素參與收入分配的機制，更好地展現知識、技術、人才的市場價值，實現產業鏈、資金鏈、技術鏈、人才鏈之間的有效融合。

科技有堵點、技術“卡脖子”，是因為缺少對工藝技術的超前基礎研究，缺少理解工藝技術機理的優秀、杰出人才。優秀、杰出人才匱缺，往往是因為教育出了問題；教育出了問題，往往是因為投入不足、教育理念有問題或者教育環境不夠寬松。營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，允許人才自由、大膽探索，是發展新質生產力最重要的人才激勵措施。因此，要完善人才培養、引進、使用、合理流動的工作機制。要根據科技發展新趨勢優化高校學科設置、人才培養模式，為發展新質生產力、推動高質量發展培養急需人才。

二、要預防在發展新質生產力中可能

出現的一些問題

首先，根據過往的經驗，在中國政府動員性體制下，如果各級領導對發展新質生產力本身的理論認識存在不足或缺陷，往往就會蠻干，導致做偏或做錯，由此造成嚴重的失誤和浪費。這是必須預防的首要問題。

具體來看，涉及以下錯誤認識，需要正確看待：

一是認為“新質”本身不可能有明確內涵和外延，因為它是一個隨著技術發展而需要不斷更新的名詞，具有強烈的不確定性，因此，認為設立一個內涵和外延都不明確的宏大目標性概念，在實踐中容易使人摸不著頭腦，既容易產生“新質生產力是個框，什么都能往里裝”的不良后果，也容易陷入“既要又要還要”的邏輯中。

確實，新質生產力是技術取得革命性突破后催生的、以當時先進技術和新產業為代表的先進生產力。這個概念具有歷史性、階段性和動態性等特點，其內涵和外延是隨著技術變革而變化的。從技術革命的角度看，生產力的發展可以簡單地概括為“五個力”的演化過程，即“人力—馬力—電力—網力—算力”。但是，每一次技術的重大變化都對應著不同質態的生產力，帶來新的產業，創造新的價值，形成新領域、新優勢、新賽道和發展新動能。1 如在第二次工業革命時代，新質生產力是以“電力”技術為代表的新型生產力，對應的產業體系與主導產業就是石化工業、鋼鐵冶金工業、機械工業、造船工業等。在當前新技術革命條件下，由于社會日漸網絡化、信息化、數字化、智能化，新質生產力是以智能技術尤其是“算力”為代表的新型生產力，其相對應的產業體系也發生了根本性革命，主導產業的形態非常廣闊，除了人工智能產業，所有利用數字智能化技術從事財富生產創造的產業都可以界定為與新質生產力對應的新產業。因此，新質生產力的內涵和外延是可以確定的，并不是無邊無際的。

二是認為新質生產力的“效能”無法準確衡量。

新質生產力具有高科技、高效能、高質量特征，以全要素生產率大幅提升為核心標志。2 實踐中，全要素生產率（TFP）通常反映在生產過程中除了勞動和資本投入之外，企業由于技術進步、體制改革和組織管理改善等無形要素的作用所帶來的生產率提升。在計算上，人們常用經濟增長率扣除勞動、資本等要素對經濟增長率貢獻后的余值來表示。對全要素生產率的估算方式，尤其是對資本和勞動的估算方法，目前理論界還存在一些爭議，并沒有形成規范的共識，因此，在實踐中，某些地方為了數字好看，可能會操縱或濫用估算方法。

其實，這個問題不難解決。統計上是可以對測量方法進行權威、標準化規定的，用“一把尺子”衡量所有地區就不會存在這些問題。

三是對于究竟是什么因素催生新質生產力，一些人認為只有代表新技術的“未來產業”才能催生新質態的生產力，因此，他們談新質生產力只談發展未來技術和未來產業。

對這個問題其實中央講得很清楚，新質生產力是由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生的。據此，不僅新技術突破是新質生產力主要的來源，而且通過市場創新、制度創新實現要素使用效率提高，用智能化新科技加大對傳統產業的改造，促進新興產業壯大，都屬于發展新質生產力的范疇。這就給出了需要因地制宜推動新質生產力的新路徑。

四是對于提出加快發展新質生產力究竟是出于什么動機，有人認為，當前中國在復雜的國際國內政治經濟背景下，開放發展受阻，對原有體制機制又難以進行改革創新，因此不得不指望依靠科技創新這個僅存的動力來發展經濟。

其實這一點習近平同志說得很明白，發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。因此，不僅是科技創新，全面深化改革開放也是促進新質生產力發展的主要手段和工具。

五是認為發展新質生產力是經濟部門的事情。

雖然經濟領域是發展新質生產力的主戰場，但是由于高質量發展涉及經濟社會發展的各個方面，不僅僅是經濟部門的事情，因此這個認識需要糾正。如教育戰線，發展新質生產力最關鍵的要素在于人力資本，“高科技、高效能、高質量”是新質生產力的三個重要特征，而教育創新則是新質生產力的核心動力。文化戰線，文化創意產業是新質生產力重要的應用場景，同時，新質生產力也為發展傳統文化提供新的模式——通過虛擬現實（VR）、增強現實（AR）等技術的應用讓文物、非遺等煥發新的生命力。醫療健康領域，可以通過引進新型科技模式及新型技術、藥物等的迭代，強化慢性病管理，應對流行病威脅等現實需求；建立醫療健康專業大模型庫，應用于新藥研發、疾病預防、診斷康養等方面；打造未來的數字醫院和數字醫生；等等。綠色發展領域，新質生產力本身就是綠色生產力，一方面，可通過積極發展新能源產業、節能環保產業，打造高效生態產業集群；另一方面，可利用新技術改變傳統上過度依賴資源環境消耗的產業，加快形成科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構。

六是認為發展新質生產力是先進地區要做的事情，“后進地區”只能等待機會。

培育發展新質生產力，顯然東南沿海等先進地區更具備產業基礎和先發優勢。但在新技術革命條件下，“后進地區”實現新質生產力的超常規跳躍式發展，是完全有可能的。利用新技術革命加快超越的例子比比皆是。如歷史上，英國在第一次以蒸汽機為代表的工業革命后超越當時的世界強國荷蘭等，第二次工業革命時期美國超越英國，第三次工業革命時期日本利用電子信息技術革命高速崛起等，都是原本相對“后進地區”“換道超車”成功發展的例子。

另外，需要高度關注的是，“新質生產力”的首次公開表述，正是2023年9月習近平同志在黑龍江考察時結合東北地區的現實情況和戰略地位提出的。為何要挑選在擁有良好自然稟賦和強大重工業體系的東北地區提出這個發展要求，這里面是有深刻含義的。一方面，東北振興戰略啟動迄今20余年，客觀來看，并未真正解決內生增長動力問題。東北地區的人口尤其是高素質人才仍然呈現外流狀態，城市化質量與經濟發達地區的差距愈加明顯，產業結構不夠合理，經濟下行壓力在增大。以東北地區為代表的“后進地區”如何擺脫困境、重振經濟，是中國發展新質生產力需要破解的重要現實問題。另一方面，以“算力”為核心驅動的第四次工業革命浪潮的來臨，也為資源型、重工業型區域“換道起跑”提供了新的機遇?？傊?，新質生產力不僅可以為東北振興、中西部地區發展提供新的動力，而且，中國從實踐中得出的新生產力理論，可以用于在世界經濟缺乏新動能的情況下指導全球經濟發展。

其次，如何防范發展新質生產力中可能出現的某些問題，避免重蹈過去的光伏、風能、鋰電池，甚至最近的新能源車等產業產能嚴重過剩的覆轍？對這一問題的思考，主要源于中國政府主導發展體制的特征，以及產業政策的實施方式。概略地說，要注意防止出現以下幾種不良現象：

一是防止出現“新瓶裝舊酒”現象。

“新質態生產力”這個概念的內涵和外延是隨著技術變革而變化，因此容易導致其概念被基層政府官員誤解與泛化，從而促使各地為追隨潮流趨勢而濫用之。例如，在實踐中，既然上面強調現在要發展新質生產力，一些政府官員可能會將其等同于戰略性新興產業和高新技術產業，把主要資源“一窩蜂”地投入一般性的戰略性新興產業中，或者，把一些處于低技術環節但具有戰略性新興產業名稱的產業都標榜為屬于“新質生產力”，從而導致“新瓶裝舊酒”現象。更可能出現的不良現象則是：片面強調發展高技術產業，忽視傳統產業改造、適用技術發展以及對現有產業進行“智改數轉”和網絡化鏈接。

二是防止出現新一輪泡沫經濟現象。

在政府主導型發展體制、趕超型經濟體系下養成的關注產值、生產能力、投資等習慣性偏好，往往不太考慮本地實際情況、實際市場需求約束，這很容易在發展新質生產力的熱潮中導致投資過度和嚴重的產能過剩。這是最有可能被預測到的行為和現象。

目前，國內新質生產力行業要盈利并不容易。以大語言模型為例，現在國內有“文心一言”“通義千問”“智譜清言”“云雀大模型（豆包）”“訊飛星火”，等等。但是，實際需要這么多模型嗎？企業能盈利嗎？嚴重內卷化的市場將對發展新質生產力起到非常嚴重的消極作用。

三是防止出現各種違反因地制宜原則的現象。

從推動主體的管理方法的特點看，在地方政府主導型產業政策格局下發展新質生產力，用行政手段推動和下達指標，以各種方式創造“洼地”，進行業績的政績考核等，是最有可能采取的措施。其后果可能是：其一，如果中央明確界定了新質生產力的新產業范圍，在各地用行政手段推進發展時，必然很快出現這些行業的項目投資過多、產能過剩嚴重現象。其二，各地可能脫離實事求是、因地制宜的原則，制定和實施各種簡單的指標來考核增長，結果搞得太熱或太亂。其三，會不顧客觀條件限制，以各種方式競爭性地追逐新質生產力項目，不僅導致地區間的進一步非均衡發展，也破壞了統一大市場的建設。

四是防止出現地方政府債務過重的現象。

從地方政府現有財力看，當前由于經濟增速下行壓力較大、房地產市場低迷、地方政府過去在發展中累積的債務負擔沉重等原因，普遍缺乏通過高投入發展新質生產力的實際財力基礎。如果不顧實際條件約束，一哄而上，就必然需要借助于更多的商業銀行貸款。若繼續這種發展模式，除了會擠壓公共事業投入和降低當地人民生活質量，還會造成許多產業泡沫以及進一步的浪費，并可能引發金融危機。

三、發展新質生產力要加快產業政策轉型

習近平同志強調：發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。其中，加快改革、形成與新質生產力相適應的新型產業政策，是加快推進新質生產力發展的重要舉措之一，也是實現高質量發展、推進中國式現代化的必然要求。具體說：

第一，產業政策的支持位置要前移，要重點支持處于產業鏈前端的科技創新環節，減少對處于產業鏈后端的產能擴張環節的支持。

現在，中國產業政策實施的一個重要特點就是，上級號召發展某個新興產業，那么基層都會把資源指向這個新興產業，企業家會積極響應全力以赴，金融機構也會全力以赴參與貸款。這樣做的直接后果是產能可以迅速擴張。這在趕超型經濟體系下，由于要追求增長速度，因而是一種合理的選擇。但是，在高質量發展的背景下，就可能與發展目標背道而馳。它的明顯缺點是，把支持創新變成一個全國所有單位和機構都做的事，很容易造成全國范圍內的資源集中與產能過剩。因此，如果我們在高質量發展要求下，是把支持創新的產業政策重點放在產業鏈前端或創新鏈上，而不是將更多的資源放在生產端， 1即產業政策是支持科技創新的突破而非產能的復制，就可以有效避免這個問題。具體來說就是：產業政策要幫助行業克服“卡脖子”領域和技術，而非幫助特定企業生產規模擴大；當新興領域技術完成突破、相關企業獲得定期壟斷的專利權并已可以正常生產，產業政策就要及時退出，不能無限制補貼；金融機構不能拿著政府的產業政策目錄去發放貸款，而要算經濟賬。

第二，運用產業政策的主體地位要上移，要從地方政府主導型產業政策轉變為中央政府主導型產業政策。

改革開放40多年來，隨著中央不斷向地方分權，一方面，形成了中央政府主導型產業政策能力不足的情況；另一方面，相應地形成了地方政府在產業政策體系中占據主導地位的基本格局。這使中國經濟總體上具有“行政區經濟”特征，中央政府與地方政府在產業政策能力上呈現嚴重的不均衡狀態。有雄厚財力支撐的地方政府把產業政策作為參與區域間競爭的主要手段和工具。這類產業政策名目繁多、五花八門，在發展效應上雖然極大地提高了競爭強度，但也存在一些瑕疵，如嚴重產能過剩、過度投資、政府過度負債、房價高企等。在各種以產業政策名義主導的地區間競爭中，有的地方政府通過各種明補或暗補的方式，奮力拼搶價高稅大的重大投資項目，競相比拼優惠政策的力度，形成不公平競爭和市場壁壘。為顯示經濟強大或新聞價值，有的地方政府扭曲市場機制，“一窩蜂”地追求本地沒有比較優勢的高新技術產業。以保護本地企業的名義濫用行政權力，有的地方政府排除、限制外地企業競爭，或者在這個旗號下，以行政權力干預地方司法，為本地企業謀取利益。

顯然，中央政府與地方政府在產業政策能力上的不均衡，使具有明顯市場壁壘和地方保護特征的“行政區經濟”盛行，嚴重地阻礙了全國統一大市場的發育和成長。這種情況，一方面，嚴重地限制了中央政府在全國統一大市場基礎上進行宏觀調節的能力，造成經常只能借助嚴厲的行政手段進行“一刀切”式的宏觀調控；另一方面，中央政府主導型產業政策能力弱，也限制了中央政府對區域間公共品供給的調節能力。

建設全國統一大市場將為盡快形成雙循環新發展格局提供基礎，為此，要讓中央政府主導型產業政策站到前臺來。1 過去，在鼓勵地方政府分散競爭的條件下，產業政策主要由地方政府主導，由其作為“準市場主體”參與市場競爭。這是一種可以理解的現實選擇。但是，現在要建設全國統一大市場，地方政府主導型產業政策應該讓位于中央政府主導型產業政策。否則，在市場分割、地方保護的條件下，全國統一大市場就沒有形成的基本邏輯。當然，在發展新質生產力、實現中國式現代化的目標下，中央政府主導型產業政策應該集中于少數關鍵的、最重要的戰略性產業和未來產業上，運用新型舉國體制力量突破少數“卡脖子”的技術瓶頸環節，徹底疏通上下游產業鏈和國內外市場間的循環。

第三，產業政策實施的方法要轉型，要從挑選“輸家贏家”、直接分配資源轉向創造競爭環境。

過去，產業政策直接干預資源分配，不經過市場公平競爭就決定企業的生死選擇。這在市場體系不完善但又需要追求高速度的經濟體系中，是可以理解的合理行為。但是，在高質量發展要求下，為了發展新質生產力，這就成了不合理的選擇。科技進步的最終動力來源于市場競爭而非行政分配資源，為了鼓勵競爭，產業政策可以競爭化使用。例如，用其去扶持某條產業鏈上的某個潛在或在位的相對弱小的競爭者，以形成與鏈上壟斷勢力強大的在位者間的對抗效應。因此，在這種情況下，產業政策也是一種具有更加積極進取意義的、可以促進發展的競爭政策。

過去那種以行政打壓、強制拆分、巨額罰款等為代表性手段的反壟斷政策，雖然對壟斷行為具有強大的威懾、抑制作用，但往往容易傷害產業鏈上具有國際競爭力的企業，是一種有“削足適履”效應的消極經濟政策。目前，國內一些具有全球競爭力的平臺型企業，以大數據、物聯網、人工智能等新一代信息技術的發展和滲透為依托，正在摧毀舊的產業體系中的各種市場壁壘，推動形成以新技術為主導的市場結構，這對建設全國統一大市場具有革命性意義。因此，一方面，我們要看到并預防平臺經濟對市場的壟斷和不正當競爭行為，運用新的競爭政策加強對其的規制管理；另一方面，我們也要運用產業政策支持更多平臺企業進入，通過平臺企業之間的充分競爭，發揮其在打破現有市場分割與政府保護等方面的積極作用。以強化產業鏈的競爭度為導向，這樣的產業政策也就變成了有助于市場競賽的競爭政策，其政策綜合運用的實際效果可能會好很多。

另外，指向“強化產業鏈尤其是其韌性與安全”的新產業政策路徑，有利于在技術快速發展變化的條件下，制定更加科學合理的反壟斷標準，促進現代產業的科技進步。在技術快速發展變化條件下，有無潛在進入者是動態反壟斷標準的主要原則。2 其實，這個原則代表的是更高技術水平的潛在進入者與現有主導廠商之間的橫向競爭。它既考慮了全球市場中的潛在進入者和替代品的動態競爭標準，也涵蓋了各國上下游企業之間的縱向關系。近年來，依據產業鏈競爭原則在傳統產業中發起反壟斷的案例也在不斷增加。如著名的汽車零部件反壟斷案中，處于產業鏈上游的日本汽車零部件廠商合謀提高價格，而處于產業鏈下游的整車廠商豐田、本田等又不主動告發，結果導致這種合謀行為持續數十年未被發現。原來，下游公司持有大量上游公司的股份，雖然上游公司提高價格造成下游公司表面上受損，但通過持股方式，下游公司也分享了這種合謀帶來的壟斷利潤。

第四，產業政策支持的對象要轉型，要從主要補貼生產者轉變為主要補貼消費者。

對生產者提供直接補貼仍然是速度型趕超經濟體系的特征。它雖然可以為廠商提供研發資金、降低成本和刺激產能擴張，但是，也容易助長產能嚴重過剩和企業的尋租腐敗行為，引起國際地緣政治經濟沖突。在新發展階段，比較合適的產業政策扶持方式，除了對產業政策的補貼方式進行公開化、透明化改革，主要還有轉變為對消費者進行補貼。1 這一方面可以刺激新興產業的市場規模擴大，另一方面也可以在生產者爭取消費者的過程中遴選出消費者心目中真正優秀的企業，有利于鏟除這方面的腐敗土壤。另外，在發展新質生產力、建設資本市場強國的今天，還可以考慮通過強化“科創板”的功能，讓真正的高科技企業上市發行股票，以體現產業政策對新質生產力最重要主體——風險型科技企業的特殊支持。這種政策支持因為有市場作為支撐，不僅激勵力度大，而且符合國際通行規范。

Major Measures to Accelerate the Development of New Quality Productive Forces and Industrial Policy Transformation

LIU Zhibiao

Abstract： The advancement of new quality productive forces， epitomized by intelligent technology， necessitates a dynamic reconfiguration of the three principal tasks： the transformation of traditional industries， the growth of emerging industries， and the nurturing of future industries. It is particularly crucial to enhance the focus on the modernization and elevation of conventional industries through the integration of intelligent technologies. Within the strategic framework， there is a need to vigorously implement three pivotal initiatives： the intelligent restructuring of current industries， digital transformation， and a particular emphasis on network integration. In terms of governance， it is imperative to proactively foster three types of key entities： “chain masters”， “specialized entities”， and innovative small and medium-sized enterprises （SMEs）. This approach emphasizes the interaction between upstream and downstream stakeholders and adopts a market-oriented governance model to overcome innovation bottlenecks. To bolster the driving forces， efforts should be directed towards strengthening the triad of innovation， reform， and openness， with a particular emphasis on enhancing domestic openness. The elemental structure should highlight the market value of knowledge and technological talent， thereby facilitating a virtuous cycle in education and the development of scientific and technological expertise. Additionally， it is essential to address theoretical misconceptions and reform the implementation approach of current industrial policies. This includes shifting the focus from capacity expansion to innovation support， transitioning from a local to a central leadership model， moving away from selecting winners and losers to fostering a competitive environment， and changing the subsidy paradigm from producer-oriented to user-oriented. Such reforms aim to prevent the emergence of speculative bubbles and serious overcapacity issues， thereby maximizing the support for the development of new quality productive forces.

Key words： new quality productive forces; traditional industry; intelligent transformation; digital transformation and network integration; industrial policy

（責任編輯：陳" "吉）