創設中國特色的生態環境保護制度

生態保護補償制度是我國政府在借鑒國際社會倡導的“生態系統服務付費”概念的基礎上結合我國以自然資源全民所有制為主體的國情創設的。早在20世紀50年代，我國政府就在林業領域實施了以國家財政投入為主的育林基金和更新改造資金制度，之后還分別啟動了退耕還林還草工程和退牧還草等重點生態建設工程直至今日。1979年我國第一部《環境保護法（試行）》確立了“誰開發誰保護”“誰污染誰治理”的生態環境補償原則，開始在向環境排放污染物和森林、草原、礦產、水資源開發以及漁業等領域逐步建立實施了生態建設和環境補償機制。

生態保護補償制度的構建需要在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等多種補償方式具體落實。這些工作的開展除了要有法律的明確規定外，還必須在財政縱向補償、地區間橫向補償以及市場機制補償等方面建立一體化的分領域投入、資金保障和監管執行機制。

黨中央、國務院高度重視我國生態保護補償機制的建設。2005年黨的十六屆五中全會提出按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則加快建立生態保護補償機制，2012年黨的十八大報告特別強調要“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的生態補償制度”，2016年中央深改組審議通過了《關于健全生態保護補償機制的意見》，2022年黨的二十大報告要求“完善生態保護補償制度”。

截至2023年底，我國在20多部環境和資源保護法律中分別規定了生態保護補償相關條款，范圍涉及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及水生生物資源、陸生野生動植物資源等重要生態環境要素等領域和重點生態功能區、自然保護地等區域。

雖然我國現行環境和資源保護法律均對國家建立健全生態保護補償制度作出了原則規定，但因各領域生態保護補償實踐一直處于發展探索中，生態保護補償涉及領域廣泛，不同時期中央和地方有關政策和規定對生態保護補償所涉補償范圍、補償原則、受償主體、資金投入、補償標準、補償方式、績效考評以及責任追究機制等在實踐中各不相同，各地實行生態保護補償的領域、范圍和補償標準也不平衡，需要盡快在國家層面對生態保護補償的共通性事項和一般規則作出相應規定。

為加強和規范生態保護補償，調動各方參與生態保護積極性，國務院日前通過并公布了《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》在立法技術上采用了框架性立法模式，既要全面銜接國家法律對生態保護補償的工作原則和協調機制以及其他共通性事項作出一體化安排、對有關權利義務關系和執行保障監督機制作出明確規定，又要將生態文明體制改革以來黨中央、國務院關于生態保護補償的決策部署落到實處，還要為國務院各部門和地方政府在不同層級和不同領域開展生態保護補償工作制定具體規章制度留有余地。

第一，《條例》定位于生態保護補償的基礎性、綜合性行政法規，將立法重點放在加強和規范生態保護補償工作和調動各方參與生態保護積極性之上。

我國現行環境與資源保護法律中僅有少數法律對領域內生態保護補償制度及其實施方式作出了明確規定，多數法律只規定了建立健全領域生態保護補償機制的宣示性條款。因此在具體制度和措施的執行層面，目前更多的是依照生態文明體制改革以來黨中央、國務院的有關政策和部門規章規定開展的，存在著補償領域廣泛、補償方式各異、執行規則多樣的現實特征。

鑒于此，《條例》明確了堅持中國共產黨的領導，堅持政府主導、社會參與、市場調節相結合，堅持激勵與約束并重，堅持統籌協同推進，堅持生態效益與經濟效益、社會效益相統一的生態保護補償工作方針及其機制構建的原則。

第二，《條例》明確了生態保護補償的對象范圍和實施方式。

明確補償機制和平衡保護者和受益者之間的利益關系，是《條例》的一項重要任務。《條例》規定，生態保護補償是指通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。這一規定明確將生態保護補償的機制分為財政縱向補償、地區間橫向補償和市場機制補償三大類，將受償主體確定為按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人（含地方各級人民政府、村民委員會、居民委員會、農村集體經濟組織及其成員以及其他應當獲得補償的單位和個人）。

并且《條例》還在總結實踐的基礎上歸納重申了資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等多種補償方式。

第三，《條例》確立了政府主導開展生態保護補償的工作機制。

一是規定縣級以上人民政府加強對生態保護補償工作組織領導的職責，包括將生態保護補償工作納入國民經濟和社會發展規劃、構建穩定的生態保護補償資金投入機制，以及建立健全生態保護補償工作的相關機制，督促所屬部門和下級人民政府開展生態保護補償工作。

二是確立了國務院發展改革、財政、自然資源、生態環境、水行政、住房城鄉建設、農業農村、林業草原等部門在其職能范圍內負責各領域生態保護補償工作的職責。

三是規定縣級以上地方人民政府有關部門依據各自職責，負責生態保護補償相關工作。

第四，《條例》規定了不同生態保護補償機制的具體內容，統一并細化了具體規定和要求。

首先，明確了財政縱向補償機制及其在不同領域的具體實施方式。由中央或省級地方財政采用均衡性轉移支付或者項目資金投入的方式給生態建設者、生態保護者予以資金、勞務、項目等補償的方式，是我國生態保護補償機制的主要方式。《條例》將由國家通過財政轉移支付等方式實施財政縱向補償的范圍明確規定為兩個方面，一是對開展重要生態環境要素保護的領域（包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律法規和國家規定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態環境要素）的單位和個人分類實施補償；二是在依法劃定的重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域的單位和個人直接予以補償。

在中央財政分類實施補償的領域，《條例》要求補償的具體范圍、補償方式應當統籌考慮地區經濟社會發展水平、財政承受能力、生態保護成效等因素分類確定，有關中央財政分類補償規則應當分領域制定。此外，在生態保護補償的地方政府投入方面，《條例》要求有關地方人民政府在中央財政分類補償的基礎上，結合本地區實際建立分類補償制度，及時落實資金，加大補償力度。

在重點生態功能區實施補償的領域，《條例》規定中央財政安排重點生態功能區轉移支付，結合財力狀況逐步增加轉移支付規模。考慮到生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態功能區轉移支付中實施差異化補償，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度。

在以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償領域，《條例》要求中央財政和地方財政對開展自然保護地保護的單位和個人分類分級予以補償，根據自然保護地類型、級別、規模和管護成效等合理確定轉移支付規模。

在財政縱向補償資金的使用上，《條例》規定地方人民政府及其有關部門獲得的生態保護補償資金應當按照規定用途使用，按照規定將生態保護補償資金及時補償給開展生態保護的單位和個人，不得截留、占用、挪用或者拖欠。

其次，明確了地區間橫向補償機制及其實施方式。地區間橫向補償一般指生態受益地區與生態保護地區人民政府通過協商等方式建立生態保護補償機制，開展地區間橫向生態保護補償的形式。為此《條例》通過列舉的方式規定了地區間實施橫向生態保護補償的四大區域范圍，規定上級人民政府根據生態保護實際需要，可以組織、協調下級人民政府之間開展地區間橫向生態保護補償。同時，對在生態功能特別重要的跨省、自治區、直轄市和跨自治州、設區的市重點區域開展地區間橫向生態保護補償的，中央財政和省級財政可以給予引導支持。

地區間橫向生態保護補償主要是在有關地方人民政府之間開展的，為明確權利義務關系和可能出現糾紛的解決機制，《條例》要求地區間橫向生態保護補償應當簽訂書面補償協議，對補償的具體范圍、生態保護預期目標及其監測評判指標、生態保護地區的生態保護責任、補償方式及落實補償的相關安排、協議期限及違反協議的處理等事項予以明確。因補償協議履行產生爭議的，有關地方人民政府應當協商解決；協商不成的，報請共同的上一級人民政府協調解決，必要時共同的上一級人民政府可以作出決定，有關地方人民政府應當執行。《條例》的規定為推動地方間生態領域合作共贏提供了依據。

最后，確立了市場機制補償方式的基本規則。市場機制補償是本著環境資源有價的原則，由環境資源利用者與環境資源提供者之間簽訂合同由利用者向提供者支付費用給予的補償。在市場機制補償方面，《條例》規定國家鼓勵企業、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規則，通過購買生態產品和服務等方式開展生態保護補償，明確將建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制、推動建設交易市場、完善交易規則作為國家的責任。《條例》這一規定為政府搭建平臺、各方主體參與提供了方向和指引。

此外，《條例》還在采取多種方式發展生態產業、建立持續性惠益分享機制以促進生態保護主體利益得到有效補償、利用社會資金建立市場化運作的生態保護補償基金依法有序參與生態保護補償作出了鼓勵和引導性的規定。

第五，《條例》對生態保護補償的保障和監督管理機制作出了規定。

如前所述，由于《條例》主要定位于各級人民政府及其主管部門有關生態保護補償的工作機制之上，而地區間橫向補償和市場機制補償機制則是建立在協議和市場規則基礎上的，因此《條例》主要對以下事項作出了規定：一是要求政府及其有關部門應當按照規定及時下達和核撥生態保護補償資金，確保補償資金落實到位，并且對資金用途實行監督管理；二是完善生態保護補償監測支撐體系，建立生態保護補償統計體系，完善生態保護補償標準體系，為生態保護補償工作提供技術支撐；三是完善與生態保護補償相配套的財政、金融等政策措施，發揮財政稅收政策調節功能，完善綠色金融體系；四是推進綠色產品市場建設，實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制；五是規定生態保護補償工作接受社會監督和輿論監督，對生態保護補償資金的管理使用情況依法進行審計監督。

《條例》還規定，對截留、占用、挪用、拖欠或者未按照規定使用生態保護補償資金的，政府和有關主管部門應當責令改正；逾期未改正的，可以緩撥、減撥、停撥或者追回生態保護補償資金；以虛假手段騙取生態保護補償資金的，由政府和有關主管部門依法依規處理、處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《條例》將于今年6月1日起施行。我們相信，《條例》的實施和體制機制的不斷健全完善，將促使我國生態保護補償工作邁上新的臺階，讓全社會樹立生態產品有價、保護生態人人有責的意識，讓所有人能夠合理共享生態保護成果。

（作者為《條例》立法專家組組長、北京大學法學院教授）