努力寫好浦東新區法規立法這篇大文章

2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱《授權決定》），我國的法規家族迎來新成員。2023年3月13日，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）作出修訂，浦東新區法規被正式列入其中。三年來，浦東新區法規立法工作蹄疾而步穩，取得的成績令人欣喜。面向未來，制定浦東新區法規的任務依然繁重而艱巨。各方面要在完善立法機制上下功夫，在推動貫徹實施上做文章，也要在法理念和法技術層面進一步凝聚共識、深化認知，努力寫好浦東新區法規立法工作這篇大文章。

“變通功能”是浦東新區法規的核心要義

隨著全國人大常委會《授權決定》的作出，市人大及其常委會依法行使兩項立法權，一為依職權制定省級地方性法規，此類法規不得同憲法、法律、行政法規相抵觸;二為依授權制定浦東新區法規，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，可以對法律、行政法規、部門規章作變通規定。可見，“變通功能”是浦東新區法規區別于一般地方性法規的特有屬性，也是強化引領區法治保障的重要發力點。

《授權決定》明確，浦東新區法規可以變通的對象為“法律、行政法規、部門規章”。實踐中，浦東新區法規和一般地方性法規均可能根據本地實際情況，作出與現有國家層面的規范性文件不盡一致的規定，這并非《立法法》意義上的“變通”。

觀察理論界和實務界對于浦東新區法規的評價，“變通性” “創新性”是高頻詞。一部浦東新區法規，如果僅有條款變通而無制度創新，必然不會是高質量的變通;而一部浦東新區法規如果有了制度創新而沒有變通之處，則需要反思以“浦東新區法規”作為立法形式是否必要，還是一般地方性法規的立法形式更具效力，畢竟，無需變通上位法的制度創新，通過一般的地方性法規即可實現，而且適用范圍更為廣泛。

《立法法》和《授權決定》對浦東新區法規“變通功能”的行使給出了清晰的邊界。其一，《立法法》第十一條規定“只能制定法律”的事項，不僅不可成為變通的對象，更是地方立法權不可擅自僭越的領域。其二，“遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則”，意味著，如果變通對象是法律、行政法規時，必須細細考量是否構成對其基本原則的違背。

必須重視浦東新區管理措施的塔基作用

《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》（以下簡稱《引領區意見》）對授權變通立法和先行制定管理措施作出了整體謀劃和部署。在“強化法治保障”部分明確要求“建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”。并在授權制定法規之后緊接著指出“對暫無法律法規或明確規定的領域，支持浦東新區人民代表大會及其常務委員會和浦東新區人民政府先行制定相關管理措施，按程序報備實施，探索形成的好經驗好做法適時以法規規章等形式固化下來”。同樣，市人大常委會亦將“支持浦東先行制定相關管理措施”納入《上海市人民代表大會常務委員會關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》（以下簡稱《決定》），作出整體規范，對管理措施的制定主體、管理措施的執行評估機制和向法規轉化固化機制提出了要求。

值得注意的是，無論是上述《引領區意見》還是市人大常委會《決定》，對于浦東新區制定管理措施均強調了“先行”，其要義有二：一是要與“執行”相區別，擺脫一般規范性文件作為上位法規定執行性舉措的定位，打破管理措施“必須依據上位法具體規定”的思維定式;二是要與“引領”相呼應，踏準改革之節拍、找準領域之空白，以“試”的精神和“闖”的勇氣創造性地實現制度供給。

當前，引領區法治保障迫切需要更加整體地推進浦東新區法規和管理措施，做多做實管理措施這個塔基，做優做精浦東新區法規這個塔尖，并在管理措施和浦東新區法規之間建立更為靈活務實的“轉板”機制，推動形成層次分明、內在和諧的引領區法治保障體系核心框架。

把握和回應“在浦東新區實施”的授權要求

《授權決定》指出，浦東新區法規在浦東新區實施。《立法法》第八十四條重申了這一實施地域的要求。當下需要進一步區分幾個不同的范疇，處理好相互之間的關系，以更好地回應在一個直轄市內特定區域實施的法規與整體法治框架相契相融的新課題。例如，關于法規的實施地域與依據法規所作相關行為的空間效力的關系。以“一業一證”為例，《授權決定》指出（浦東新區法規）“在浦東新區實施”，因此“法規的實施地域”就是浦東，但綜合許可證的效力實際不限于浦東的，是可以在全市乃至更大范圍內通用的，需要得到市級部門和浦西區級行政機關認可支持，這就帶來相關協調、銜接、承認、執行等新的問題。比如，法規實施的特定地域與特定地域之外的執行主體的關系。假設這樣一個場景，浦東城管局執行浦東城管法規，被當事人告了，受理案件為浦西某地區法院，二審到了本市中級人民法院，意味著浦西某地區法院、中院都要適用浦東法規，這就帶來如何建構科學準確、邏輯自洽的浦東新區法規司法和執法適用規則機制問題。再比如，關于浦東新區法規的溢出效應和復制推廣問題。對于“溢出”，需要在起草條款時要想清楚怎么使制度紅利惠及到浦西;對于“復制推廣”，往往變通性條款短時間內難以復制推廣，需要有一個更深層次的統籌和部署。

科學界定和把握“在浦東新區實施”，需要發揮授權立法制度能動性和審慎性的有機統一。

審慎處理立法權和事權的內在關系

在地方立法的理論與實踐中，時常需要妥善處理的是通過地方立法授予政府及其部門行政權限與縱向層面行政權配置的關系問題，也就是日常所謂的“立法權和事權”的關系問題。

在前期的工作實踐中，浦東新區有關方面在認真調查研究的基礎上提出了大量在相關領域尋求制度創新和規則變通的具體需求，有些還提出了一定的解決方案。在這些方案中，往往涉及對相關部門規章的變通，或者涉及對相關部門規范性文件的調整實施，或者直接涉及既有的行政管理事權的縱向調整。如何在合法性的基礎上進一步論證上述方案的正當性與可行性，涉及的主要依然是“立法權和事權”的關系問題。

浦東新區法規由市人大及其常委會制定，可能涉及的事權包括：浦東新區人民政府及其部門（街鎮）的行政事權、市人民政府及其部門的行政事權、國家有關部門在滬機構的行政事權、國家有關部門在滬（或者在浦東）行使的事權。調整上述事權的法律、法規、規章是多元、立體的，在作出制度創新和變通方案特別是涉及不同層級部門的事權時，按照“尊重既有事權、凝聚最大共識、審慎權衡變通”的要求，更多地求得國家和市級相關部門的理解和認同，可以為法規的科學制定營造更好的條件，也可以為法規的有效實施奠定更為扎實的基礎。 （作者系市人大常委會法工委立法三處干部）