生態林場生態保護補償機制探討

2024-07-22 00:00:00朱巖芳朱夢洵喬來秋孫燕燕徐麗何洪兵張俊于曉丹王爽

安徽農業科學 2024年13期

摘要生態林在提高森林覆蓋率，調節生態功能，改善人居環境，滿足人民群眾生態需要等方面發揮著重要作用。推進生態林場建設對維護生態平衡，協調區域高質量發展和高水平保護具有現實意義。為了提升生態林場建設質量和保障生態林場的可持續發展，需要政府主導，各方參與，完善生態保護補償政策和機制。以山東省東營市為例，結合座談訪談、問卷調研、實地考察等方式進行梳理探討，分析了立地條件相對較差地區生態林場生態保護補償機制建設存在的問題，并對當前存在的問題提出對策建議，以期推動東營市生態林場的生態保護和可持續經營，為健全完善生態保護補償機制提供參考依據。

關鍵詞生態林場；生態補償；補償機制；森林管護

中圖分類號 S757.9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0085-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.021

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Exploration of Ecological Protection Compensation Mechanism for Ecological Forest Farms—A Case Study of Dongying City， Shandong Province

ZHU Yan-fang1， ZHU Meng-xun2， QIAO Lai-qiu1 et al

（1.Dongying Wetland Conservation Center， Dongying， Shandong 257091; 2.Ecological Technical Research Institute， CIECC， Beijing 100037）

Abstract Ecological forest plays an important role in improving forest coverage rate， regulating ecological functions， improving living environment and meeting the ecological needs of the people. Promoting the construction of ecological forest farm has practical significance for maintaining ecological balance and coordinating regional high-quality development and high-level protection. In order to improve the quality of ecological forest farm construction and ensure the sustainable development of ecological forest farm， it is necessary for the government to lead and all parties to participate in improving the ecological protection compensation policy and mechanism. Taking Dongying City of Shandong Province as an example， we discusses and explores the main problems existing in the construction of ecological protection compensation mechanism for ecological forest farms in areas with relatively poor site conditions by means of symposium interviews， questionnaire survey and field investigation， and puts forward countermeasures and suggestions for the current problems， so as to promote the ecological protection and sustainable management of ecological forest farms in Dongying City. It provides a reference for improving the ecological protection compensation mechanism.

Key words Ecological forest farm;Ecological compensation;Compensation mechanism;Forest management and protection

基金項目山東省人文社會科學課題（2022-YYJJ-20）。

作者簡介朱巖芳（1983—），女，山東濱州人，高級工程師，博士，從事林業科技與生態理論研究。

*通信作者，博士，從事生態保護和生態經濟發展研究。

收稿日期 2023-08-01

生態林作為森林資源的重要組成部分，在改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等方面發揮著重要作用，為人類社會提供了生態效益、社會效益和經濟效益。建設生態林場是改善環境狀況及優化林業資源的重要抓手，對于促進森林資源的有效保護和穩定增長具有重要意義。我國從20世紀80年代起逐步出臺了一系列森林保護政策，并圍繞森林資源的生態功能價值分析［1-2］，補償制度的理論基礎，補償模式探究［2-4］，補償標準制定［5-8］以及基于生態產品價值實現角度的森林生態補償［9-11］等方面開展了一系列研究工作。然而，針對脆弱生態環境區，尤其是立地條件困難的生態林場補償制度研究相對較少，不利于生態保護補償機制的落地推進。

東營市位于黃河入海口，特殊的地理位置造成了土壤鹽漬化，土地生產力差，風沙天氣頻發等生態環境問題［12-14］。為改善脆弱的生態環境，東營市政府于2012年印發了《東營市人民政府辦公室關于印發東營市生態林場建設試點工作實施方案的通知》，大力推進生態林場建設工程。目前已建成13處生態林場，有林地面積達12 525.2 hm2，占東營市森林面積的33.3%，其中公益林面積9 126.7 hm2，占有林地面積的72.86%。集中連片的規模化造林不僅極大改善了土地鹽堿化、荒漠化狀況，而且形成了生態屏障，對于維護東營生態安全具有重要意義。目前，生態林場已經成為全市森林資源豐富、森林生態系統功能完善的地方，是優質生態產品的重要供給地，并在水土保持，防風固沙，保存種質資源，美化環境，提高城市綠化率等方面發揮著重要作用［15］。雖然生態林場向社會提供了巨大的生態效益和社會效益，但因其具有公益性和公共物品屬性特征，不能給林場運營管護者帶來與投入對等的經濟收益，且隨著物價上漲、人力成本增加以及苗木市場低迷，生態林場可持續經營面臨困難。因此，以山東省東營市為例，探討生態林場的生態保護補償機制是十分重要和必要的，其有利于調動各方參與生態林場建設的積極性，提升生態林場的建設管理水平，為森林生態系統的生態產品價值實現和區域綠色發展奠定基礎。

筆者基于文獻資料、現場調研及系統分析等方法梳理了山東省東營市生態林場的現狀及目前生態林場補償存在的問題，并通過座談訪談、問卷調研、實地考察等方式探討分析了生態林場生態補償的主體與客體、補償資金來源及用途、補償標準及方式，提出了生態林場補償建議，以期為建立健全生態林場生態補償機制提供參考。

1 生態林場現狀

1.1 林場概況

目前東營市共建有13處生態林場，包括東營區龍居生態林場，六戶生態林場，耿井生態林場（東營森林樂園），河口區孤島刺槐林場，墾利區興隆生態林場，天寧寺生態林場，墾利生態林場，廣饒縣孫武湖生態林場，大王織女河生態林場，利津縣王莊沙區生態林場，勝利油田勝大生態林場，農高區南郊生態林場，丁莊生態林場。林場規劃區土地使用權全部落實（流轉）到林場管理機構，第1輪林地使用期為30 a，規劃區內造林覆蓋率到80%以上，其中喬木樹種占80%以上，水域面積比例超過20%的林場，2 000.0 hm2以下的林場，公益林比例不低于60%。

1.2 林場管理

目前有10處生態林場設立了正式管理機構，其中6處副縣級機構，4處正科級機構，每個林場有全額事業編制人員5～11人，共64人，主要負責林場的日常巡查、安全防火、管理養護等。為加快生態林場建設進程，助力生態林場的林地經營和林木管理，林場經營管理采取了企業承包營林、林場自主經營、農民自主營林等模式。據統計，先后有60家企業和37個造林大戶參與林場建設，企業承包經營生態林場總面積為4 540.0 hm2，占全市生態林場面積的36.40%，農民自主經營生態林場總面積為1 053.3 hm2，占全市生態林場面積的7.89%。

1.3 資金投入

生態林場建設以來，市財政根據生態林場的林地面積，每年安排一定金額的財政預算資金用于市級生態林場建設補助支出，同期縣區財政給予相應的配套資金。2012—2018年市財政用于生態林場的建設管理補助資金共計為5.65億元，平均每年約8 000萬元。但自2017年開始，市財政用于生態林場的建設資金逐年降低，縣鎮承擔更多責任。在資金用途方面，由于生態林場使用的土地大部分從農民流轉而來，因此，市、縣、鎮配套林場建設管理資金主要用于支付土地流轉費。

2 面臨的問題

2.1 資金來源單一，配套機制不健全

生態林場是在林業生態建設實踐中產生的新型組織形式，有別于國有林場和企業或社會營林組織，目前在管護經營方面缺乏長期穩定的資金來源和具有針對性和引導作用的支撐配套政策。從生態受益范圍來看，生態林場的建設極大地豐富了東營市林木資源，對改善市域生態環境發揮著重要作用，但近幾年市級財政對生態林場的支持力度逐年下降，保障資金的傾斜力度不足，縣、鄉財政資金壓力較大，造林、管護經費存在較大缺口。在配套政策方面，缺乏以不降低森林生態系統服務功能為前提，以促進生態林場健康、可持續發展為目標，推動社會資本參與投入生態林場森林資源保護與開發的支撐機制和引導支持政策。

2.2 補償標準不合理，缺乏激勵作用

雖然在2009年東營市制定出臺了《東營市市級森林生態效益補償基金管理暫行辦法》，但文件重點考慮了森林營造所需費用，市、縣下撥的補償資金大多用于支付生態林場建設所需的土地流轉費用，對提高森林質量及促進生態效益提升的激勵機制體現不足。前期針對生態林場管護制定的補償標準，隨著物價上漲，難以滿足當前生態林場森林資源的管護投入要求，保障能力欠缺；對提升森林蓄積量，優化樹種結構及改善森林林相等方面缺乏補償獎勵和約束措施，難以對林場的可持續經營及高質量發展給予正向激勵及引導。

2.3 動態差異性不足，存在“一刀切”問題

與其他城市相比，由于東營市域范圍內土地的鹽堿化程度不同，水利設施條件、土地流轉費也存在動態差異，各生態林場的運營成本和日常管護難度有所不同。目前執行的生態林場補償標準主要為按照土地面積定額補貼，未考慮不同立地條件下造林、養護成本的客觀差異，而是實行“一刀切”的補償政策，導致部分林場因管護養護補償經費不足，管護力量投入不夠，出現雜草、干旱、病蟲害等問題，并且嚴重影響了林木生長，致使疏林、灌木林等低產林分增多。

3 對策與建議

3.1 明晰補償對象，拓寬補償資金來源

根據“誰受益、誰補償”的原則，結合森林生態補償理論，補償主體應是森林生態保護的受益者，以東營市生態林場為例，生態補償的主體包括東營市各級政府、林場生態資源的直接破壞者及環境破壞（排污）企業。按照“誰保護，誰受益”的補償原則，客體是指13處生態林場內承擔營造、撫育、保護和管理工作的林場管理機構、企業、個人（農戶）以及林地所有者。

生態補償資金一般包含政府補償和市場補償，但是鑒于森林資源的公共物品屬性和生態補償項目的持久性和復雜性，政府轉移支付仍是當前補償資金的主要來源［16］。根據《山東省森林生態補償辦法（試行）》提出的“穩定存量、突出增量、正向激勵、獎懲結合”的理念，結合東營生態林場保護與可持續發展的實際需要，除市、縣兩級財政按現有2∶8比例分擔補償資金外，應深化分級負擔、市級獎補理念，市財政對提升森林蓄積量和森林質量的林場以等額標準安排資金，實施生態成效獎勵補償，同時根據國民經濟發展情況，建立補償資金動態調整機制。另外，針對目前生態補償資金來源單一的問題，建議合理引入市場化運作機制，開拓多元補償資金渠道。如建立碳匯開發交易長效機制并出臺配套管理辦法，建立林業碳匯計量監測、項目開發、抵消和交易等全流程的政策體系，選取森林資源豐富的生態林場開展試點，允許重點排放單位、社會組織購買用于抵消排放，拓展碳匯消納渠道，帶動全市生態林場林業碳匯發展。

3.2 明確資金用途，科學制定補償標準

為了充分發揮生態保護補償資金的激勵、約束作用，建議將生態保護補償資金分為基本管護補償和增效獎勵補償2個部分，其中，基本管護補償資金主要用于林場土地流轉費及森林防火、林業有害生物防治、補植、撫育等公共管護費用，增效獎勵補償資金主要用于促進生態林場森林蓄積量和生態產品價值（GEP），提升相關管護單位的獎勵補償。

此外，還需要對各生態林場開展森林資源本底和立地條件調查，掌握有林地面積、林木蓄積量、優勢樹種、土壤質地、林場基礎設施等信息，為合理開展生態補償提供前提。結合不同生態林場土壤鹽堿化程度對前期造林和后期管護難易程度產生的差異影響，搭建規范化且能夠體現生態林場生態效益和價值的補償架構，合理制訂“一場一策”的補償標準，避免“一刀切”的補償政策。以東營市13處生態林場為例（表1），各生態林場共流轉土地10 040.0 hm2，土地流轉費需按已簽訂合同進行支付。經計算，林場2021—2022年度的年平均補植率分別為1.3%和3.5%；考慮2022年實際補植工作的集中性，以2021年補植率1.3%作為參照，全市13處生態林場林地總面積12 525.2 hm2，每年補植面積約為162.8 hm2。根據2021—2022年林場調研數據，各林場平均林木補植費為52 027.5元/hm2，撫育費為1 811.6元/hm2，病蟲害防治費為507.2元/hm2，森林防火費為523.7元/hm2。從以上調研所得的各項管護措施平均單價計算，全市生態林場每年補植費8 470 077.0 元，撫育費22 690 652.3元，病蟲害防治費6 352 781.4元，森林防火費6 559 447.2元。綜上，全市13處生態林場每年除支付土地流轉費外，基本管護費用共計約44 072 957.9元。

3.3 推行獎勵補償，提高林場管護質量

目前東營市生態林場歷年補償金額主要按照土地面積來劃定，但僅基于森林面積制訂生態林場的生態補償標準存在一定偏差，結合山東省政府相關文件要求和東營市各生態林場林木生長的實際狀況，建議將補償資金分配與林木質量和生長狀況掛鉤。參考山東省森林生態補償辦法，對各生態林場中森林蓄積量增長率高于全市平均增長率的林場，每高于0.01百分點，市財政可向林場獎勵補償10萬元。

結合東營市作為自然資源領域首批生態產品價值實現機制試點和山東省省級建立健全生態產品價值實現試點城市開展GEP核算并搭建生態產品總值核算體系的契機，根據國家鼓勵GEP核算結果進考核、進項目的政策導向，市級財政可在現有生態林場財政預算的基礎上，探索將GEP作為獎勵資金分配的參數，額外安排獎勵資金，可為生態林場制訂生態保護補償測算和績效考核等提供有力支撐，對于激勵引導生態林場管護經營者提高管護水平，提升森林質量和生態系統服務功能也具有重要的推動作用。目前東營市已核算出2020年GEP值，結合林場邊界，可測算13處生態林場的GEP值，結合“雙碳”目標分配獎勵性補償資金，如可以GEP核算結果中的固碳釋氧指標有新增不降低作為生態林場發展的約束條件，按照各生態林場每年GEP核算結果中固碳釋氧指標排序，對每年新增量排名靠前的林場給予梯度性獎勵補償資金。

3.4 政府統籌管理，鼓勵合理開發經營

針對林場經營管理零散細碎的現狀和企業經營管理粗放的問題，建議由政府統籌推動開展生態林場資源收儲工作。根據區位、樹種、權屬等關系，采取贖買、租賃、合作、托管等方式，對難以支付林地使用租金，以及現有管護企業不愿經營的碎片化林地等進行收儲整理，統一經營，解決林權分散、開發低效、經營困難等問題。通過統一開展規模化、集約化的經營管理，科學編制和規劃營林方案，提升森林質量，充分發揮生態林的生態功能。為下一步規劃發展生態旅游、生態康養、生態休閑產業筑牢產業發展基礎。

推進生態林場的高質量發展不僅需要對林場建設和日常管護進行經濟補償，而且需要加大政策創新和銜接力度，鼓勵林場進行合理開發經營。一方面，通過適當放寬林場經營形式，引導林場管護經營單位科學合理地開發利用林木資源，扶持龍頭企業發展林下種養、林副加工、康養利用等以林養林新模式，開發生態性郊野公園，探索森林＋旅游、森林＋教育、森林+康養等產業發展路徑。如允許丁莊林場在林間放置移動類生產設施，借助支脈河濕地得天獨厚的地理環境和景觀優勢，適度發展森林旅游、休閑度假、生態露營、生態文化和自然教育等特色項目。鼓勵廣饒縣的大王林場和孫武湖林場依托林下郁閉遮陰、林地腐殖質含量豐富、林下空氣濕潤等林業資源優勢，因地制宜地發展喜陰性植物藏紅花、赤松茸蘑菇、羊肚菌蘑菇等林下特色種植產業，打造林下種植基地。另一方面，加大綠色金融支持力度，對符合林業貸款貼息條件的林場經營主體，實行林業貸款貼息政策，利用長周期、低成本的政策貸款支持林場合理發展，彌補現有生態保護補償資金不足的問題。

3.5 強化科技支撐，保障林場可持續發展

構建“人才支撐+技術攻關+成果轉化”創新體系，為生態林場可持續發展注入持久動力。強化生態林場人才隊伍建設，引入學林、懂林、愛林技術人員深入林場工作，對有突出貢獻的專業技術人員，開通綠色通道破格申報技術職稱。通過在生態林場內設立林木遺傳育種試驗示范基地、林木良種基地，引導高校科研機構在林場進行耐鹽堿植物的研、育、培和成果引進轉化、新型土壤生物改良劑等科研項目的試驗示范完成核心技術攻關和成果轉化。支持林場經營管理企業牽頭或參與申報國家、省科技計劃項目，實施重大科技成果產業化，為綠色產業導入奠定基礎。

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