我國新型農業經營主體政策分析

摘要 隨著我國進入高質量發展階段，新型農業經營主體已然成為農業現代化的核心推動力量，加快構建新型農業經營主體政策體系對于新型農業經營主體的發展具有重要意義。基于此，從政策工具、政策內容和政策結構3個維度對我國2012—2022年的新型農業經營主體政策進行文本量化研究，探討政策的發展變化。結果表明，政策工具以環境型工具為主導地位、供給型與需求型政策工具相對使用不足，且政策子工具使用不均衡；資本是內容涉及最多的因素，土地要素涉及最少，發展要素內分布也存在較大差異。提出應優化政策工具、擴展資金支持渠道、完善制度機制建設，提高土地流轉交易、重視人才建設，建立人才招募機制、完善政策落實與績效評估機制。

關鍵詞 新型農業經營主體；政策；政策工具；文本量化

中圖分類號 S-058 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0189-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.045

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Policy Analysis of New Agricultural Management Entities in China： Based on National Level Policy Texts

YANG Ning-jia，WANG Jian

（College of Economics and Management， Southwest Forestry University， Kunming， Yunnan 650224）

Abstract As China enters the stage of high-quality development， the new agricultural management subject has become the core driving force of agricultural modernization. Accelerating the construction of the policy system of the new agricultural management subject is of great significance for the development of the new agricultural management subject. Based on this， we made a textual quantitative research on China’s new agricultural management main body policy from three dimensions of policy tools， policy content and policy structure， discussed the development and changes of the policy. The results showed that the policy tools were dominated by environmental tools， the supply and demand policy tools were relatively underused， and the use of policy sub-tools was unbalanced. Capital was the most involved factor， land was the least involved factor， and there were great differences in the distribution of development factors. Suggestions were put forward： we should optimize policy tools， expand financial support channels， improve system and mechanism construction， improve land transfer transactions， attach importance to talent construction， establish talent recruitment mechanism， and improve policy implementation and performance evaluation mechanism.

Key words New agricultural management main body;Policy;Policy instruments;Text quantization

基金項目 云南省哲學社會科學創新團隊建設項目（2023YNCX002）。

作者簡介 楊檸嘉（1995—），男，四川成都人，碩士研究生，研究方向：農村產業發展。*通信作者，副教授，博士，從事林業經濟方面研究。

收稿日期 2023-11-03

隨著工業化與現代化快速發展，農業經濟正邁入高質量發展階段，不充分的傳統農業生產方式正面臨新的困境，如規模太小、生產力不足等問題，農業發展方式漸漸愈發不足。為加速推進現代化農業進程，新型農業經營主體應運而生。改革開放以來，我國農業經營主體由當初的家庭經營為主轉變為以農業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等多類型的新型農業經營主體為主導地位［1］，與傳統農業經營生產相比，新型農業經營主體具有專業化、規模化、集約化［2］等標志。雖然在一定程度上能改善傳統農業生產經營的方式，進而促進生產力的提高，但在具體發展中還存在不足，亟待完善政策服務體系來培育和壯大新型農業經營主體。黨的十八大報告中明確提出以實現農業現代化為目標，發展多適度的新型農業經營體系［3］。截至2022年12月底，全國新型農業經營主體發展數量日益增長，包含家庭農場391.4萬家、農民合作社222.2萬家等［4］。近年來，國家頒布了一系列關于新型農業經營主體的支持政策，如2017年“十三五”期間中央辦公廳、國務院辦公廳專門下達《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，提出要加快培育新型農業經營主體，形成完備的政策體系，進而提升規模經營水平［5］。2022年，關于國務院印發的《十四五推進農業農村現代化規劃》中提出明確培育壯大新型農業經營主體是有效、可行的實現路徑［6］。可以看出，國家出臺的各種政策為新型農業經營主體的健康發展指明了方向。隨著新型農業經營主體培育工作的開展，主體已然成為現代農業生產的核心力量。現有研究主要涉及新型農業經營主體的發展現狀［7］、功能定位［8-9］、制度特征［10］、演化走向［11-12］、融資困境［13-14］及對策建議［15-17］6個方面，研究成果頗為豐富，為后續新型農業經營主體的研究提供有益參考。但現有研究視角比較單一，還沒有從政策文本量化的角度對新型農業經營主體加以分析，缺乏對政策背后深入的理解。鑒于此，筆者采取“政策結構—政策工具—政策內容”的三維分析框架，運用質性分析軟件NVIVO11 PLUS，從政策文本量化角度對我國新型農業經營主體政策文本進行定性與定量研究，量化新型農業經營主體政策的實施效果，探究新型農業經營主體的發展導向，分析現有政策體系的側重點與不足，為促進完善政策體系提供有益參考。

1 研究方法與分析框架

1.1 研究方法

政策是政府在某個時期為實現政治、經濟和社會目標所采取的政治行動或行為準則，是一系列法律、方法、條例等的總稱，對政策內容進行定性與定量的分析，能挖掘政策內容背后的隱形信息，推斷出政策制定的前因與執行效果［18］。為制定有效、科學的政策，政策制定者必須采取可用的政策工具，并同時知曉各政策工具的差異［19］。政策工具亦稱治理工具或政府工具，是政府為實現政策結果所運用的手段和路徑，是達到政策目標和政策結果之間的有效銜接［20］。目前關于政策工具具體類型化的分類，國內外學者提出了不同的分類標準。陳振明［21］將政策工具劃分為市場化政策工具、工商管理技術與社會化手段；Klein等［22］將政策工具分為信息型、權威型、組織型及財政型工具；Hoppmann等［23］將政策工具分為戰略層、綜合層及基本層工具；Phaal等［24］將政策工具劃分為自愿型、強制型和混合型工具。而Rothwell等［25］將政策工具分為供給型、需求型和環境型工具，是目前運用較為廣泛的分類標準，這種工具分類方法強化了均衡使用的標準，提出3種政策工具合作發力時，會實現最大化的政策效力，使政策充分體現出科學性和全面性，不僅可以深入分析主體的發展導向，還能為培育相關政策提供現實意義的借鑒參考。

1.2 資料來源

以2012—2022年國家層面發布的新型農業經營主體政策文件作為研究對象，以“新型經營主體”“新型農業經營主體”等關鍵詞在中國政府網、中央各部委網站和“北大法寶”法律數據庫中進行政策文獻檢索。政策文件按下列原則進行篩選整理：①政策內容須與新型農業經營主體高度關聯；②發布機構以中共中央、國務院、國家機關單位（如農業農村部、國家發展和改革委員會）等國家層面為主，地方發布不納入選取范圍；③政策文件是現行有效的條例、意見、辦法、通知等規范性文件，剔除答復、摘要、函且失效的文件。基于以上原則，共篩選出55份政策文件（表1）。

1.3 構建政策分析框架

將政策工具（供給型、環境型、需求型）作為分析的X維度，發展要素［26］（人才、土地、制度、資本）作為Y維度，政策結構（發文時間、發文主體、發文類型）作為Z維度。政策工具反映出政府的管理手段方式；發展要素則涵蓋政策內容本身；政策的發文數量和發文主體反映出政策的基本特征。政策工具根據羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）的分類思想，考慮政策子工具的劃分與現實政策因素結合度高，將政策工具劃分為供給型工具、環境型政策工具、需求型政策工具3類。供給型政策工具主要通過財政資金支持、技術支持、人才培育、完善基礎設施建設等手段，解決新型農業經營主體發展不平衡等問題，推動農業供給側改革，體現對新型農業經營主體的推動力；環境型政策工具著重通過政府制定目標規劃、加強稅收優惠、創新經營機制、制定策略措施、提供金融支持等舉措，促進主體多元化融合發展和產業結構變遷，體現的是對新型農業經營主體的影響力；需求型政策工具則是強調政府通過建立試點示范，加強組織保障以及引入社會參與等方式，減少新型農業經營主體的發展不穩定性以及市場不確定性，帶動產業有效平穩快速發展，體現的是對新型農業經營主體的拉動力（表2）。這3類政策工具分別對應各自的政策作用：供給型政策工具是對政策生產要素的直接供給，直接作用于新型農業經營主體的發展；環境型政策工具則創造有利于新型農業經營主體發展的制度環境和市場環境；需求型政策工具則作用于創造新型農業經營主體的需求，激發市場活力，由此構建三維分析框架（圖2）。

2 新型農業經營主體的政策分析

2.1 政策文本內容編碼

政策工具與量化方法相結合使用多以政策工具為基礎，政策文本量化主要從文本的發文年

份、作用對象、發布主體、發布形式、政策工具以及政策效力

等多方面維度展開研究［27］。政策量化方法主要包含文本計量分析和文本內容分析2種方法［28］。文本計量分析是在大

樣本政策量的基礎上，運用數學、統計學、計量學等方法對政策文本進行量化分析，以此得到客觀、可驗證的研究結果［29］；文本內容分析是通過識別政策文本中的關鍵特征，明晰政策的規律并進行檢驗和解釋［30］。該研究具體思路將55份政策文件導入質性分析軟件NVIVO11 PLUS中，在軟件中建立供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具3類一級節點，并在各自節點下建立二級節點，其次對文本進行逐字、逐句的閱讀與編碼分析，根據其語義劃分在各自類別的子節點中（表3）。需要注意此處的編碼單元可以是一句話、一自然段的描述，即一篇政策文本中的一句話或一段落出現的次數為1，則作為1個參考點的編碼內容，政策工具和子工具后面的括號代表參考點的數值。同時，為體現出政策工具類型的分布情況，需將參考點進行百分比化。通過有效篩選和歸類，最后總結出政策工具占比和頻數的二維交叉矩陣圖（表4）。然后從各維度方面進行量化分析，根據分析結果探討新型農業經營主體政策在政策工具分類下存在的問題，進而給予政策優化建議。

表3 新型農業經營主體的政策文本編碼示例（部分）

Table 3 Example of policy text encoding of new type agricultural operation system

節點/編碼點Node point/Coding point編碼內容Coded content材料來源Material source

基礎設施Infrastructure指導開展村土地利用規劃編制，年度建設用地計劃優先支持龍頭企業、農民合作社和家庭農場等新型農業經營主體建設農業配套輔助設施、開展農產品加工和流通 農業農村部、國家發展和改革委員會、財政部等《關于促進農業產業化聯合體發展的指導意見》

技術支持Technical support 通過支持家庭農場優先承擔涉農項目等方式，引導家庭農場采用先進科技和生產手段，開展標準化生產 農業農村部關于印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃（2020—2022年）》的通知

金融支持Finance support健全農業信貸擔保體系，推動農業信貸擔保服務網絡向市縣延伸，支持地方農業信貸擔保機構降低擔保門檻、擴大擔保覆蓋面，切實增強農業新型經營主體貸款的可得性，著力解決新型經營主體融資難、融資貴的問題 《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》

2.2 X維度分析

2.2.1 政策工具以環境型政策工具為主。

從表4可以看出，3類政策工具共403個參考點，涵蓋12項子工具。環境

型政策工具占比（50.62%）最高，參考點204個，是政策文本運用最多的政策工具，比例高于供給型政策工具和需求型政策工具。這說明環境型政策工具在政策中占據主導地位，強調新型農業經營主體發展環境的重要性。環境型政策工具作為新型農業經營主體政策主要推行的工具，充分結合發展環境問題與現實因素，為政策的制定與執行提供相應的保障，讓政策理論與地方實踐形成紐帶，促進完善政策體系，強調以宏觀調控作為主要的管理手段。在環境型政策工具下，金融支持占比（15.63%）最高。國家在培育新型農業經營主體過程中強調提升金融服務和提高金融產品的覆蓋面，有利于推動農村一二三產業融合發展，提高農業質量效益與競爭力，加快推進農業現代化［31］。中國人民銀行等6部門在2021年聯合發文的《關于金融支持新型農業經營主體的發展的意見》也顯示金融對新型農業經營主體發展的重要意義。經營機制（14.39%）緊隨其次，有助于完善新型經營主體的發展體系，提高經營的集約化水平和擴大經營規模。目標規劃（9.18%）和稅收優惠（1.99%）運用較少。一方面，目標規劃可能沒有充分考慮到農民和主體的實際情況，或許會影響經營主體的發展。另一方面，農業稅收優惠有利于降低農業生產經營成本［26］，但從環境型工具分布情況來看，在發展過程中可能會存在監督不力等情況，仍需更多政策內容支持。

2.2.2 供給型政策工具相對缺乏。

與環境型政策工具相比，供給型政策工具（28.54%）相對缺乏使用，參考點115個，主要涉及基礎設施（7.69%）、技術支持（7.69%）、人才培養（10.18%）、資金支持（2.98%）4方面內容。以人才培養（10.18%）使用為主，遠高于其他子工具，顯示培育新型農業經營主體對人才的依賴。人才是不可缺少的重要環節，需要培訓新型職業經理人、新型職業農民、主體帶頭人、高校專業人才等一批新隊伍，引領和壯大新型農業經營主體。

2.2.3 需求型政策工具相對整體偏弱。

需求型政策工具（20.84%）則低于前2類工具，整體使用不足，共84個參考點，主要涵蓋社會參與（7.69%）、試點示范（6.95%）、組織保障（6.20%）3類內容，3類工具差距不大。政策工具以社會參與（7.69%）和試點示范（7.69%）為主，說明隨著農村人口流動和經營規模的擴大，國家希望引入外出務工者、科研院校、企業等社會力量參與到新型農業經營主體發展中，通過多方面多層次通力合作，建立示范家庭農場、農業龍頭企業和強化組織保障措施，發揮新型農業經營主體的帶動作用。

2.3 Y維度分析

Y維度作為政策實施的預期目標。運用政策工具對各要素方面整合分析，挖掘政策內容背后的深意，優化資源合理配置，從而構建新型農業經營主體政策體系框架，引導主體快速發展，從而實現現代化生產的預期目標。從表5來看，在政策焦點方面上，人才、土地、制度、資本4類發展要素都占有一定的比例，各要素略有差距。資本（41.70%）是政策內容涉及最多的要素，幫助新型農業經營主體擴大生產和經營規模，為其提供金融、資金、基礎設施建設等政策支持。主體初期具有投入資金高、規模擴張快的特點，需要大量的融資需求和供給模式，資金短缺將制約主體發展［32］；人才培養和組織保障方面重視程度不夠，農業要發展，農村要致富，僅以資本為主遠遠不能實現預期的發展目標。目前農村老齡化現象愈發嚴重，年輕勞動力不愿駐扎農村已成人才培養的困境，給予足夠的保障福利吸引新鮮血液的注入，才能實現最大化的農村生產力。制度（30.62%）是新型農業經營主體發展的重要保障，涉及內容主要圍繞經營機制方面。目前我國暫未有明確的法律法規明確新型農業經營主體的法律地位，明確主體地位，從而更好地參與經濟增長活動，促進新型農業經營主體多元化持續發展。人才（18.45%）是農業生產活動的主要勞動力，主要圍繞新型職業農民、知識管理人才、職業經理人、大學生返校創業等方面。土地（9.23%）占比最少，涉及內容比較少，以基礎設施和策略措施為主。

2.4 Z維度分析

在政策的制定與執行中，國家是最主要的頂層設計者。從新型農業經營主體政策的外部屬性特征來看，各類政策均顯示出不同的政策效益。對Z維度分析發現，發文類型以意見為主，通知、規定為輔。政策類型主要有意見、通知、條例、辦法、批復等，政策樣本分為意見（61.80%）、通知（36.40%）、規定（1.80%）3類。發文部門按2018年國家機構改革后的部門統計，如原農業部已撤銷，發文機構以農業農村部為準；聯合發文的文件按帶頭單位統計，如農業農村部（原農業部）和中國農業銀行聯合發文，牽頭單位以農業農村部為準；

政策文件以意見形式發布，突出顯示黨政機關對工作的指導性和操作性，旨在通過下達規范性文件，對新型農業經營主體開展具體指導工作；發文主體以農業農村部為主導、多部門協同參與。在發布的55份政策文件中，參與發文主體為中共中央辦公廳、國務院辦公廳、農業農村部和相關部門等18個發文主體，其中以國務院組成部門發文最多。同期發文主體呈現出2個特征：一是發文主體級別高，2012—2022年期間中共中央辦公廳和國務院辦公廳共計發文為14份，占總政策發文量的25.45%，每年的中央一號文件均提到發展新型農業經營主體，并從“完善新型農業經營體系”“多元融合發展”“培育新型職業人才”“資金支持”等方面提出要求。二是農業農村部發文量最多。2012—2022年期間，無論是單獨或聯合發文，占比最高的依舊是農業農村部，中國人民銀行、財政部等緊隨其次。可見，培育我國新型農業經營主體是以農業農村部為主導，多部門協同參與。

發文數量呈現出扶持主體體系架構、生產-服務型融合、多元主體融合3個發展階段。由圖4可知，新型農業經營主體政策發文數量從2013年開始呈現出3個階段波動。在第1階段（2012—2015年），發文數量由2012年的1份激增至2014年的10份，隨后回落到2015年的6份，突出顯示著重培育新型農業經營主體和構建經營主體經營體系，目的是解放和發展農業生產力，解決農業小規模經營的生產問題［7］。在第2階段（2016—2019年），相關政策發文有所回落。2016年政策發文標志著進入壯大新型農業經營主體發展階段［33］。隨后一系列政策紛紛出臺，在2017年發文到達高峰。2017年中共中央、國務院辦公廳發文的政策

提出，要加快形

成立體式復合型現代農業經營主體［34］，標志著主體進入轉

型發展階段。隨后2018年［35］和2019年［36］

出臺的政策均提出要以生產和服務型等多種形式規模經營開展農業生產活動。例如，代耕代種、聯耕聯種、土地托管等一系列專業規模化服務［37］。第3階段（2020年至今）發文整體呈增長趨勢。國家大力支持在前期階段發展鞏固的基礎上鼓勵新型農業經營主體開展多種形式的融合發展，建立緊密的利益聯結機制［38］，融合發展可以優化資源配置，從而促進主體相輔相成發展。

2.5 X-Y交叉維度分析

政策工具占比表示某一個政策工具頻數占全部政策工具頻數總數的比率；政策焦點程度表示某一項政策內容出現的次數占全部政策內容總數的比率，比率越高說明該內容聚焦程度越高。由X-Y交叉編碼圖可知，不同類型的政策工具在新型農業經營主體發展過程中存在著不同的使用差異，其中供給型政策在人才要素和資本要素中使用較為均衡，缺乏土地要素和制度要素的使用；環境型政策在制度要素和資本要素中使用最多，其他2個要素階段使用較少；而需求型政策中各階段要素使用差距不大。具體來看，人才培養和社會參與側重于人才要素發展；基礎設施和策略措施側重用于土地要素發展；經營機制側重使用于制度要素發展；資本要素主要以金融支持、資助支持和基礎設施為主，結果見表6。

3 結論

從政策工具X維度分析來看，政策偏主導使用環境型政策工具，緊接著是供給型政策工具，而需求型政策工具使用占比最少。這說明國家通過宏觀調控手段為新型農業經營主體提供良好的政策發展環境，良好的市場環境與制度環境能有效促進生產力的提高，進而間接壯大新型農業經營主體發展。3類政策工具各自體現出不同的作用力，供給型工具體現出對新型農業經營主體的推動力，環境型是影響力，而需求型則體現出拉動力，進一步說明在進行宏觀調控的同時更需要多方面相互配合，共同參與到頂層設計當中。

從發展要素Y維度來看，4類要素的政策聚焦程度各有差異，資本要素占比最高的同時又以環境型政策工具使用頻率最高，說明提供金融服務體系，打造低門檻、普及廣的金融專項產品，有利于促進新型農業經營主體的發展。同時，金融支持占比又高于稅收優惠和資金支持，說明要素供給方式由傳統的財政補貼方式逐漸轉變為金融信貸的融資模式。在經濟快速發展的大環境下，重視農村金融的推廣發展，不斷優化新型農業經營主體生產結構，才能更好地提高主體規模化經營和降低農業風險。制度要素則是新型農業經營主體發展的重要保障，想要穩定發展就必須重視完善土地流轉、承包制度機制與建設管理機制，才能更好地促進經營主體規范式發展，從而提高農業生產水平。此外，土地要素占比低于其他發展要素，但是土地又是農民賴以生存且不可缺少的生產平臺，引導土地有序流轉，鼓勵農民與新型農業經營主體土地合作，才能形成長期有效發展。目前農村老齡化現象、人口外遷導致大量土地撂荒，而規模化生產又讓新型農業經營主體對土地供給需求量大，建設良好完善的基礎設施是培育新型農業經營主體的重要因素，同時也解決了土地細碎化問題。而人才要素供給又為新型農業經營主體奠定了人力資源基礎，雖然占比最少，但也是供給型政策工具中重點使用的工具。

4 討論

綜合上述結論，可以從優化政策工具、擴展資金支持渠道、完善制度機制建設，提高土地流轉交易、重視人才建設，建立人才招募機制、完善政策落實與績效評估機制等方面進行優化。

4.1 優化政策工具，提高供給型和需求型政策工具的使用頻率

在環境型政策工具中以金融支持為主，可能會出現新型經營主體大面積貸款現象、主體債務存量大等問題，可以通過稅收優惠以及現金直補的方式解決部分資金運轉問題。其次，雖然環境型政策工具可以為新型經營主體提供良好的發展環境，但是僅依靠政府手段來激勵環境是不夠的，還需要提高供給型和需求型政策工具的運用，將龍頭企業、社會力量等引入到主體發展中，建立政府與社會資本長效合作機制，實現新型農業經營主體的持續有效發展。

4.2 擴展資金支持渠道

培育新型農業經營主體需要資金、現代農業技術等方面供給，一方面現有政策涉及稅收優惠方面，包括農機具購置補貼、種糧化肥補貼及保險費用補貼等，涉農優惠政策內容方面可以進一步擴大，積極增加長期有效的直補稅收優惠項目，將補貼直接作用于新型經營主體資金鏈中，以降低農業生產經營成本和提高農業生產效率，另一方面可以通過融資業務、社會工商資本投入來擴展資金支持渠道，有效促進新型農業經營主體的發展。

4.3 完善制度建設，提高土地流轉交易

主體的正常運作除了資金鏈的持續供應，還需要健全的配套制度機制管理，目前新型經營農業主體經營制度已逐步建立，實質性的配套制度還不足，可以根據全國各地實際情況，繼續完善制度建設和落實制度細節。同時為營造新型農業經營主體良好的制度環境，還需保證土地規劃式流轉，提高土地流轉交易，加強管理流轉服務，同時化解土地細碎化等問題，保障新型農業經營主體有效發展。

4.4 重視人才建設，建立人才招募機制

在新型農業經營主體多元融合發展的環境下，重視培育工程，依托資金支持資源，通過有機結合新型職業人才與新型農業經營主體，實現一支懂管理、能經營、有技術的新型職業農民隊伍。同時建立人才招募機制，鼓勵返鄉農民、高校畢業生、退役軍人、科研人員等投入農村事業生產工作，實現現代農業產業化目標。

4.5 加大策落實力度，健全政策績效評估機制

各協同部門要加大協作配合力度，制定符合地方實際的實施措施和政策意見，強化政策落地，保障各項政策真正落地見效。將培育新型農業經營主體工作納入考核中，健全考核評估機制，加強監督力度，實現逐級考核制度。

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［37］ 新華社.中共中央 國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見［EB/OL］.（2015-12-31）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5045927.htm.

［38］ 農業農村部.農業農村部關于印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃（2020—2022）》的通知：農政改發〔2020〕2號［EB/OL］.（2020-03-03）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/24/content_5494794.htm.