傳統牧區草場糾紛演變特征及其化解機制研究

摘要 有效化解社會矛盾糾紛是恢復社會各主體之間的正常關系、維護社會和諧穩定的基礎性活動，也是基層治理的核心內容之一。隨著經濟、社會的快速發展，內蒙古傳統牧區民間矛盾糾紛也呈現出日益復雜化、多元化和常態化趨勢，其中草場糾紛具有數量多、時間跨度長、情況復雜、處理難度大等特點。當前，牧區草場糾紛化解機制可分為官方體制和民間力量2個部分，但需要進一步提升和完善矛盾糾紛化解方式和機制。應加快構建牧區基層法制化建設，結合民間力量和社會組織，采取源頭預防、前端化解、關口把控等措施有效預防和化解草場糾紛是牧區和諧穩定、長治久安的關鍵舉措。

關鍵詞 牧區；草場糾紛；化解機制；內蒙古

中圖分類號 D422.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0225-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.053

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Evolution Characteristics and Resolution Mechanism of Grassland Disputes in Traditional Pastoral Areas—Based on the Investigation of Typical Pastoral Areas in Inner Mongolia

Qiqige

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract Effective settlement of social conflicts and disputes is a basic activity to restore the normal relationship between social subjects and maintain social harmony and stability. With the rapid development of economy and society， the civil conflicts and disputes in the traditional pastoral areas of Inner Mongolia are becoming more and more complicated， diversified and normal， the grassland disputes are characterized by large quantity， long time span， complex situation and great difficulty in handling. At present， the mechanism can be divided into two parts： the official system and the folk power， but it needs to be further improved. We should speed up the construction of grass-roots legal system in pastoral areas， combine the folk forces and social organizations， it is a key measure to prevent and resolve grassland disputes effectively by source prevention， front-end solution and pass control.

Key words Pastoral area;Grassland dispute;Conflict resolution mechanism；Inner Mongolia

基金項目 內蒙古自治區林業和草原監測規劃委托項目“草原資源高效利用”（NMGZC-C-F-240071-2）。

作者簡介 其其格（1975—），女，蒙古族，內蒙古赤峰人，研究員，博士，從事區域經濟、牧區經濟研究。

收稿日期 2023-08-05；修回日期 2023-08-27

人類社會在任何時期都存在不同的矛盾糾紛，尤其經濟、社會快速發展的轉型期更是如此。近年來，隨著我國經濟的快速發展加之社會的轉型，基層社會矛盾糾紛也呈現出日益復雜化、多元化和常態化趨勢，同時也成為阻礙基層社會有效治理的主要制約因素之一。自黨的十八大以來，基層矛盾糾紛預防化解、矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控等內容成為實現基層社會安全與穩定的總要求。黨的十九屆五中全會提出，要“構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制”［1］。這是黨中央將化解矛盾糾紛這個基層治理中的熱點核心問題擺在極其重要的位置上，并指出解決基層矛盾糾紛必須從事前排查與預防、事中調解與化解、事后回訪與規避的具體方法和措施。習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”［2］。報告充分體現了黨中央對全面依法治國的高度重視，也對全面建設法治社會指明了方向。化解基層矛盾糾紛是社會治理的重要組成部分，也是建設法治國家的必然路徑。因此，加快完善基層矛盾糾紛化解機制和不斷強化多元協同治理體系是當前基層治理面臨的核心問題和首要任務之一。

牧區作為農村的一個特殊形式，它是我國重要的生態安全屏障區和畜牧業主產區，也是眾多少數民族聚居的邊疆地區。牧區的和諧與穩定事關國家穩定大局和牧區基層社會的健康可持續發展格局。從牧區基層矛盾的不同類型來分析，當前的主要糾紛集中在土地糾紛（草場糾紛）、債務糾紛、家庭糾紛、財產糾紛等民事糾紛居多。其中草場糾紛是牧區最常見，也是普遍存在的民間糾紛之一，具有數量多、時間跨度長、情況復雜、處理難度大等特點，主要表現形式為蘇木鄉鎮之間、嘎查村隊之間、資源礦產企業與牧戶之間、牧戶與牧戶之間、牧戶家庭成員之間因草場邊界糾紛和環境糾紛等引發的矛盾日益多元化、復雜化趨勢。

1 內蒙古牧區草場糾紛現狀與成因

草場是牧民最重要的生產資料和生活來源，自古以來牧區人民將草地資源視為獲取衣食、維持生存的主要資源。隨著我國經濟、社會的快速發展，市場運行的各利益主體之間競爭變得越來越激烈，就會有矛盾激化的現象［3］，牧民之間的資源爭奪和利益分歧也變得日益增多，而且大多以草場糾紛的形式展現出來。草場糾紛是牧區最常見的，也是最難解決的民間糾紛。在中國裁判文書網上以“草場”為關鍵詞搜索結果顯示，內蒙古自治區全區法院系統受理的有關草場糾紛案件數量一直在高位徘徊。截至2022年12月，中國裁判文書網公開的與草場相關的裁判文書總共有25 836件，內蒙古為9 094件，約占全國總數的35%［4］。其中，呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、赤峰市和鄂爾多斯市等傳統牧區草場糾紛數量位據前4位。以上數據只是網絡上可查詢的內蒙古各級法院公開受理判決的草場糾紛案件數量，而基層政府部門和民間組織調解的草場糾紛案件不在其中。通過實地調查發現，由于多數牧民法律知識淡薄，加上時間、成本的考慮和舉證難、起訴難、勝訴難等客觀原因，牧區多數草場糾紛一般不會選擇通過法律途徑解決問題，而是通過蘇木、嘎查基層干部或草原監督管理站、民間調解委員會及民間長者等第三方調解或緩解矛盾糾紛的更多一些，這說明民間調解機制在化解牧區基層矛盾中占據著主導地位。

1.1 草場糾紛的不同類型及其社會影響

草場糾紛可按不同的案由歸類為民事類的草場糾紛、刑事類的草場糾紛、行政類的草場糾紛及國家賠償類的草場糾紛。民事類草場糾紛一般包括草場確權糾紛、流轉糾紛、承包糾紛、征用糾紛、牧業承包糾紛、邊界糾紛、草場權屬爭議糾紛等不同的矛盾糾紛［5］。除此之外，還有牧戶與企業之間的草場環境污染糾紛，不同嘎查村莊之間的草場水資源糾紛，挖藥材、采沙蔥等引起的破壞草場糾紛，車輛碾壓草場糾紛等。從性質上看，上述矛盾糾紛似乎都是“雞毛蒜皮”的小問題，但絕不能忽視的是，大規模的草場糾紛沖突和由此引發的群體事件甚至是命案等惡性案件都是從這些小矛盾演化而來的。當前，草場糾紛實際上已經成為內蒙古牧區較為普遍存在的社會問題。在此背景下，加快構建牧區草場糾紛解決機制勢在必行，尤其對積累已久的界限不清、面積不準、界線越位、權屬不清等牧區群眾反響較為強烈的歷史遺留問題和矛盾糾紛應高度重視并加以解決。

1.2 牧區草場糾紛的成因及其影響因素

地處“邊、偏、遠”的傳統牧區，草場是保障整個家庭生計、生產、生活的基礎資料。從這個意義上講，草場可以說是牧民唯一的生計保障型財產。在此背景下，草場資源成為牧區民眾極力爭奪的重要資源，牧民對草場“寸土必爭”的觀念也會越來越強烈。在調研中發現，牧區草場糾紛既有歷史原因，又有現實原因，既有政策原因，也有人為因素。

1.2.1 牧草資源短缺，草場經濟價值提升。

被稱為我國“奶罐肉庫”和“畜牧業王國”的內蒙古，牲畜存欄量一直在高位徘徊。比如，達到高峰期的2017年，內蒙古牲畜存欄量1.42億頭（只），連續13年超過1億頭（只）。牧民飼養的牲畜數量是衡量牧戶生活水平和貧富差距的實際標準。然而，快速發展的背后必然伴隨著其他問題和矛盾不斷產生，經過幾十年的粗放式發展和對草地資源的掠奪式使用，導致草原生態不斷惡化，牧草資源極度短缺，“人地和諧”和“人-草-畜”三角關系一度失去平衡，造成難以實現人地和諧發展等困境［6］。牧民承包的草場載畜量有限，尤其遭遇自然災害年份更為突出。在此背景下，牧民對天然草場的依賴程度進一步加大，隨之出現的草場糾紛和“寸土必爭”的觀念也更加強烈。除此之外，國家生態獎補政策的出臺是草場糾紛逐年增多的另一個原因。為了保障國家生態安全和加快草原生態保護，中央自2011年起，在內蒙古、新疆、西藏、青海等13個省區，657個縣、旗（團場、農場）實施草原生態保護補助獎勵政策［7］。10多年以來，內蒙古共計6 800萬hm2草原被納入政策實施范圍，其中禁牧面積約2 700萬hm2、草畜平衡面積4 100萬hm2，涉及全區140多萬戶、490多萬農牧民。生態補助標準根據不同牧區和不同類型草原而有所區別，但對草場多的牧戶而言，生態獎補成為一項重要的家庭收入來源。這也意味著牧民草場的經濟價值進一步提升，與此同時利益主體之間的矛盾糾紛也隨之增多。

1.2.2 歷史遺留問題多，草場糾紛化解機制尚未形成。

20世紀末，在我國廣大牧區開始實施的“草畜雙承包責任制”和草原“雙權一制”2項重大改革對牧區生產力的快速發展和調動牧民畜牧業生產積極性具有里程碑式的意義。然而，因局限于當時的管理、技術等諸多原因，在草場的劃分和測量過程中普遍出現制度模糊、勘界不準、界限不清、面積不準、權屬不清等一系列問題。有些草場是按照當時的鄉村道路、河流、樹木、水渠、大石頭等不可永久確定的參照物來劃分邊界，但由于時間久遠，有些參照物已經變化甚至消失［8］。另外，有些地方干脆按“七分丈量、三分估計”的方式測量草場劃分給牧戶，其結果是沒有經緯度坐標，大多是圖表不清、四至不準，而這些遺留問題恰恰是當前諸多民間草場糾紛的誘發源頭。除此之外，有些牧區歷年積累的草場矛盾比較多，包括個別外來戶承包草場、牧民個人流轉、家庭成員順延承包等各種形式的草場權限變更等引發的矛盾糾紛高發，還有基層政府由于管理不規范導致的圖證不符、面積重疊等問題進一步加劇了牧區草場糾紛的廣泛發生。

1.2.3 草場確權工作難度大，深層次糾紛未能得到根本解決。

牧區草牧場確權工作是以合法保障廣大牧民對草牧場的占有、使用、受益等基本權益為落腳點。然而，在實際確權過程中各種阻力卻非常大，原因是部分多占草場的牧民拒絕退還草場。調研中了解到，部分牧民已經把草場流轉給了第三方（包括多占部分），甚至有些牧民將出租合同簽到第二輪承包期（2027年）結束為止，而且已收取全額租金。現實情況是，承租者不會承認草場使用權的再變更，因為他們手里拿著正規合法流轉合同。而出租者更不會輕易退回多占草場和已收租金。此外，部分牧民雖然沒有流轉自己的草場，但已經營了多年，對多占部分草場也不會輕易退回。他們甚至認為，這是歷史遺留問題，是政府的責任，與自己無關。各方面巨大的阻力對基層政府的確權工作帶來極大難度，加上迫于上級部門的壓力，有些基層政府無奈采取“紙面”確權的辦法。具體做法是，首先按照草場確權規定進行規劃、部署具體確權工作，然后對沒有權屬糾紛的草場進行優先確權，最后逐步對界線、權屬不清的草場進行確權。類似“拖延”戰術雖然暫時完成了部分確權任務，緩解了民間草場糾紛的進一步升級，但最難解決的民間深層次矛盾卻被巧妙地“隱藏”了起來。問題沒有得到徹底解決，在不久的將來，這個現象很可能成為影響牧區和諧與穩定的不確定因素。

2 化解牧區草場糾紛的對策建議

化解基層社會矛盾糾紛是基層治理的重要內容之一。“楓橋經驗”的核心內容就是讓農民組織起來自己解決自己的問題，從而做到矛盾糾紛的就地化解。牧區廣泛存在的草場糾紛也是如此，牧區基層政府和相關部門應時刻關注民間草場紛爭，努力做到從源頭上排查，同時加強基層法制化建設，必須做到依法、公平、公正處理和化解民間草場糾紛。

2.1 基層組織和民間力量需要發揮更大作用

基層是鏈接國家和群眾的橋梁，是行政末梢和服務前哨，也是國家治理的“最后一公里”。牧區基層黨員干部常年生活在牧區一線，與轄區牧民關系密切，一般會最先發現矛盾糾紛和沖突苗頭，這對于民間糾紛的發現、控制和解決中作用是巨大的。一方面，嘎查黨員干部對轄區牧民知根知底，而且與牧民有最為直接的關聯，在多數牧民心中他們就是“自己人”，因為具備信任的紐帶，他們對牧民的勸說往往最有說服力。另一方面，基層組織以及嘎查干部對矛盾糾紛的實際情況包括各種微妙細節都了如指掌［9］，對沖突雙方進行勸說和阻止時往往能找到問題的根源和關鍵點來平息或緩解矛盾。正因為如此，當前牧區絕大多數矛盾糾紛（尤其是草場糾紛）主要是依靠基層力量得以發現和解決的。但是，當矛盾糾紛很難控制而不斷升級時，基層組織也會出現有些力不從心的情況，這就需要基層政府和黨組織盡快構建化解矛盾糾紛的有效機制。另外，充分發揮民間組織作用是化解基層矛盾糾紛的有效方式之一。牧區民間調解組織一般由嘎查村里有較高威望的老人、老干部、知識分子和鄉賢精英等組成，他們在牧民心中有著較高的威望和信任，一般情況下他們出面基本都能化解鄰里之間的小矛盾和小糾紛。有些牧區在實踐中很好地印證了民間力量化解矛盾的能力。比如草場糾紛頻發的青海省黃南州，從20世紀90年代起至2014年轉型期間，為阻止由草場糾紛引發的嚴重沖突，該州組織了具有成效的“三道防線”，其中由村里有威望的老人、村黨支部及村委會組成的第一道防線，被認為是在防止沖突升級的最重要、最有效的防線［10］。實際上，在多數牧區，越界放牧或偷牧夜牧等現象總是難以避免并時常發生，而大規模的草場糾紛或邊界沖突都是從這些小矛盾演化而來的。當矛盾還處于萌芽狀態時，民間調解組織若盡早開始發現和調解，大的沖突就完全可以避免。因此，牧區草場糾紛、民間矛盾的化解需要基層組織和民間力量相互協作，加快創新新時代牧區“楓橋經驗”，健全多元化矛盾糾紛化解機制，加強前端化解和從源頭上解決問題，努力做到矛盾不出村、事態不升級。

2.2 加快牧區法制化建設

法治社會是“按照法律規范協調社會關系、化解社會糾紛、處理社會矛盾和決定社會公共事務的一種良性有序的社會狀態”［11］。近年來，在各級政府法制教育的不斷熏陶下，基層群眾的法律意識也逐漸提高，對法律的認知也比以往更加清晰。法律是守護社會公平正義和解決矛盾糾紛的最后一道防線。調查發現，當前牧區矛盾糾紛的解決變得更加理性，這說明牧民的法律意識正在顯著提升。但同時也一定程度存在基層法制教育不健全、普法宣傳和法律援助不足等問題。牧區法治社會的建設應注重以下幾個方面。首先，加強法制教育。普法教育和法制教育培訓不足是牧區法制化建設中的最大短板。基層治理和化解矛盾糾紛需要營造良好的法治環境，法治能夠對群眾起到約束作用，也可以讓牧民利用法律武器維護自身的合法權益。因此，夯實牧區基層法制化建設，構建多元化解矛盾糾紛機制，加強牧區基層法治人才隊伍建設顯得格外重要且緊迫。牧區普法運動鼓勵人們從法律角度思考問題，法律的普及也加速了各種法律在社會中的傳播［12］。在方式方法上，應不斷加強法律宣講活動，而且必須采取通俗易懂的、靠近本土知識的法律宣講對邊遠牧區普法工作可能會更有效。此外，對牧民關心的核心問題（如草場糾紛等）有針對性地宣講法律往往收效會更好，比如給糾紛雙方細致分析、講解某地草場糾紛典型案例的化解經驗和啟示等；其次，加強牧區法律援助力度。當前，牧區的草場糾紛雖然可以通過法律途徑解決問題，但由于法律訴訟是以“誰主張誰舉證”的原則為前提，牧民總是被“文化低、取證難、費用高”等問題所困擾。復雜的訴訟程序、相對高額的成本和舉證難、起訴難、勝訴更難等現實問題導致很多牧民不愿意選擇通過法律途徑解決矛盾糾紛。對此，加強對牧民的法律援助非常有必要，尤其偏遠牧區更是如此。另外，應建立鄉村法律顧問制度，對有需求的牧民提供相關的法律援助和服務，這對促進牧民相信法律、尊重法律、敬畏法律等方面起到至關重要的推動作用。

2.3 創建靈活、多元的矛盾化解機制

針對牧區普遍存在的草場糾紛，應該加快構建靈活、多元的矛盾化解機制。實際上，在同一個嘎查、村牧戶之間的草場糾紛相對好解決，畢竟在嘎查村范圍和權限內可以采取多種方式（如等量互換、長退短補等）進行調處或化解。近年來，內蒙古有些牧區努力探索多種方式方法解決民間草場糾紛。以巴彥淖爾市烏拉特后旗為例，為了化解歷年積壓的矛盾，該旗探索出多種創新性措施化解糾紛。比如嘎查集體機動草場進行“聯戶承包”，但“確權不確地”；對外來流轉經營戶發放“其他經營權證”實現草原“三權分離”；以“長退短補”的方式實現“證、賬、地”相符；以“等量互換”的形式解決牧戶已建基礎設施（水井、房屋等）越界問題等多項工作方法。上述案例表明，草場矛盾糾紛的解決需要靈活、多元的化解機制，同時加強樹立法治權威，培養牧民群眾的法治意識，堅決依法依規公正辦事，才能徹底化解草場糾紛。

3 結語

草場是牧區人民賴以生存的基礎資料和物質保障。在牧區，草場糾紛不斷且頻繁發生，已成為較為突出的社會問題，甚至在一定程度上影響著牧區社會安定和正常生活秩序。草場糾紛的本質是草原權屬的矛盾，也即產權糾紛。《中華人民共和國草原法》第十六條規定“草原所有權、使用權的爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由有關人民政府處理”。該條文規定政府出面調解成為化解草場矛盾糾紛的前置程序。牧區民眾素來有遇到問題首先“找政府”解決的習慣，對普通牧民而言，政府可能是他們唯一可以信任和信賴的權威部門。但是，倘若政府不能及時公平公正解決問題，矛盾糾紛可能會不斷升級，民眾也會采取不理智的舉措，比如抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心態進一步激化雙方矛盾，甚至有可能升級成為群體事件或引發極端案件。實際上，政府部門的態度、公職人員的能力和素養、司法機關的公平與公正、基層干部的先知先覺能力和調解矛盾方式等關鍵要素對化解牧區民間草場糾紛起到決定性作用。當前，草場糾紛的解決機制主要分為訴訟和非訴兩種，其中非訴占多數。因此，除了完善基層部門訴訟機制，加強法院、檢察院等機關司法能動性外，應格外重視非訴解決機制在草場糾紛案件中的主導地位［13］。

另外，加快構建和完善“三治融合”（自治、法治、德治）的牧區基層治理體系，尤其要強化牧區基層的法制和德治。比如，道德觀和“習慣法”自古以來在牧區社會有著深厚的底蘊和較高的影響力，比如生態禁忌、以和為貴、倫理道德、禮儀禮節和家庭觀等諸多方面牧區民眾普遍受傳統道德觀和“習慣法”的強有力約束。《民法典》第十條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣的內容。”這已經明確提出了民間矛盾可以適用“習慣法”的規定。因此，用成文法和習慣法相結合的方式解決牧區草場糾紛不僅有利于構建多元化糾紛解決機制，而且對矛盾糾紛的人性化解決具有重要的現實意義。

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