農房盤活視角下宅基地利用合法化新解

2024-07-22 00:00:00李宏茂溫超侯艷芳蔡鋒

安徽農業科學 2024年13期

摘要農房盤活有其政策背景，既有政策激勵也有政策限制。將適度放活農房使用權的政策意蘊分解后，厘清“適度”之界限與“放活”之方式，結合試點地區“盤活”之形式，得出以轉移所有權為錨而分為未轉移農房所有權與轉移農房所有權并加以闡述。考量現有政策分析得出，宅基地使用權并非無期限，且宅基地使用權依附于房權，房權可以吸收地權。為適度放活農房之使用權以及增加農民財產性收入，提出建構宅基地有權使用制度，輔之以農房使用壽命為期限的盤活制度，但原農房所有權人（宅基地使用權人）之權利會因是否轉移農房所有權而有所不同。未轉移農房所有權的農民，在農房滅失后，可基于成員資格重新申請宅基地使用權，形成了物盡其用和權利保障的良性循環，反之則不然。從而引申出農房盤活的構想，包括農房盤活中的主體確定、盤活形式的擴張與限制、盤活的期限設置、盤活的底線堅守與盤活的登記與備案。

關鍵詞農房盤活；依附；宅基地有權使用；轉移農房所有權

中圖分類號 F301.3 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0258-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.062

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

New Interpretation of Legalization of Homestead Utilization from the Perspective of Rural Housing Revitalization

LI Hong-mao，WEN Chao，HOU Yan-fang et al

（Jiangxi Hakka Law Firm， Ganzhou， Jiangxi 341000）

Abstract Rural housing revitalization has its policy background， both policy incentives and policy constraints.After decomposing the policy implication of moderately relaxing the use right of rural housing， the boundary of “moderately” and the way of “relaxing” are clarified.Combined with the form of “revitalizing” in the pilot area， it is concluded that the boundary is divided into non-transferring ownership of rural housing and transfering ownership of rural housing with the transfer ownership as the anchor and explained.Considering the existing policy analysis， the use right of homestead is not indefinite， and the use right of homestead is attached to the housing right， which can absorb the land right.In order to moderately liberalize the use right of rural housing and increase farmers’ property income， it is proposed to construct the system of homestead right to use， supplemented by the revitalization system with the service life of rural housing as the deadline.However， the rights of the original owner of rural housing （the owner of the homestead right to use） will be different due to whether the ownership of rural housing is transferred.Farmers who do not transfer the ownership of rural housing， after the loss of rural housing， can re-apply for the right to use the homestead based on membership， forming a virtuous circle of material use and rights protection， otherwise.The proposition of rural housing revitalization includes the determination of the main body in rural housing revitalization， the expansion and limitation of the revitalization form， the time limit of revitalization， the persistence of the bottom line of revitalization and the registration and filing of revitalization.

Key words Rural housing revitalization;Attachment;The use right of homestead;Transfer of ownership of rural housing

基金項目 2022年度江西省研究生創新專項（YC2022-S644）。

作者簡介李宏茂（1998—），男，江西吉安人，碩士，從事民商法研究。

收稿日期 2023-07-27

近幾年，眾多政策都明確提出“鼓勵村集體及其成員盤活閑置農房”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革的決定》提出“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，……建立農村產權流轉交易市場”。2018 年中央一號文件的出臺，標志著“三權分置”政策從國家政策層面正式提出。針對宅基地制度改革，提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”，“適度放活宅基地和農民房屋使用權”。2019年中央一號文件“指出”穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容”，強調對宅基地制度改革應當積極試點，為改革之設計提供寶貴的實踐經驗。2020年的《深化農村宅基地制度改革試點方案》同時寫明“適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法”，意在拓展各種盤活農房之渠道，鼓勵進行多樣化的實踐試點［1］。采取出租、合作、合資等方式引入發展要素，激活利用閑置農房和當地資源，或將成為增加農民財產性和鄉村振興的重要載體。由此觀之，理解“適度放活”的政策意蘊是對其路徑實現進行闡釋的前提和基礎。

從政策文件上看，農村宅基地改革的目的是盤活利用閑置宅基地和農房，促進閑置宅基地和農房資源的再利用，增加農民的財產性收入，推動鄉村第二、三產業發展，實現鄉村振興，同時又不影響農民的居住保障［2］。適度放活宅基地目的在于“促進閑置宅基地和農房資源的再利用，增加農民的財產性收入”，“適度放活”是其實現手段或表達方式。在鄉村振興背景下，上述政策確認了農民對農房的財產所有權，并提出適度放活農房使用權。而針對空心村、空心戶等農房閑置現象，提出盤活農房，增加農民財產性收入，這為農房盤活利用提供了具體支撐。基于身份和地域性而享有的宅基地使用權，借由房地天然依附性作為聯結，“過緊”地捆綁了其上的農房資產，放寬宅基地作為福利與保障屬性的居住功能載體的利用方式，使得農房不僅僅拘囿于農戶居住這一單一利用方式，以便農房資產的經濟價值得到多樣化實現［1］，“農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅”。農房盤活，意即采取措施，使得農房資產有效運作，從而產生效益。基于此，如何盤活農房以促進資源的優化配置，同時保障農戶資格權及農民合法權益不受侵害，成為亟待解決的問題。

1 適度放活農房使用權的政策意蘊分解

“適度放活”的目的在于“盤活閑置宅基地和農房資源，以增加農民財產性收入”，“適度放活”是其實現手段或表達方式。因此，對于宅基地制度改革的政策意圖進行解讀，其核心必然要落到對“適度放活”這一語詞的理解上，從而達到“盤活”之目的。

1.1 “適度”之界限所謂“適度”，即強調的是界限要求，既不能低于底線，也不能突破上限。低于底線是指宅基地制度改革不是維持現狀保持不變，而是必須因應實踐需求，需要進行適于實踐的恰當變革。突破上限是指宅基地制度改革之意旨并不是宅基地使用權對外流轉和農房流轉的全面放開，徹底實現對外流轉的全面解禁，如此變革的步子邁得太大，暫且擱置具體會給農村社會和實踐帶來何種沖擊，其本身就是完全僭越現有法律規定，已然“過度”［1］。

何為“適度”，其前提必然是堅持宅基地所有權由農村集體享有，這一前提的破壞必然瓦解業已形成的宅基地制度本身。適度之要求，仍需堅持“一戶一宅”“面積限定”，堅持宅基地的福利保障性質，集體經濟組織成員憑借其身份可以無償分配取得并且無償使用宅基地。適度之著力點，在于通過適度擴展宅基地的用途，從而適度放寬宅基地居住用途對農房利用方式的限制［1］。適度之表現，是使具有福利保障性質而不得用以獲利的宅基地使用權與具有財產性質且可以利用其獲利的房屋進行適度解綁，讓農房作為一種生產要素投入市場流通中，使不具備集體經濟組織成員身份的外部社會主體可作為農民房屋的權利人利用農房開展小規模、無污染、不擾民的生產經營活動，從而為鄉村旅游、養老、文化教育等新產業新業態發展提供用房空間，激發農村第二、三產業發展活力，推動鄉村振興。

1.2 “放活”之方式所謂“放活”，顧名思義，包含有兩個方面，即“放”與“活”，“放”是前因，“活”為結果，欲實現“盤活”之目的，必先落實“放開”之要求。第一是“放”，與“緊”相對，當下狀態即為“緊”，改革方向即為著手“放”。基于身份和地域性而享有的宅基地使用權，借由房地天然依附性作為聯結，“過緊”地捆綁了其上的農房資產，放寬宅基地作為福利與保障屬性的居住功能載體的利用方式，使得農房不僅僅拘囿于農戶居住需要這一單一利用方式，以便農房資產的經濟價值得到多樣化實現［1］，“農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅”。第二是“活”，所謂“活”主要是指“盤活”，與“放”的區別在于“放”置重于解禁放寬，而“活”關鍵在于豐富靈活農房的開發利用方式，“鼓勵農村閑置宅基地對外流轉開辦農家樂、精品民宿的辦法，引導已經在城鎮落戶的子女繼承農村宅基地使用權開展旅游經營，鼓勵更多人才從城鎮回流農村發展鄉村旅游”［4］，破除宅基地單一居住功能對農房的禁錮，為農民擴寬財產性收入渠道，創造長期穩定的收益提供制度安排。

何為“放活”，在宅基地制度改革的背景下，“放活宅基地”就是要在保證宅基地的集體所有權和保障農民滿足基本居住的前提下，尋找增加財產性收入與居住保障之間的平衡點，創設出可以進入市場流轉的具體路徑，化解農房閑置浪費與外部主體對農房利用需求之間的實踐困局，激發農房的財產屬性使其作為一種生產要素投入市場，以促進對農房資源的盤活利用和實現農民增收［1］。

1.3 “盤活”之形式正如表1所述，在試點地區的盤活實踐中，歸納為買賣、租賃、入股、抵押和自營這5種模式。以是否轉移所有權為錨進行分析：農房買賣中，農房所有權已經轉移；農房租賃中，僅轉移了農房使用權；以農房作價入股中，農房所有權并未發生轉移；農房抵押中，在抵押權實現之前，農房所有權并未發生轉移，但是在抵押權實現以后，暫且擱置農房抵押如何實現的爭議，僅農房所有權勢必發生轉移；在農房自營中，農房所有權并未發生變動。綜合上述分析，得出現有盤活形式在以轉移所有權為錨進行分析后，可以是否轉移農房所有權進行分類探討。

2 法律供給：以宅基地有權使用為中心

要解決農村集體經濟組織以外主體在受讓農房后對宅基地使用權的合法化問題，必須回落到我國現行的法律實際，一味忽視現實際況，從學者自我前見性的假設前提（宅基地使用權“依法可以”對外流轉）進行路徑及其后期的制度構造研究無異于架設“空中樓閣”。無論是“法定租賃權”“次級用益物權”和“地上權”，還是轉化為“集體經營性建設用地使用權”，歸根結底都是用于詮釋宅基地使用人的權利樣態并使之合法化的設想。有學者認為，產權是獲取收益的基礎，且產權是可分解的權利束，這決定了權利主體對分解后產權進行交易而形成利益關系的可能，產權只有在交易中才能增加財產價值［5］。鑒于此，為盤活農房使用權，筆者提出，農房一旦流轉使用權，農房受讓人就享有了對宅基地的“有權使用”（“有權使用”并不同于宅基地使用權，宅基地使用權人仍為農戶，有權使用是一種狀態，同為民事利益，如同占有，也應受法律保護），建構宅基地有權使用制度，輔之以農房使用壽命為期限的盤活制度。通過民事利益輔助民事權利，促進交易的形成和資源的盤活。只有以有權使用為中心，才能促進權利和資源的雙配置，進而實現農房盤活的政策目標。

“盤活”之意義，至少包括3個方面：一是培育放活主體，鼓勵集體經濟組織對本集體內閑置農房進行統一盤活利用，引導返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業項目，支持外部主體有序參與盤活利用工作，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。二是創新放活機制，例如推動金融信貸產品和服務創新，為農村閑置農房盤活利用提供支持。三是規范放活行為，確保盤活利用的閑置農房依法取得、權屬清晰，不得違法違規買賣或變相買賣宅基地。

2.1 宅基地使用權無期限的質疑

2.1.1 宅基地使用權緣起。我國宅基地所有權歸屬于農民集體，農民可基于成員身份申請宅基地使用權，而其最初是由農民集體賦予成員的一種最低生存保障，兼具保障性和福利性。有學者認為其帶有無償無期限使用的社會主義色彩［6］，宅基地制度帶有長期持有性［7］，甚至無期限的占有使用展現了“所有權”的表象。8然而，根據我國法律，土地利用必須遵守土地用途管制，得出宅基地的用途只能是用于建造住宅及其附屬設施。基于此，而房屋有其使用壽命，即房在權在，房毀權滅。換言之，宅基地使用權是為建造住宅性房屋而給予農民的最低生存保障，如果主觀目的并非建造房屋又或是房屋客觀上不復存在，則無法獲得宅基地使用權或者宅基地使用權即告消滅。具言之，在實踐中，既存在農房因年久失修而產生的倒塌等問題，致使農房所有人翻建、重建等，也存在基于公共利益而為的征地拆遷行為（《民法典》第243條：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋及其他不動產。……征收組織、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件），致使房屋被征收，而上述產生的共同結果就是，宅基地使用權伴隨著房屋的消滅而消滅，成員需要重新申請宅基地使用權。由此得出宅基地使用權并非無期限的。

2.1.2 類似權利參照。在我國社會保障體系尚未實現農村全覆蓋的狀況下，宅基地使用權旨在處理居住問題，土地承包經營權旨在處理衣食來源問題，上述制度彰顯了鮮明的福利屬性，其二者并駕齊驅，為維護農業農村穩定發揮了重要作用［9］。而反觀《民法典》第332條，分別規定了耕地、草地和林地的承包期。同樣作為農村的保障性制度，而在期限安排上卻是迥異的，實屬罕見。此外，依據我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條，其分別規定了居住用地、工業用地等不同類型用地的土地使用權最高出讓年限。同樣作為土地使用權，宅基地使用權年限卻未見規定。

由上述分析得出，宅基地使用權并非無期限的，且土地承包經營權與建設用地使用權均有年限限制，因此宅基地使用權需要有特定的年限限制才比較合理，在保證制度多元化的同時兼顧同一性。他山之石可以攻玉，在權利構造（期限設置）上，若以土地經營權等類似權利為樣本，通過期限設置這一技術手段，能從根本上逾越宅基地使用權身份性過強所造成的過度捆綁進而阻礙農房盤活這一實踐鴻溝。在宅基地使用權之上認可宅基地的有權使用狀態，可以供外部主體獲得農房所有權之時同步對宅基地保有合法權源。

2.2 宅基地使用權依附性之擴張

2.2.1 宅基地使用權之依附性。首先，韓世遠［10］在提出“法定租賃權”構想時就指出了“農房與宅基地使用權存在依附性”。其次，依據農業農村部等下發的《關于規范農村宅基地審批管理的通知》指出，農戶申請宅基地使用權，需向組織提出宅基地和房屋建造的書面申請，可得出宅基地使用權與房屋之共生性。再者，依據《民法典》第364條之規定，得出房屋被征收后，需對失去宅基地的農民重新分配宅基地，由此得出“房權滅失則地權也滅失”。最后，依據“自然資源部的第3226號建議的答復”，得出宅基地使用權不能在房屋不存在時單獨被繼承，在繼承關系中，依附性愈加明顯。我國法律雖然將宅基地物權與房屋物權相互獨立，但在交易領域，二者仍是捆綁模式，即采“房地一體化”。結合上述分析，得出宅基地使用權與農房所有權之間“共生共滅”，且宅基地使用權無法單獨存在，其依附于農房所有權。

2.2.2 依附性之擴張——房權吸收地權。上文已得出宅基地使用權依附于農房所有權而存在，且對比現有“三權分置”與原有“二權分置”來看，得出身份屬性已被現有的宅基地使用權所剝離［11］，而存在于宅基地資格權的內容之中。基于此，農房受讓人一旦獲得農房所有權或者使用權，就能夠對宅基地使用權構成有權使用，此種有權使用的本權，是謂不包含身份屬性的宅基地使用權。換言之，農房一旦轉讓，受讓人享有的房權可以吸收地權，處于有權使用的事實狀態，但此種有權使用的期限，既需要受到轉讓約定的限制，又需要受到農房使用壽命的限制。

2.2.3 宅基地有權使用之構造。在該研究第一部分中已經闡明，現有盤活形式在以轉移所有權為錨進行分析后，可以是否轉移農房所有權進行分類探討。基于此，下文將其界分為“轉移農房所有權”與“未轉移農房所有權”加以探討，需要指出的是，無論是否轉移農房所有權，農房受讓人就享有了對宅基地的“有權使用”，建構宅基地有權使用制度，輔之以農房使用壽命為期限的盤活制度。僅在不同情形下，原農房所有權人（宅基地使用權人）的權利會有所不同。

（1）轉移農房所有權。在允許農房買賣及抵押的場景中，無論是基于買賣而辦理的過戶登記，還是由抵押權實現后發生的物權變動，農房所有權均以發生轉移。在此種盤活語境下，出賣農房之農民主體，大多由于生存居住的權利已經得到替代性保障而追求農房的資產性收入；抵押農房之農民主體，基于交易安全之保障與市場經濟秩序之維護而產生的抵押權BPdmdnE10h2kLox/d+WJR4u3SBGJEoQ9wA4QLbuz8kU=實現，從而引發的農房所有權轉移之結果也應為法律所認可。根據我國《土地管理法》規定，農村村民出賣農房的，再次申請宅基地的，不予批準。基于此，在農房所有權發生移轉情形下的盤活中，農房使用壽命到期或者滅失后，原農房所有權人（宅基地使用權人）喪失申請宅基地使用權之資格。

（2）未轉移農房所有權。在農房自營、入股和出租等未轉移農房所有權的場景中，至多只是農房受讓人享有了對農房的使用權，而這都可以涵蓋在原農房所有權人基于本權的占有、使用、收益和處分之中。但農房一旦滅失，受讓人的權利將不復存在，享有宅基地資格權的成員，又可以基于成員資格重新申請宅基地使用權，形成了物盡其用和權利保障的良性循環。

3 農房盤活的構想

3.1 農房盤活中的主體確定結合農村實際，筆者認為，農房盤活應以集體盤活為主，農戶自主盤活為輔。但農戶自主盤活發揮的“點”效果屬實有限，因此該研究主張以農村集體經濟組織推動農房規模化、集約化盤活，發揮“面”效應。農村集體經濟組織已被我國《民法典》確定為特別法人，履行經濟發展職能，而盤活農房、增加農民財產性收入是農村經濟發展的應有之意，農村集體經濟組織也是農房盤活、農民利益保障的第一道防線。

從效率價值出發，由受讓人分別與農戶簽訂農房盤活協議顯然不具備妥適性，理由在于會變相增加受讓人交易成本。因此，由農村集體經濟組織作為盤活主體更為適宜。桂華等［12］認為，宅基地（包括農房）管理是集合了政治體制、基層自治與法律規范的一套綜合性制度體系。而集體所有權的行使主體，理論上包括“集體經濟組織”等4類。農村集體經濟組織是農村集體資產經營管理的主體，由其作為農房盤活主體具有形式正當性。此外，農村集體經濟組織產生于20世紀中葉的農業合作化運動，其發展歷程不言而喻，鄉村振興背景下也賦予了農村集體經濟組織特殊的使命，由其作為農房盤活主體，引導農民放活農房使用權，此舉在兼顧效率原則的同時，也能促進農房盤活利用規模化，還能對農戶起到一定保護作用，降低農房盤活風險，減輕農戶負擔。因此由其作為農房盤活主體具有實體正當性。當然，也不排除部分地區實質上無農村集體經濟組織的可能，此種情形下，考慮由村委會或其他自治性組織負責農房盤活事項。

基于該特別法人的設立具有對外和對內的雙重目的，即對外彰顯受限制的營利性，對內涵蓋公益性，因此農村集體經濟組織（以下簡稱“組織”）應負有以下職能。

（1）審查職能。首先由組織審查出讓人（農戶）資格，包括其農房的占地面積、樓層數等數據及外觀現狀，是否對農房有權處分等。對農房基本情況的審查（或核實）旨在完善農房基本信息，方便受讓人了解農房狀況從而決定是否簽訂協議；對受讓人是否有權處分的審查（或核實）旨在防止因無權處分而產生的糾紛及后續的利益分配問題。同時需要核實農房流轉使用權后，該農戶的居住權利保障問題，即是否有替代性措施解決居住問題，防止農戶只為眼前經濟利益而產生“發熱”想法，防止因經濟利益未達到農戶的心理預期而感覺得不償失再申請解除協議等，將此類問題扼殺在源頭。

其次，由組織審查受讓人資格，包括其受讓能力（如行為能力、經濟狀況）及經營規劃等的審查。受讓能力的審查，一方面是為核實受讓主體符合合同簽訂的主體要件，另一方面是為確保農房盤活及農戶利益分配等目的的實現。此外，申請受讓農房，受讓人應制定相應的經營利用規劃，并進行可行性和效益性分析，由組織對其規劃事項進行審查，根據其對農村社會的經濟、文化和環境等方面的影響決定是否允許其受讓，以維護生態友好、環境友好與睦鄰友好為原則，如其用途不得影響周邊農戶的生產生活［13］。在受讓人受讓后，未按照規劃進行甚至與原規劃背道而馳的，組織有權解除協議并請求其承擔相應責任；在受讓人行使農房使用權的過程中，因確有需要而超出規劃內容進行盤活利用的，應征得組織同意并達成書面補充協議。

（2）委托評估職能。一般而言，合同的達成以意思自治為主，只要雙方對標的價格的意思表示達成一致即可。但由于農房現狀、區位條件和交通環境等方面的不同，農戶對農房價格的心理預期必然有所不同，而此時需要委托評估機構對農房價格進行評定估算。由組織負責委托評估機構，相較于各農戶單個委托更具效率性，也能減少評估機構的成本。

3.2 農房盤活形式的擴張與限制

3.2.1 擴張——私權的回歸。拉倫茨認為：“立法者于公法對土地的建筑性或者其營業用途之限制，從某種意義而言僅為拾遺補闕，此種限制并未影響所有權制度之核心，即所有物屬于所有權人的排他的意志領域和支配范圍”，而農房使用權雖不同于宅基地所有權，但在所有權主體虛位以及“地隨房走”的規則下，農房使用權也具備了排他性和支配性，農房使用權的放活也不會影響到農民集體的宅基地所有權人地位［14］。既然允許農房盤活，那么基于物盡其用和效益最大化的視角，也應當允許農房利用形式的多元化。除試點地區和閑置的農房外，其他農房仍僅發揮居住功能和倉儲功能等原始功能，農房使用權行使方式單一，收益性和經濟性不強。為充分發揮農房財產性價值，由于上文已經提出了“地隨房走”規則下受讓人對宅基地的有權使用，受讓人對宅基地使用權的權利樣態于法有據，其對農房的利用形式也應允許多元化，賦予受讓人利用自主權，而不能始終基于 “家長主義”而束縛了權利人的選擇。從性質上看，農房的利用方式可以分為經營用途和非經營用途，如經營農家樂、打造鄉村民宿和創建家庭作坊等，也可將農房以出租、轉讓等形式獲得價款。從經營業態來看，既可用于發展創意辦公、電子商務等單一新產業，也可用于發展集農產品冷鏈、初加工和倉儲一體等的融合項目。允許農房利用方式的多元化，是對現有法律法規和政策的突破，需要對權利內容和實現方式進行周全考慮，從而穩步推進直至深入發展。

3.2.2 限制——公益的尊重。農房使用權從財產角度看是私權，但從資源角度而言，其具有公益屬性。權利人基于農房經濟效益的發揮往往會漠視社會公共利益，這就需要對權利人的有權使用加以限制。首先，前文已指出，在已有政策鼓勵農房盤活的同時，也存在一些政策限制，如防止大拆大建、違規開發利用等，且嚴格禁止利用農房作為別墅大院和私人會館等。其次，農房的使用和取得以村集體為單位進行整體規劃，權利人的利用不僅要符合規劃要求，還需符合農村房地用途管制的總體要求。再次，結合環境影響評價制度的內容，權利人的利用形式對周圍環境、農民生活和農村整體結構等的影響都需要納入評價范圍，從而進行限制。

3.3 農房盤活的期限設置宅基地是具有國家福利性的制度安排，一般為無償取得，且由于房地間的天然依附關系，房的占據導致地的無法再利用。此外，由于放活農房使用權后，權利主體和行權方式的多元化，特別是農房商業用途和營利因素的拓展，間接導致了宅基地福利性過渡到農房財產性。為保障農戶資格權，防止變相侵占宅基地，應當對農房的盤活設置合理期限。

首先，前文已經提到建立以農房使用壽命為期限的盤活制度，即農房使用權的放活期間限定為農房通常耐用年限，且不得以任何方式增強農房質量而延長其使用壽命。待農房使用壽命屆滿，即農房已不復存在，在未轉移農房所有權的場景中，宅基地使用權可基于農戶申請而又回到農戶手中，形成完整的權利配置鏈條，該制度設計并未挑戰現有農村房地制度，而集體土地流失與農戶喪失宅基地資格權等問題也就無從談起。其次，有權使用期間的限制應限定在盤活階段，即將農房使用權流轉至受讓人，則需考慮是否轉移農房所有權分別設置期限限制。未轉移農房所有權實為建立租賃關系，應遵循我國《民法典》合同編中“租賃期限不得超過20年”的規定，在簽訂協議中予以載明。轉移農房所有權中，考慮到代際資源供給關系，可設置為“原則上不超過25年”，與農村中一代人從出生到分家立戶的時間基本吻合。使用期限的設置長短對農房價值也有一定影響，物權性流轉雖要求期限的長期性以確保物權的穩定性為宜，但代際公平的保障也是必需的考量因素。未轉移農房所有權和轉移農房所有權的盤活分別設置期限限制，前者凸顯靈活性，后者兼顧穩定性和代際公平，由當事人依據自身實際自主選擇。

3.4 農房盤活的底線堅守在農房盤活中，需要堅持底線思維，守住農民自愿盤活和農民利益保障這兩條底線。首先，農民意愿是農房盤活應堅持的首要原則，因地形、區位因素等的差異性，農民的真實意愿和利益需求也不盡相同，農房盤活應充分尊重農民的意思自治。農房盤活是農民通過流轉農房使用權，包括對占有、使用農房等權利的放棄，在本質上應是農民為增加財產性收入而自愿選擇的結果，不應受到他人的不當干涉。其次，農房盤活應當兼顧農民的利益保障，不能讓農房盤活成為任何組織或個人變相侵吞農民財產、損害農民利益的手段。如紹興市在堅持“戶有所居”和尊重農民真實意愿的基礎上，杜絕“一刀切”地強行推進農房盤活，以農民利益為工作的出發點和著力點，穩步發展集體經濟，推動農民增收［15］。

3.5 農房盤活的登記與備案就農村現狀而言，考慮到農村社會為熟人社會，以及公示所需的巨大成本，所以公示的必要性并不明顯。在農房盤活中，如果受讓人為組織內部成員，大部分事項依據權利行使表象即可推定出權利人。但是受讓人并不一定是組織內部成員，不具備熟人社會無需公示的基礎，所以為定紛止爭需要進行一定的公示。基于農房使用權的流轉而權利主體發生變動后，依據變動性質的不同需要辦理不同的手續。具言之，我國的不動產登記體系已經十分健全，也完成了全國聯網，基于比例原則的考量，農房盤活的登記與備案應當依附于不動產權屬登記，即在未轉移農房所有權盤活中，需要辦理備案手續，以加強農房盤活的管理；在轉移農房所有權盤活中，需經登記才發生物權變動效力。

4 結語

農房的閑置和低效利用的現狀亟待改善，農民對發揮農房財產性權利的強烈期盼亟待回應，鄉村振興的實現也亟待盤活農村沉睡資源。為發揮農房的財產屬性，增加農民財產性收入，筆者提出建構宅基地有權使用制度，輔之以農房使用壽命為期限的盤活制度，以放活農房使用權，為鄉村振興和城鄉融合提供制度保障。“宅基地有權使用”制度并未挑戰現有農村房地制度，具有法律上的可行性。首先，就制度目的而言，其旨在盤活農房，增加農民財產性收入；其次，就制度后果而言，其并未突破宅基地使用權的身份限制，且使用期限屆滿后，宅基地使用權仍可回歸到農戶或者集體手中，從而實現保障性與財產性的“雙贏”。

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