中國共產黨農村土地政策一百年：理論、歷程與經驗

【摘" "要】 馬克思主義經典理論家關于農村土地政策的基本理論，是中國共產黨開展革命、建設和改革的行動指南。一百年來，中國共產黨始終高度重視農村土地問題，緊緊圍繞“土地歸誰所有”的土地所有權和“土地如何經營”的土地經營權，探索和制定出了符合中國國情和時代特征的農村土地政策。新民主主義革命時期“農民所有、家庭經營”的農村土地政策，贏得農民，取得國家政權；社會主義革命和建設時期“集體所有、集體經營”的農村土地政策，聯合農民，推進工業化；改革開放和社會主義現代化建設新時期“集體所有、家庭經營”的農村土地政策，激勵農民，支持經濟發展；中國特色社會主義新時代“集體所有、家庭承包、多元經營”的農村土地政策，富裕農民，實現農業現代化。中國共產黨在百年農村土地政策實踐中積累了許多來之不易的成功經驗：農村土地政策必須符合中國國情，農村土地政策必須有利于解放和發展生產力，農村土地政策必須服務特定階段的歷史任務，農村土地政策必須滿足農民普遍利益訴求，農村土地政策必須抓住所有制這個核心問題。

【關鍵詞】 中國共產黨；農村土地政策；基本理論；百年歷程；主要經驗

中圖分類號：F321.1" " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-8004（2024）04-0015-12

習近平總書記指出：“我們要堅持用大歷史觀來看待農業、農村、農民問題，只有深刻理解了‘三農’問題，才能更好理解我們這個黨、這個國家、這個民族。”［1］新時代深化農村改革的“主線仍然是處理好農民和土地的關系”［2］258。一百年來，中國共產黨始終高度重視農村土地問題，在不同歷史階段，緊緊圍繞“土地歸誰所有”的土地所有權和“土地如何經營”的土地經營權，探索和制定出符合中國國情和時代特征的農村土地政策，為實現中華民族“兩個歷史任務”做出了重要的政策創新和制度貢獻。“我們要用歷史映照現實、遠觀未來，從中國共產黨的百年奮斗中看清楚過去我們為什么能夠成功、弄明白未來我們怎樣才能繼續成功。”［3］因此，系統梳理、深入研究中國共產黨百年農村土地政策的歷史演變和經驗教訓，對推進鄉村振興戰略、實現“三農”現代化具有重要的現實意義。

學界對中國共產黨農村土地政策演進問題進行了大量研究。孔永松［4］、郭德宏［5］、胡穗［6］、杜潤生［7］、張樂天［8］、黃花［9］、曲豐霞［10］、鄭品芳［11］、顏杰峰［12］等對中國共產黨不同歷史階段的農村土地政策的歷史背景、演變歷程、主要特點、成功經驗和失敗教訓等進行了較為全面的梳理和深入的討論。其中，對新民主主義革命和社會主義革命時期農村土地政策的研究成果最豐碩、最全面、最透徹。目前，學術界對中國共產黨農村土地政策的基本理論研究還不足，尤其是馬克思主義經典理論家關于土地/農民問題的基本理論研究成果還不多；對中國共產黨農村土地政策的階段化、片段化研究較多，貫通性研究中國共產黨百年農村土地政策演進的基本脈絡、基本經驗的研究成果較少。因此，本文擬從基本理論、演變歷程和主要經驗三個維度，對中國共產黨農村土地政策進行全面、系統的梳理和探討。

一、馬克思主義經典理論家關于農村土地政策的基本理論

馬克思主義經典理論家經常診斷、深度思考農民土地問題及農村土地政策在無產階級革命和社會主義建設中的理論假設和具體實踐問題，從而為中國共產黨的革命行動和建設實踐提供正確的思想指導和有效的實踐路徑。當然，作為馬列主義思想武裝的無產階級政黨，中國共產黨在繼承馬克思主義經典理論家土地理論的基礎上，在不同歷史階段，緊密結合中國國情和具體問題，不斷豐富和發展馬克思主義農村土地政策理論。

（一）土地革命理論

馬克思主義經典理論家關于建立穩固的工農聯盟、推翻封建土地剝削制度的土地革命理論，是中國共產黨開展民主革命的行動指南。馬克思主義經典理論家指出，在資本主義大工業尚未完成而農民占據主導的國度中，無產階級取得民主勝利的關鍵在于能否解決土地問題、贏得農民的支持和建立穩固的工農聯盟。在馬克思主義經典理論家看來，各個農民國度的工人階級政黨只有制定順應民意、切實可行的土地革命綱領，喚醒廣大農民的革命自覺，最大程度爭取大多數農民的革命支持，才能取得民主革命的成功。

馬克思提出了工農聯盟的思想：如果農民國度中的無產階級革命不能獲得農民的支持而形成一種“合唱”，那么無產階級的“獨唱”不可避免地要變成“孤鴻哀鳴”［13］573 。列寧明確提出了建立穩固的工農聯盟是取得革命勝利的必由之路。可以說，“列寧主義的最大功績之一便是在農人中找到一個無產階級的同盟”［14］358。 斯大林也強調無產階級政黨要重視“農民要土地”的夢想，強調工農階級的緊密聯合對取得民主革命勝利的重要性：“農民要奪取地主的土地。他們力求用這種手段去消滅農奴制度的殘余，誰不背棄農民，誰就應當努力在這個基礎上解決土地問題。”［15］

（二）土地國有化理論

馬克思主義經典理論家指出，無產階級領導的社會革命最終要建立生產資料（社會財富）全民所有的國家公有制度，實現社會主義（共產主義），因此在民主革命或社會主義革命中必須堅持土地國有化原則［16］。

馬克思指出，土地私有并非“天然權利”，土地私有制是造成勞動與人異化的根源，給人類帶來了災難性后果；必須采取土地國家壟斷、土地“聯合”占有的形式，才能打碎私有制、解放無產階級和人類社會［17］。馬克思、恩格斯指出了無產階級政黨的革命任務：“共產黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制。”［13］45 列寧也反復強調無產階級革命中土地國有化的基本原則，“土地國有”“土地農有”是民主革命時期贏得農民支持的有效策略，也是實現社會主義的基本步驟：“地主的土地必須交給人民，國家的全部土地必須屬于全體人民。土地應該由各地農民和雇農代表蘇維埃支配。”［18］

馬克思主義經典理論家的上述教導性論述以及蘇聯作為第一個社會主義國家在土地國有化方面的具體實踐，使得“土地公有”“土地國有”的土地政策，成了中國共產黨領導的革命運動和建設工作的基本理想和指導方向。

（三）土地合作化理論

在馬克思主義經典理論家看來，土地公有制存在國有制和集體（合作）制兩種形式，在農村采取“合作化”的土地集體所有制（城市實行土地國有化）消滅農民小塊土地私有制。

馬克思、恩格斯認為，為了解放農民、發展農業生產力，小農經濟不可避免地會走向滅亡，農業經營規模化、合作化、市場化和“大生產”取代“小生產”是社會發展的必然趨勢和要求。馬克思明確提出了“土地集體所有制”概念以及農業合作化的方針和道路。“在集體所有制下，所謂的人民意志消失了，而讓位給合作社的真正意志。”［19］恩格斯發表了社會主義農業改造的基本思想，強調小農滅亡的不可逆轉性和土地合作化是消滅小農生產的基本途徑：“我們的小農，同過了時的生產方式的任何殘余一樣，在不可挽回地走向滅亡。”“我們對于小農的任務，首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有，不是采用暴力，而是通過示范和為此提供社會幫助。”［20］列寧指出：工人階級在掌握了國家政權以及全部生產資料公有化以后，“要解決的任務的確就只剩下實現居民合作化了”［21］ 。

中國共產黨接受了馬克思主義關于農民國家在奪取政權后小農私有制迅速向集體所有制過渡的土地理論，并在新中國成立以后引導廣大農民開展農業生產合作化，實現了中國農業社會主義改造。

（四）土地產權理論

馬克思沒有明確提出“土地產權”概念，但他在《資本論》等著作中對土地“所有權”“財產權”等諸多精辟論述，構成了系統而完整的馬克思主義的土地產權理論，包括土地產權權能理論、土地產權分離理論、土地產權商品化和市場化理論，等等。

土地產權權能理論。馬克思所指的土地產權是指“由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、收益權、出租權、轉讓權、抵押權等權能組成的權利束”［22］。 土地所有權是土地產權權能的核心。馬克思指出：“土地所有權的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它當作排斥其他一切人的、只服自己私人意志的領域。”［23］695土地占有權是指經濟主體對土地財產的實際控制和掌握的權利。馬克思還說：“實際的占有，從一開始就不是發生在對這些條件的想象的關系中，而是發生在對這些條件的能動的、現實的關系中，也就是實際上把這些條件變為自己的主體活動的條件。”［24］土地使用權是指土地使用者對土地的實際利用的權利。馬克思明確地提出“土地的使用權”［23］714概念，但是并沒有更多相關論述，其內涵隱含在著作的字里行間。

土地產權分離理論。馬克思認為，土地所有權、土地占有權和土地使用權三種基本權利，既可以合一，也可以分離，形成不同的土地產權結構［25］。馬克思指出，在土地國有產權制度下，當國家成為土地終極所有權主體時，國家并不會全部行使所有的土地產權權能，仍然存在土地所有權、占有權與使用權相分離的情況。只不過，“既作為土地所有者同時又作為主權者的國家……地租和賦稅就會合為一體”［23］894。

土地產權商品化和配置市場化理論。馬克思沒有直接論及土地商品化問題，但是他認為：人類生產生活對土地的高度依賴和緊密聯系，土地權能的有償使用和商品經濟的深入發展，注定土地產權權能經常成為人們的交易商品。馬克思說：“即使商品是不動的和不可分割的，但是借助于商品的各小部分的所有權證書，商品能夠一部分一部分地投入流通。”［26］

中國共產黨秉持馬克思主義的指導性、中國歷史的繼承性和現實國情的合理性三結合的原則，不斷推進農村土地產權問題的理論探索和政策創新。

二、中國共產黨農村土地政策實踐的百年歷程

土地所有權與土地經營（使用）權的政策問題是農村土地問題的中心問題。下面擬就農村土地所有權和土地經營（使用）權的歸屬問題以及如何贏得（聯合、激勵、富裕）農民的兩個邏輯框架，對中國共產黨農村土地政策百年實踐歷程進行考察。

（一）新民主主義革命時期“農民所有、家庭經營”的農村土地政策（1921—1949）：贏得農民，取得國家政權

在農村進行實地調查后的毛澤東弄清了舊中國農村土地資源占有情況：10%人口的地主、高利貸者、富農控制大約70%的耕地，20%人口的中農掌握12%到15%的耕地，70%人口的貧農、佃農、半佃農和農業工人擁有10%到15%的耕地［27］。土地所有權的高度集中與土地使用的極其分散的尖銳對立，是近代中國農村土地關系的基本特質［4］5。這是中國共產黨認識農民問題和解決土地問題的政策出發點。

1.建黨之初和大革命時期（1921—1927）：從“限租、限田”到“耕地農有”的土地政策

1922年7月召開的中共“二大”認識到中國廣大農民是“革命運動中的最大要素”以及工農“握手革命”的重要性，提出了“限租、限田”的土地政策。1925年10月，中共中央在北京召開擴大會議，在歷史上第一次明確提出以“耕地農有”為基本目標和革命口號：中國共產黨應當把農民的要求“列成一種農民問題政綱，其最終的目標，應當沒收大地主軍閥官僚廟宇的田地交給農民……沒收土地的問題是革命的重要問題”［14］462。

建黨之初和大革命時期，中國共產黨逐漸認識到農民問題和土地問題對中國革命成功的重要性，由于處于幼年時期的中國共產黨“缺乏應付如此復雜環境的政治經驗，缺乏對中國社會和中國革命基本問題的深刻認識，還不善于將馬克思主義基本原理同中國革命具體實際結合起來”［28］90，未能抓住時機在湖南、湖北等特定地區進行土地革命，從而導致了大革命的最終失敗。

2.土地革命戰爭時期（1927—1937）：沒收地主土地分配給農民的土地政策

1927年大革命失敗以后，中國共產黨決定采取沒收地主土地分配給農民的土地革命道路。然而，由于缺乏土地革命的斗爭經驗、若干“左”傾錯誤以及各個革命根據地的條件限制，中國共產黨的農村土地政策呈現曲折前進的演變特征。

從沒收大中地主土地到沒收一切土地的土地政策。1927年8月7日，中共中央召開的“八七會議”確定了土地革命的總方針，提出了“沒收大中地主土地”分配給農民和堅持地權國有的土地政策。隨著南昌起義、秋收起義和廣州起義等革命武裝暴動在全國的爆發，中國共產黨開始實行沒收小地主的土地政策。9月23日，中共中央復函廣東省委，重申“對于小地主的土地必須全部沒收，實現‘耕者有其田’”［29］。不久，“沒收地主的土地”政策很快發展為“沒收一切土地”的政策。12月，湘贛邊界黨的“二大”通過的《井岡山土地法》提出沒收一切土地。

從沒收一切土地到只沒收地主土地的土地政策。沒收一切土地的政策打擊了富農，侵犯了中農，孤立了貧（雇）農。1928年6—7月，中國共產黨在莫斯科召開的“六大”通過的《土地問題決議案》規定：無代價立即沒收豪紳地主階級的財產土地，沒收的土地歸農民代表會議（蘇維埃）處理，分配給無地及少地農民使用……蘇維埃政權鞏固后，即當實現土地國有［30］。可以看出，中國共產黨將原來“沒收一切土地”的政策改為“沒收一切地主階級的土地”的政策，但仍然堅持“土地國有”政策。

從土地國有到土地農有的土地政策。1931年2月，蘇區中央局在第九號通告中提出的實行“耕地農有”的土地政策和毛澤東給江西省蘇維埃政府的信《關于加強春耕工作的意見》，標志著土地所有權政策從“國有”到“農有”的正式轉變［31］。1933年6月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府土地人民委員會發布《關于實行土地登記》，從法律上賦予了農民的土地所有權。

“地主不分田，富農分壞田”的土地政策。1931年2月，中共中央政治局和共產國際遠東局起草的《土地法草案》明確規定，地主“沒有分配任何土地的權利”，富農“可以分得較壞的勞動份地”，提出了“地主不分田，富農分壞田”的土地革命路線［4］75-76。這種“左”傾土地政策客觀上破壞了革命根據地農業生產和工商業秩序，這也是導致土地革命戰爭失敗的重要原因之一。

“地主也分田，富農平均分田”的土地政策。隨著對“地主不分田，富農分壞田”土地政策危害性的認識逐漸深入以及建立抗日民族統一戰線的迫切需要，中國共產黨開始調整對地主和富農的土地政策：沒收地主土地平均分配的原則，不能取消；被沒收的地主，仍分給他一份土地，使他能夠進行生產；富農可與貧農、中農分得同等土地。過去分壞田的原則是不對的［32-33］。中國共產黨對地主、富農的土地政策具有明顯的人民性和民族性雙重特點，表明它開始向抗日民族統一戰線的土地政策轉變了。

3.抗日戰爭時期（1937—1945）：停止沒收地主土地，實行減租減息的土地政策

抗日戰爭期間，中日民族矛盾替代國內階級矛盾而上升為中國社會的主要矛盾，中國共產黨制定了抗日民族統一戰線的土地政策：沒收漢奸的土地財產，停止沒收一般地主土地，實行減租減息，保存和鼓勵富農經濟。

1937年2月，中共中央致電國民黨五屆三中全會，承諾“停止沒收地主土地之政策，堅決執行抗日民族統一戰線之共同綱領”［34］。 8月，中共中央在陜北洛川召開政治局擴大會議（“洛川會議”），通過了《抗日救國十大綱領》，決定把“減租減息”政策作為抗戰時期解決農民土地問題的基本政策［28］187。至此，中國共產黨正式“實行減租減息”土地政策。

中國共產黨減租減息的土地政策為鞏固抗日根據地、支援抗日戰爭提供了必要的物質基礎。同時，減租減息政策引起了農村土地轉移、階級關系的變化，為以后徹底解決土地問題、消滅封建地主土地所有制創造了有利條件［35］。

4.解放戰爭時期（1945—1949）：實行“耕者有其田”的土地政策

隨著抗日戰爭的勝利，中國共產黨根據新的政治形勢，適時調整減租減息的土地政策，沒收地主土地分配給農民，實行“耕者有其田”的土地政策。

采取“有償方式”沒收地主土地的土地政策。1946年5月4日，中共中央發布的《關于土地問題的指示》（“五四指示”）指出：放手發動群眾，通過反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭獲得地主的土地，實現“耕者有其田”［36］。“五四指示”是從削弱封建剝削的“減租減息”政策到徹底消滅地主土地所有制的過渡性土地政策。

采取強制方式沒收地主土地、平分土地的土地政策。1947年6月，人民解放軍由戰略防御轉入戰略進攻。9月13日，全國土地會議在總結“五四指示”經驗的基礎上制定了《中國土地法大綱》（以下簡稱《土地法大綱》）。《土地法大綱》規定：“廢除封建性及半封建性的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。”［37］《土地法大綱》是一個徹底反封建的土地革命綱領，它舉起了廢除封建地主土地所有制的革命旗幟［28］294。不久，中國共產黨提出了土地改革的總路線和總政策：“依靠貧農，團結中農，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產。”［38］1371

徹底的土地改革滿足了廣大農民的土地要求，激發了農民群眾的革命熱情，為解放戰爭獲得了穩定的政治擁護、強大的經濟支持和不竭的軍事力量，有力地保證了人民解放戰爭的勝利。美國學者韓丁認為，中國共產黨“新發布的《土地法大綱》在一九四六年至一九五〇年中國內戰期間的作用，恰如林肯的《黑奴解放宣言》在一八六一年至一八六五年美國南北戰爭期間的作用”［39］。

在新民主主義革命時期，中國共產黨堅持馬克思主義基本原理與中國實際國情相結合的原則，先后提出和實行了“限租、限田”“土地國有”“耕地農有”“減（交）租減（交）息”“耕者有其田”等農村土地政策。中國共產黨“贏得農民、取得政權”的同時，基本實現了“農民所有、家庭經營”的農村土地政策目標。

（二）社會主義革命和建設時期“集體所有、集體經營”的農村土地政策（1949—1978）：聯合農民，推進工業化

新中國成立以后，為了消滅新解放區的地主土地所有制、解放農村生產力和為社會主義工業化開辟道路，中國共產黨領導新生的人民政府制定了《中華人民共和國土地改革法》（以下簡稱《土地改革法》）。《土地改革法》與《土地法大綱》基本精神一致，但是對某些具體政策做了重大修改。例如，實行讓“地主能生活”的土地政策，采取保存富農經濟、讓“富農能生產”的土地政策［40］。1953年，隨著新生政權穩固、土地改革完成和國民經濟恢復，中國共產黨決定改造小土地農民私有制的農村土地經營形式，領導中國人民闊步走上社會主義道路。

1.初級農業合作化時期（1953—1956）：實行“農民所有、集體經營”的土地政策

“農民所有、勞動互助”的互助組政策。1951年，中共中央通過的《中共中央關于農業生產互助合作的決議（草案）》要求各地調動土地改革以后農民的“兩個積極性”（個體經濟的積極性和互助合作的積極性），堅持自愿互利的原則，采取典型示范、逐步推廣的辦法，大力發展勞動互助組［28］419。到1952年，全國各地成立803萬個勞動互助組，參加農戶達到4 500萬戶，占全國農民總數的40%［41］。

“農民所有、集體經營”的初級社政策。1953年12月，中共中央發布的《關于發展農業生產合作社的決議》提出，實行“農民所有、集體經營”的土地政策，主要內容是農民以勞動力和土地入股生產合作社，土地仍然歸農民個體所有，合作社開展集體經營和集體勞動，農民按勞取酬、按股分紅、按戶分糧。1955年12月，中共中央通過的《關于農業合作化問題的決議》要求各地不要縮手縮腳，要大膽地、有計劃地領導農業合作化運動［42］。此后，初級農業生產合作化社會改造高潮到來了。到1955年12月，60%以上的農戶加入了半社會主義性質的初級農業生產合作社［43］414。

2.高級農業合作化和人民公社化時期（1956—1978）：實行“集體所有、集體經營”的土地政策

“集體所有、集體經營”的高級社政策。1956年6月，全國人大通過《高級農業生產合作社示范章程》（以下簡稱《章程》），以正式的法律形式推動初級社向高級社轉變。《章程》要求建立完全社會主義性質的高級農業生產合作社；加入初級合作社的社員私人所有的主要生產資料（土地、耕畜、大型農具等）全部轉為合作社集體所有；社員參加集體勞動，取消土地報酬，實行“各盡所能，按勞分配”制度，男女老少同工同酬。《章程》頒布以后，全國掀起了農業合作化的新高潮。到1956年底，全國87.8%的農戶參加了高級農業合作社，預計18年完成的農業合作化提前11年基本完成了［28］448。

“集體所有、集體經營”的人民公社政策。1958年8月，中共中央政治局擴大會議通過的《關于在農村建立人民公社問題的決議》決定在全國農村普遍建立“政社合一”的人民公社：“建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社。”［44］人民公社的主要特點是“一大二公”“一平二調”“政社合一”“多級管理”等。到1958年9月底，90%以上的農戶加入了人民公社，全國成立了約2.3萬個公社（每社平均約4 800戶）［43］826。人民公社的農村土地政策完成了國家政權（權力）對農村地區的全面滲透，降低了國家有效動員農村資源服務國家工業化建設的交易成本，消弭了國家超限提取農業剩余可能引發農村社會動蕩的風險［45］。然而，“集體所有、集體經營”的公社化土地政策，一定程度上“背離了黨一向倡導的實事求是的原則，脫離了中國社會生產力的發展水平，違背了經濟和社會發展的客觀規律”［28］494，為后來的土地改革提供了經驗與教訓［46］。

社會主義革命和建設時期是中國共產黨領導和聯合農民消滅土地私人占有制、建立“集體所有，集體經營”農村土地政策、快速推進工業化建設的時期。該時期的農村土地政策演變過程，既體現了中國共產黨探索社會主義道路實現土地集體化（公有制）的必然性，又暴露出中國共產黨脫離生產力發展水平、違背經濟社會發展規律而變革農村土地政策的盲目性［6］19。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期“集體所有、家庭經營”的農村土地政策（1978—2012）：激勵農民，支持經濟發展

中共十一屆三中全會以后，中國共產黨的改革率先在農村取得了突破性進展，其核心內容是推行“集體所有，家庭經營”的家庭聯產承包責任制，它是由農民自發創新繼而成為國家強制性的政策安排。

1.“家庭聯產承包責任制”確立時期（1978—1984）：逐步釋放土地經營權的土地政策

擴大生產隊自主權的土地政策。中共十一屆三中全會提出了“要把農業搞上去”的發展目標。會議原則通過的《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》（以下簡稱《決定》）指出：“可以在生產隊統一核算和分配的前提下，包工到作業組。”［47］《決定》賦予生產隊更大自主權推動農業發展，全國各地開始掀起“雙包到組”的改革熱潮。

包工到組、包產到組的土地政策。1979年3月，新組建的國家農委召開七省三縣座談會，會議形成的中共中央31號文件明確規定：只要群眾擁護，“包工包產到組”就可試行；在特殊地區（窮困邊遠山區）允許“包產到戶”。9月28日，十一屆四中全會通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》再次確定了“雙包到組”的規定。此后，全國各地實行了“聯產到組”的生產責任制。

有條件地允許“雙包到戶”的土地政策。1980年中共中央75號文件第一次明確允許“貧困地區可以“雙包到戶”，即“包產到戶、包干到戶”。由于當時中國“農村的大多數地區仍處于貧困狀態”［48］，因此全國各地紛紛實行包產到戶的土地政策。

全面實行“雙包到戶”的土地政策。1981年10月，中共中央召開農村工作會議，形成了1982年中央1號文件，正式肯定了土地集體所有的家庭承包經營制度。家庭聯產承包生產責任制極大地激發了農民的生產熱情。1984年，全國糧食總產量達到40 731萬噸，比1978年增長33.65%，年均增長5.60%，基本解決了溫飽問題［49］。

2.“家庭聯產承包責任制”完善時期（1984—2012）：長期穩定土地經營權的土地政策

中國共產黨通過延長農村土地承包期限、立法保護農民的土地承包關系和實行“增人不增地、減人不減地”的土地政策，進一步完善家庭聯產承包責任制［6］197。

1982年中央1號文件明確要求“土地等基本生產資料公有制長期不變，生產責任制長期不變”。 1984年中央1號文件（《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》）鄭重宣布“延長土地承包期”，并且明確“土地承包期一般應在15年以上”［50］。1993年11月，中共中央印發的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》再次規定：“在原定的耕地承包期到期以后，再延長30年不變。”此后，中共中央歷次會議和有關文件均延續了土地承包期一律延長30年不變的規定。

與此同時，中國共產黨將“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”載入《憲法》，通過《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》《關于加強農業承包管理合同的意見》等法律法規形式，保護廣大農民的土地承包關系。中國共產黨還先后印發《關于穩定和完善土地承包關系的意見》《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》等文件，堅持“增人不增地、減人不減地”的土地政策。

在改革開放和社會主義現代化建設新時期，中國共產黨實行了“集體所有，家庭承包經營”的農村土地政策，“家庭聯產承包生產責任制”在堅持土地生產資料公有制的基礎上，賦予廣大農民土地使用權，激發了農民極大的生產熱情，釋放了農村巨大的生產力。

（四）中國特色社會主義新時代“集體所有、家庭承包、多元經營”的農村土地政策（2012—）：富裕農民，實現農業現代化

2012年以后，基于農村生產關系和生產力的發展要求、讓農民群眾更加富裕和實現農業現代化的主要目標，中國共產黨逐步放開并最終完善了農村土地使用權流轉的土地政策。

進一步完善農村土地承包的土地政策。2013年11月，中共十八屆三中全會要求“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。12月，習近平總書記在全國農村工作會議上再次強調，農民家庭是集體土地承包經營的法定主體，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變［2］70-71。2014年中央1號文件繼續強調長期穩定廣大農民的土地承包權。2017年，中共十九大報告明確提出，第二輪土地承包到期后再延長30年。中國共產黨通過系列文件和領導人講話，不斷明確和強調農民土地承包權的長期不變，為億萬農民提供了一粒“長效定心丸”，也為土地承包權和經營權的徹底分離提供了政策基礎。

推進農村土地“三權分置”的土地政策。2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會上指出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權。2014年中央1號文件明確提出，完善農村土地承包制度，“穩定承包權、放活經營權”。9月29日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組會議上明確提出了農民土地承包“三權分置”思想。2014年11月，中辦國辦印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出，在“堅持農村土地集體所有”的前提下，實現“所有權、承包權、經營權三權分置”，推動農民承包地經營權的有序流轉。2016年，中辦國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對農村土地“三權分置”做出系統、全面、具體的制度安排。2018年，修正的《農村土地承包法》明確規定了農村土地“三權分置”有關內容。

中國共產黨順應時代潮流、遵循現實國情，實行農村土地“三權分置”的土地政策，促進了農村土地有序流轉和適度規模經營，實現農村集體、承包農戶、新型農業經營主體的地利共享，使得廣大農民群眾更加富裕、農村基本經營制度更具活力以及農業現代化目標更快實現。

三、中國共產黨農村土地政策百年實踐的基本經驗

一百年來，在探索和實踐農村土地政策方面，中國共產黨積累了許多來之不易的成功經驗。這些基本經驗和重要啟示，為中國共產黨推進鄉村振興戰略、實現“三農”的現代化以及增強自身執政能力提供了長期而有益的歷史借鑒［51］。

（一）農村土地政策必須符合中國國情

中國共產黨堅持馬克思主義的普遍真理與中國具體實際相結合的基本原則，創造性地制定出解決不同時期土地問題的農村土地政策。在新民主主義革命時期，中國共產黨認識到農民問題和土地問題是中國革命的中心問題，于是提出了“兩步走”的民主革命理論，實行了“耕地農有”“耕者有其田”的農村土地政策，贏得了廣大農民的支持，建立起了鞏固的工農聯盟。在社會主義革命和建設時期，中國共產黨通過具有中國特色的農業合作化運動，推動土地政策由“農民所有、家庭經營”向“集體所有、集體經營”轉變，建立起了農村土地集體所有的社會主義生產資料公有制，實現了中國共產黨成立時所確定的建立社會主義制度的奮斗目標，為社會主義工業化建設提供了強大的物質基礎。改革開放以后，中國共產黨立足“三農”實際情況，創造性地實行了“兩權分離”的家庭聯產承包責任制的農村土地政策，極大地調動了廣大農民群眾的生產積極性，為中國經濟高速發展奠定了重要基礎。黨的十八大以后，順應人與地的關系、農業生產方式的重大變化，中國共產黨實行了“三權分置”的農村土地政策，加快了農業現代化進程［52］。

（二）農村土地政策必須有利于解放和發展生產力

中國共產黨百年農村土地政策的核心內容是解放和發展生產力。“生產力與生產關系的矛盾，通常都是通過其‘附帶形式’來表現的”，這種“附帶形式”實際上就是解放和發展生產力的手段和途徑［53］。一百年來，中國共產黨通過農村土地政策這種“附帶形式”，不斷調整人與地之間的生產關系，持續解放和發展農村生產力。中國共產黨成立之時，就認識到封建地主土地所有制嚴重阻礙中國生產力發展，先后提出“限租、限田”“耕地農有”“減租減息”的土地政策，最終實現“耕者有其田”目標，調動了廣大農民的生產積極性和革命自覺性，解放和發展了農村生產力。十一屆三中全會以后，中國共產黨秉持“實事求是”的原則，糾正了忽視發展生產力的做法，實行了農村土地“集體所有、家庭經營”的家庭聯產承包責任制，實現了土地所有權與使用權的分離，極大地激發了廣大農民的生產熱情，農村生產力得到前所未有的蓬勃發展。十八大以后，中國共產黨實行農村土地集體所有、家庭承包、多元經營的新型農地制度，再次解放和發展農村生產力，極大地推動了農業現代化進程。

中國共產黨的百年發展歷程無不證明這一點：農村土地政策必須有利于解放和發展社會生產力。如果農村土地政策真正做到解放生產力、發展生產力，農民就會滿意、農業就能發展、農村就能興旺；如果農村土地政策忽視生產力因素，“三農”就會成為真正的問題，革命和建設事業就會遭遇更大困難、更多曲折。

（三）農村土地政策必須服務特定階段的歷史任務

不同階段的社會主要矛盾決定了中國共產黨需要采取不同的政治路線、實現不同的歷史任務和實行不同的農村土地政策。

在新民主主義革命時期，中華民族與帝國主義、封建地主與農民大眾之間的矛盾，決定了中國共產黨的土地政策就是消滅土地的地主所有制，建立農民土地所有制。新中國成立后，中國共產黨提出了社會主義過渡時期的總路線，調整了土地所有權和使用權，實行了從“農民所有、家庭經營”向“農民所有、勞動互助”再向“集體所有、集體經營”的農村土地政策轉變，最后建立了以土地生產資料公有為經濟基礎的社會主義制度。社會主義改造完成后，社會主要矛盾轉變為人民對建立先進的工業國的要求與落后的農業國現實之間的矛盾、人民對于經濟文化迅速發展的需要和當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，農村土地政策轉向了服務社會主義建設［46］。十一屆三中全會以后，中國共產黨制定了“一個中心，兩個基本點”的基本路線，農村土地政策實行了土地集體所有權與農民使用權相分離的家庭聯產承包責任制。在中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為了實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史任務，中國共產黨全面深化改革，實行了土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”的農村土地政策，進一步保障農民土地權益，持續推動城鄉協調發展，為實現農業現代化打下堅實基礎。

（四）農村土地政策必須滿足農民普遍利益訴求

中國共產黨農村土地政策的百年演變史，就是為廣大農民群眾謀得利益和幸福的奮斗史，就是以人民為中心的土地政策發展史［54］。一百年來，中國共產黨的農村土地政策歸根結底就是不斷實現好、維護好和發展好廣大農民的最根本利益，調動和激發農民群眾支持革命、參與建設和積極生產的最大熱情。

在新民主主義革命初期，“限租、限田”“土地國有”的農村土地政策不能滿足慣于小農生產和土地私有的農民群眾的需要，中國共產黨實行“沒收地主土地分配給農民”的“土地農有”的土地政策。后來，為了爭取更多農民群眾，團結革命力量，調動農民（包括富農、中農）的積極性，中國共產黨先后制定了“地主不分田，富農分壞田”“地主也分田，富農平均分田”“停止沒收地主土地，實行減租減息”等土地政策。中國共產黨堅持“依靠貧雇農，團結中農，限制富農，變地主土地所有制為農民所有制”的土地革命路線。其中，最基本的任務是“必須滿足貧農和雇農的要求”，同時，“不要損壞中農利益”［38］1251。到1953年，中國共產黨完成土地改革，讓廣大農民實現了千百年來最為渴望、最大追求的“土地夢”。十一屆三中全會以后，中國共產黨以農村土地政策為改革的突破口，在堅持土地集體所有的基礎上賦予農民土地承包權（使用權），后來又實行“三權分置”的土地政策，在充分滿足廣大農民土地情結的同時，保障他們更多、更大的民主權利，讓他們真正享受社會經濟發展成果。

（五）農村土地政策必須抓住所有制這個核心問題

中國共產黨關于農村土地問題百年來的理論探索和政策實踐，其邏輯主線和核心內容之一就是建立健全農村土地集體所有的社會主義公有制［55］。

在新民主主義革命時期，中國共產黨實行沒收地主土地分配給農民的土地政策，實現“耕者有其田”的革命目標，為建立農村集體土地所有制奠定了政治基礎。“土地改革的直接受益者是農民，而最大的政治受益者則是共產黨。”［56］在社會主義革命和建設時期，中國共產黨通過合作化運動建立起農村土地公有制，從根本上消滅了農村土地私有制。從此，中國農村土地集體所有的社會主義公有制建立起來了并且延續至今。社會主義公有性質的土地集體所有制，具有強大的生命力。改革開放以后，家庭聯產承包責任制和發展鄉鎮企業的成功實踐證明，人民公社運動的問題并非土地集體（公有）制的問題，而是組織形式的問題，在社會主義公有制基礎上仍然可以取得現代化建設的偉大成就［57］。習近平總書記指出：“農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。”［2］70不管農村土地制度怎么改，都“不能把農村土地集體所有制改垮了”［2］74。當前，農村集體土地所有制已經被廣大農民高度認同、普遍接受和真心擁護。

四、結語

農村土地問題是中國共產黨百年奮斗歷程的基本問題。中國共產黨百年來的農村土地政策問題，正是近代以來中國革命和現代化兩個主題的中心問題。在新民主主義革命時期，由于密切關涉農民的吃飯/生存問題以及工人階級與農民階級結為同盟軍的重大問題，土地問題承擔了近代中國“革命”主題的主要角色，成了中國民主革命的中心問題。在社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期及中國特色社會主義新時代，因為支持和輔助農業現代化，土地問題的重要性并未削弱，它扮演了中國“現代化”主題的重要角色。

當前，土地問題仍然是“三農”問題最核心的問題，不斷創新和深化改革農村土地政策，是中國共產黨新時代面臨的重大任務。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”［58］因此，中國共產黨在推動城鄉一體化發展、推進農業農村現代化、實施鄉村振興戰略過程中，需要持續制定、不斷完善農村土地政策，以正確應對農村常住人口數量和人口結構的重大變化，有效鞏固農村基本經營制度，快速推進現代農業發展，切實保障留鄉返鄉農民的基本權益。

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責任編輯：王茂建；校對：楊" "釗

The CPC’s Rural Land Policy in the Past 100 Years： Theory，

Process and Experience

WEN Xiaobo

（College of Marxism， Chongqing University of Arts and Sciences， Yongchuan Chongqing 402160， China）

Abstract： The basic theory of the rural land policy of the classical Marxist theorists is the guide for the CPC to carry out revolution， construction and reform. For a hundred years， the CPC has always attached great importance to rural land issues， closely focusing on the land ownership of “who owns the land” and the land management right of “how to manage the land”， and has explored and formulated rural land policies that conform to China’s national conditions and the characteristics of the times. The rural land policy of “farmer owned， family operated” during the periold of the new-democratic revolution won over farmers and gained state power; the rural land policy of “collective ownership and collective management” during the period of socialist revolution and reconstruction， united with farmers， and promoted industrialization; the rural land policy of “collective ownership and family management” during the new period of reform and opening up incentivized farmers and supported economic development; the rural land policy of “collective ownership， household contracting， and diversified management” in a new ara of socialism with chinese characteristics enriches farmers and realizes agricultural modernization. The CPC has accumulated many successful experiences in the practice of rural land policies for a hundred years： the rural land policies must conform to China’s national conditions; the rural land policies must be conducive to the liberation and development of productive forces， and the rural land policies must serve the historical tasks at a specific stage， meet the common interests of farmers， and grasp the core issue of ownership.

Key words： CPC； rural land policy； basic theory； 100 years’ process； main experience

收稿日期：2024-03-25

基金項目：重慶市教育科學規劃課題“‘綱要’課程與‘四史’教育的融合式教學模式探究”（2021-GX-376）；國家社會科學基金一般項目“失地農民城市融入的社會風險問題研究”（19BSH027）。

作者簡介：文曉波（1972— ），男，四川南充人，副教授，博士，主要從事馬克思主義中國化、民族理論與政策研究。