社會組織參與城市社區養老服務的路徑優化

摘要：在我國人口快速老齡化、失能失智人口快速增長、照護需求大量增加和家庭結構變遷的現實下，傳統以家庭養老為主的養老模式已無法滿足現實需求。隨著經濟社會的發展，社會組織在社會治理中發揮著愈發重要的作用，成為社區養老服務供給的重要力量。本文以福利三角理論、新公共服務理論為指導，對北京市西總布社區暖夕陽助老福利社參與社區養老的具體措施和過程進行實證調查，發現目前存在資金不足、獨立性弱、監督缺位等問題，并分別從政府、社區、社會組織角度提出優化路徑對策，構建社區綜合養老服務體系，為社會組織充分發揮其優勢提供良好的參與環境，以優化城市社區養老服務，應對我國人口老齡化問題。

關鍵詞：社會組織；社區；養老服務

人口老齡化是人類社會發展必然經歷的問題，世界各國正共同面臨老齡化帶來的挑戰。隨著經濟社會的發展，2000年我國正式進入老齡化社會，老年人口基數大、增速快，老年問題日益凸顯。2022年末，我國65歲及以上人口達21 035萬人，占比14.90%，老年撫養比達21.8%。在人口快速老齡化、失能失智人口快速增長、照護需求大量增長和家庭結構變遷的背景下，我國急需一種化解風險的新型養老模式選擇和制度設計?！丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》提出要健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系。社區養老作為一種服務多樣化、成本低的養老模式，近年來已成為我國養老服務供給的主要模式之一，但其目前存在服務主體限制、專業度不足等問題。養老服務的社會化對于滿足養老需求、提高養老服務質量、緩解政府供給壓力具有重要意義，是解決養老問題的必經之路。[1]

一、文獻回顧

“社會組織”這一規范概念最早出現于2006年十六屆三中全會，并在2007年黨的十七大報告中取代原來 “民間組織”的概念。王名 （2009）認為，社會組織泛指由公民自發成立，具有非政府性、非營利性的各種組織形式和其網絡形態。結合本文研究所需，將社會組織的概念延伸到社區養老服務中。本文 “參與城市社區養老服務的社會組織”是指以政府政策引導為方向，以社區平臺為依托，以社區中老年群體為服務對象，利用各種資源在社區中開展各種形式的養老活動，以滿足老年人多樣化養老需求的社區社會組織。

相較于國外，我國對于社會組織參與社區養老的研究起步較晚，但目前學術界已充分認識到社會組織參與的重要性。在作用功能方面，曹宇寧和葉民英 （2019）認為社會組織參與社區養老服務供給是養老服務社會化和社會轉型、轉變政府職能的必然要求，也能夠在相當程度上彌補因政府失靈、市場失靈而導致的公共服務供給不當等情況。杜婧 （2019）則關注特定類型的社會組織，認為社區社會組織、基金會、培育孵化組織在養老服務中能夠發揮特定作用。[2]

對以往文獻進行回顧可知，社會組織在滿足城市社區老人多樣化養老需求方面能夠發揮重要作用，但現有強調政府、社區、社會組織主體間關聯性的研究較少。因此，筆者決定以福利三角理論、新公共服務理論為理論工具，通過對北京市東城區參與社區養老服務的典型代表性社會組織進行實證調查與數據分析，找出目前實踐探索中存在的實際問題，并在整體性視角下提出構建社區養老綜合服務體系的建議。

二、理論基礎

（一）福利三角理論

對于社會福利供給主體的分類，羅斯于1986年提出了福利多元主義，認為社會福利是國家、市場、家庭三種主體多元化的產物。在此基礎上，伊瓦斯提出了 “福利三角”分析范式。之后，派斯特奧弗又在 “福利三角”的范式中加入了營利部門與非營利部門的概念，認為福利供給的主體中還存在第四領域團體—非營利組織，并且非營利組織處于國家、市場、家庭中間位置，承擔著重要的媒介作用 （詳見圖1），可以成為社會服務公共與私人供給的補充選擇。社會組織與三主體間的相互關聯、良性互動能夠促進福利供給體系的完善。

（二）新公共服務理論

新公共服務理論是以美國丹哈特夫婦為代表的一些公共管理學者提出的公共行政管理的一種新理論和模式。新公共服務理論的主要觀點包括政府的核心職能是服務而非掌舵、以實現公共利益為最終目標、公共服務應貫徹人本理念而不只是效率、政府的服務對象是公民而非顧客、公民權和公共服務比企業家精神更重要。[3]

三、西總布社區社會組織參與社區養老服務的實踐探索

（一）北京市東城區西總布社區概況

西總布社區位于東城區建國門街道的西部，轄區面積0.19平方公里，屬于典型的老居民區。社區常住人口7 800人，常住流動人口2 200人，老年人口比例為23%，養老服務需求較大。在社區養老組織成立之前，社區內老年人大多依靠家庭養老，養老負擔較重。隨著政府政策的完善、社會組織的蓬勃興起和養老服務社會化趨勢的發展，社區先后成立10余個社會組織，包括暖夕陽助老福利社、社區食品安全監督志愿隊等，在社區治理中發揮重要作用。西總布社區經濟發展水平相對較高，已形成較為完整的養老服務體系，但在為其他社區提供養老經驗借鑒的同時也暴露出一些潛在問題。[4]

（二）暖夕陽助老福利社概況

1.組建過程

2013年，北京市東城區政府提出了 “1113”養老工作思路，在政府政策、隊伍組織和社會參與等方面都為養老服務提供全面保障。隨著東城區對養老服務健康發展的大力推進，西總布社區積極響應政策號召，開展 “為老服務綠色通道”等服務項目，并涌現出一批志愿者組織。在參與社區 “為老服務通道”服務的過程中，社區居民王先生受到啟發，希望能夠創建一個社會組織來規范社區內零散的為老服務組織。經過提議和討論，王先生聯合居委會及部分社區居民于2014年2月正式成立 “暖夕陽助老福利社”，以整合各方為老服務資源、緩解家庭養老壓力，對社會組織參與社區居家養老模式進行嘗試和探索。福利社一經成立便獲得社區的支持，得到迅速發展。

2.組織運作機制

暖夕陽助老福利社由社區居委會馬主任擔任名譽隊長，王先生為副隊長，20名成員主要由居委會人員構成，依托社區場地開展活動。

福利社成立之初先就已有的社區養老服務向社區老人展開調查，摸清老年人的具體服務需求，調研以往是否存在志愿組織冗雜、服務資源供需錯配、服務質量不到位等問題，并以 “動態巡老”的方式主動發現目前仍存在的服務空缺等情況。在以上信息的基礎上，福利社將自身組織活動內容定位為：通過社區敬老福利社的靜態福利敬老、動態巡老，緩解部分社區老人日常無人照料、訴求無人接管、看病無人陪同等情況，對社區老人出行、醫療、購物等方面展開針對性的服務，并在整合社區已有資源的基礎上尋求更多專業組織合作，利用多元化手段解決社區養老問題。

3.主要服務形式及成效

一是成立各類別志愿者小組開展服務。福利社針對老人不同需求建立了各類志愿者小組，聯系對應的社區志愿者及第三方愛心群體為社區老人開展服務。志愿者小組包括 “快樂從心開始”心理疏導小組、“老年人服務小幫手”小組、“常到家看看”志愿者巡老小組等。

二是與政府及第三方機構合作，解決老人需求問題。福利社就實際問題向區政府反映意見，解決老人需求。如西總布社區內部蔬菜店數量較少，且周邊部分商店蔬菜價格較高，福利社了解到社區老人買菜難問題后，向東直門有關部門說明情況，并聯系東城區商務委員會，為社區爭取到建立菜站的機會。

三是提供免費醫療服務。為了讓社區老人享受到更便捷的醫療衛生服務，福利社在社區內成立了一間 “健康門診室”，為老人提供量血壓等檢查服務，大大節省了老人去醫院做常規項目的時間。對于患病老人，福利社進行跟蹤檢查，并根據老人身體情況指導用藥；對于健康老人，也可以定期進行身體檢查，及時發現病癥開展治療。[5]

四、社會組織參與城市社區養老現存問題

（一）資金供給不足

非營利社會組織的資金來源主要包括政府補貼及購買服務、會員會費、有償服務收費、社會捐贈四個途徑。在訪談過程中，暖夕陽助老福利社負責人王先生表示，福利社助老服務都是無償、免費的，目前舉行活動的大部分支出來源于會員義務集資，社區也會提供資金支持但數量較為有限，受資金的限制，福利社只能選擇性地開展一些成本較低、便于組織的養老服務活動。

目前，我國的募捐事業并不普及，且社會組織在社會的影響力有限、公信力不高，很難取得大量社會捐贈。此外，相較于規模更大、專業化水平更高的大型注冊社會組織，社區社會組織由于規模較小，較難獲得承接政府購買服務的機會，自身造血能力也較弱。

（二）外部依附性較強

當提及福利社活動流程時，王先生表示，福利社部分活動資金來自于社區撥款，開展活動需要向社區報備，大型活動還需要得到居委會的場地審批。可見，福利社在開展某項活動之前需要社區進行審批、授權等多項流程，活動開展受到社區的一定制約，且福利社與社區居委會工作人員高度重疊，無法完全脫離行政化色彩。這一現象在我國社區范圍內十分普遍，不利于社區社會組織獨立發展。此外，在我國長期以來實行的雙重管理體制下，社會組織需找到相應的政府業務主管部門進行掛靠，與政府關系較為緊密，尋求業務指導的同時也無法完全擺脫對政府的依賴，影響其自身組織能力的提升。

（三）缺乏專業人才引入機制

暖夕陽福利社活動組織人員主要采取 “組織會員+志愿者隊伍”模式，組織的會員進行需求調查、組織策劃及志愿者招募工作，志愿者隊伍則負責相對應的服務供給。暖夕陽福利社組織成員多由居委會成員、社區退休人員組成，會員服務的動力來自自身的熱情和愛心，社工專業知識水平不高。而志愿者隊伍中的大部分社區居民、愛心人士、高校學生是利用自身課余、閑暇時間進行服務，參與的次數及時長均具有不確定性。且社區社會組織一般人員流動性大、管理結構松散，增加了管理的難度，很難吸引到優秀的管理人才長期工作，造成了專業人才缺乏、組織結構松散的局面。

（四）多方主體監管缺位

2015年，西總布社區所在的北京市東城區建國門街道成立社會組織聯合會，涵蓋社區自管會、文體團在內街道的149個社區社會組織，以居民自發組織的團隊為主，在專業指導、共享資源、聯動工作等方面取得了良好的反饋。但聯合會主要負責信息整合與活動指導，并未對各組織的運作程序進行監督，沒有起到監管各社會組織的作用。在社會組織的運作過程中，其財務狀況、服務方式、對接流程往往存在不專業、不規范等問題。對于已經參與社區養老服務的社會組織，政府與社區并未建立起有效的評估與監督機制，影響組織提供養老服務的整體質量和效率。

五、社會組織參與城市社區養老問題原因分析

（一）外部干預過度，缺乏造血能力

一方面，對于內生于社區、提供養老服務的社區社會組織，其組成人員與社區居委會人員高度重疊，雖具有形式上的獨立性，但其活動內容許多都圍繞社區的工作目標展開，同時在場地授權、資金獲取等方面均會受到社區一定程度的限制；另一方面，我國許多公益性社會組織就是由政府發起成立，一部分發起部門即其主管部門，其發展依賴于政府的財政支持，并且許多組織中的主要領導由政府人員擔任，這種特定關系會導致社會組織的行政化傾向，影響了社會組織獨立自主性的提高及其功能的發揮。

（二）社區社會組織培育體系不健全

目前，我國社會組織所處的制度環境仍比較模糊，現行的 《社會團體登記管理條例》 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》 《基金會管理條例》僅對社會組織的合法性以及登記管理做出說明，沒有明確社會組織參與社會治理過程中的地位、程序性規范等問題，相對制約我國社會組織的發展。2018年，民政部公布 《社會組織登記管理條例 （征求意見稿）》，并宣布待該條例正式實施后，之前的三大條例將同時廢止。在此后的2019—2023年，民政部連續五年將 《社會組織登記管理條例》列入當年立法工作計劃，如今仍在推動正式條例的制定。

社會組織準入方面，我國 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》建立了業務部門主管、各級民政部門登記的雙重管理體制。隨著全面深化改革的部署和地方實踐創新的不斷展開，許多省市對原有的雙重管理體制進行改革，開展直接登記工作試點。雖有以上改革創新，但目前還有大量社會組織難以找到歸屬部門。社區社會組織只能在街道或居委會進行備案，而這種登記備案不具有法人效力，其成員也不屬于正規就業人員范疇，缺乏相應的法律地位和保障。社會組織在參與社區養老過程中沒有明確的地位、角色，且對于政府向社會組織購買服務沒有完善詳盡的法律支撐，制約社會組織在社會養老中開展更深入、廣泛的合作。

（三）服務內容、結構與老人實際需求存在偏差

第一，部分老年居民對福利社活動缺乏了解，因而雖有此項需求卻未參加活動；第二，福利社提供的服務結構與實際需求存在偏差，醫療服務資源與健身活動場次無法滿足老人實際需求；第三，各項活動開展成本不一，受資金和人力成本限制，日常照料、醫療服務無法保證服務質量與持續性；第四，福利社工作人員專業性不足，所提供養老服務質量無法滿足老年居民需求，致使其參與積極性不高。

六、社會組織參與城市社區養老的優化路徑

（一）政府—政策制定與制度構建的主導責任

新公共服務理論要求政府以實現公共利益為最終目標，貫徹人本理念。政府作為建立社區養老服務體系的責任中心，可運用政策工具完善相關制度體系。

第一，在社會組織準入層面，民政部可著力進一步推進 《社會組織登記管理條例》的制定和頒布工作，進一步推進雙重管理體制改革，擴大直接登記試點工作范圍，降低社會組織準入門檻。此外，應進一步完善社會組織備案制度，出臺相關配套措施，統籌各社區建立專門機構，對社區社會組織進行統一登記管理，進一步梳理和監督社區社會組織的登記信息、人員流動、政策落實等情況。第二，強化資金政策保障。為了提高有限財政資金的利用效率，可以將對養老社會組織的資金支持納入公共財政預算，明確資金支持的具體組織和項目，以預算的制度化形式保證資金供給的穩定。各級政府需優化財政支出結構，提高養老服務資金投入的比重，支持養老領域社會組織的發展。第三，政府需摒棄以往 “包攬全局”的觀念，擴充養老社會組織的活動范圍，積極與社會組織展開合作，共同建立社區養老服務體系。此外，還可以積極引導社會力量支持社會組織養老公益事業，如運用大力宣傳參與資助的企業和個人、頒發榮譽獎勵等方式來提高社會組織關注度，促進社會組織展開良好的運作。[6]

（二）社區—資源整合與支持引導的載體責任

社區一直以來是政府治理結構中的重要一環，承載著政府政策執行和基層服務提供的任務，是建立社區養老服務體系和社會組織開展養老服務的平臺和載體。

第一，提高認識，加強支持與合作。社區應了解和正視社會組織在社區養老中可發揮的重要作用，大力支持和培育社會組織的發展。在培育方面，社區可成立專門部門對接和孵化社區社會組織；在管理方面，社區可整合資源，為政府與社會組織的對接提供平臺，促進社會組織承接購買服務；在宣傳方面，社區可以通過海報、活動站、宣講等形式增強老年人對社會組織的信任。

第二，建立社會組織管理機構，提高管理規范性。社區應為社會組織建立一個專業、獨立的管理機構，機構可以由居委會牽頭，聘請1—2名專業管理人員，并主要由有威望有能力的社區居民組成，協助社區內各社會組織進行前期孵化培育、規范登記備案、整合資源對接政府、活動程序監督等。綜合性社會組織管理平臺不僅可以提高社會組織管理的規范性，而且可以將社會組織從 “延續居委會職能”中剝離出來，沖破行政化束縛，更好地發揮補充社區養老服務的功能。

第三，引入社會工作專業人才。社區作為資源整合的載體和服務平臺，應大力引入社會工作人才，使社區各項工作的開展更加規范化。薪酬、社會地位、職業聲望是留住社工人才的關鍵，社區應根據自身具體情況加大投入，對現有的居委會成員進行培訓，并引入和留住社工專業大學生，改變現有的社區居委會人員專業程度低、結構不合理等問題。此外，志愿者隊伍的建設也十分重要，社區應推進志愿服務的制度化和常態化，西總布社區采取的 “社會組織+專業志愿者”模式值得實踐優化并大力推廣。

（三）社會組織—獨立運作與供給服務的主體責任

第一，制定章程規范，加強內部管理。社會組織設立之初應制定自身管理章程，并根據當地政府公告提交完整的資質材料，以明晰自身權利義務和組織架構，為內部管理提供基礎和依據。社會組織應加強自我監督，設立專門人員對組織資金流動、活動程序展開監督，同時積極接受社區居委會和社區大眾的輿論監督。

第二，優化服務結構，提升服務質量。福利社可與社區尋求合作，以社區海報、宣傳欄、公眾號等官方媒介作為載體向社區老人進行宣傳，提高在老年群體中的影響力與信任度。此外，每次為老服務結束后，福利社可邀請老人提供即時的意見反饋，并在此基礎上總結經驗教訓改進下次活動。

第三，吸納專業人才，組織人員培訓。社會組織應提高引進專業人才的預算投入，優先聘請具有豐富經驗的社會工作者和社工專業大學生，并在薪資待遇、工作福利、社會保障等方面為其創造良好的工作環境，以吸引和留住人才。在人員培訓方面，社會組織可以聯絡專業社工機構、高校學者在社區定期開展員工培訓專題活動，逐漸提高養老服務的水平和質量。

第四，減少對外依賴，提高造血能力。社會組織應轉變過度依賴資助的狀況，提高服務質量，積極尋求承接政府購買服務的機會。還可積極爭取與慈善機構、企業、基金會組織的合作，拓展資金來源渠道，提高造血能力。同時，組織對于資金也應做到來源及時公示、去向透明公開，以提高社會公眾的信任度。社區社會組織應優化自身人員結構，提高專業管理人員占比，減少來自政府和社區對組織管理的干預，沖破行政化約束，提高自身獨立自主性。[7]

七、結束語

養老問題是我國社會一直以來關注的議題。目前，我國老年人口基數大，養老服務需求增長，以往的家庭養老模式無法滿足現有需求，而我國社會組織發展迅速，養老服務的社會化具有其必要性與可行性。各類社會組織進行了有益嘗試，積極參與到社區養老服務供給之中。但隨著實踐的探索，也暴露出資金不足、人才缺乏、缺乏保障等一系列問題。要使社會組織在社區養老服務中充分發揮其優勢，需要建立社區養老服務體系，政府通過健全法律法規為社會組織的參與提供保障，建立良好的參與環境；社區發揮其平臺作用，傳達政府政策的同時為社會組織提供各種管理和信息資源；社會組織彌補原有傳統模式中政府與社區所涉及不到的服務項目。三者共同構建合作平臺機制，建立多種信息對接方式，達到最優的資源配置，共同為社區老年人提供各類服務。

參考文獻：

[1] 黃文藝，許哲.社會組織參與居家養老服務研究述評[J].市場周刊，2022，35（01）：28-30.

[2] 楊亞楠，王星星.日本非營利組織參與社區養老服務的經驗與啟示：基于東京都 “白十字居家志愿者之會”的個案分析[J].社會保障研究，2021（06）：65-72.

[3] 張麗艷，鄧晰文.社會組織參與養老服務政策文本量化研究[J].生產力研究，2021（04）：84-88.

[4] 杜婧.社區社會組織推動社區養老的現狀及對策研究[J].現代商業，2019（14）：185-186.

[5] 曹宇寧，葉民英.社會組織參與社區養老服務供給的理論探究[J].湖南行政學院學報，2019（03）：21-26.

[6] 李英超.關于社會組織參與社區養老服務的研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2014.

[7] 王名.走向公民社會：我國社會組織發展的歷史及趨勢[J].吉林大學社會科學學報，2009，49（03）：5-12+159.